UsI-1855/2024-8

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Split, Put Supavla 1

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Splitu, po sucu toga suda Silviju Čoviću, sucu pojedincu, te Lidiji Trogrlić, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja ZĐ (OIB: [osobni identifikacijski broj]), zastupanog po opunomoćenici Željani Kosović, odvjetnici u Dubrovniku, Andrije Hebranga 33, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Uprave za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Sektora za strance i međunarodnu zaštitu, Službe za strance, Zagreb, Avenija Vukovar 33, radi odobrenja dugotrajnog boravka, zastupane po opunomoćenici IĐ, diplomiranoj pravnici zaposlenici, (opća punomoć pohranjena u uredu predsjednice ovoga suda pod brojem 14 Su-130/12), radi odobravanja dugotrajnog boravišta, nakon neposredne i javne rasprave zaključene 29. svibnja 2025. u prisutnosti zamjenice opunomoćenika tužitelja i zamjenice opunomoćenice tužitelja i opunomoćenice tuženika, 30. lipnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje tuženika Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Uprave za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Sektora za strance i međunarodnu zaštitu, Službe za strance KLASA: UP/I-216-02/23- 20/630, URBROJ: 511-01-204-24-5 od 14. svibnja 2024. i predmet vraća na ponovni postupak.

II. Dužan je tuženik, u roku 60 dana od dana primitka pravomoćne presude, u ponovljenom postupku postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda koji su izraženi u obrazloženju ove presude.

III. Dužan je tuženik, u roku 15 dana od dana primitka pravomoćne odluke, nadoknaditi tužitelju troškove upravnog spora u iznosu od 3.000,00 eura.

Obrazloženje

1. Tužitelj je pravovremeno 25. srpnja 2024. podnio ovom sudu tužbu, kojom je osporio zakonitost rješenja tuženika KLASA: UP/I-216-02/23-20/630, URBROJ: 511- 01-204-24-5 od 14. svibnja 2024. zbog svih zakonskih razloga, bitne povrede postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primijene materijalnog prava. Tvrdi da mu je odbijen zahtjev za odobrenjem dugotrajnog boravka uz povredu više osnovnih načela upravnog postupka i to zakonitosti, materijalne istine i slobodne ocjene dokaza. Tvrdi da je u postupku utvrđeno da on ima odobrene dozvole za boravak i rad od 6. ožujka 2018. do 31. prosinca 2024., ali da tuženik osporava razdoblje od 29. rujna do 16. listopada 2020. Istaknuo je da je od 1. siječnja do 31. prosinca 2020. imao odobren boravak (što, tvrdi, nije sporno); da je u 2020. zbog Covid-a bilo urušeno tržište rada, da mu je zbog toga prestao radni odnos kod poslodavca RK Invictus Dubrovnik i da je tražio tada novi posao; da je on i dalje bio u Hrvatskoj, ali da nije bio zaposlen i da je u to vrijeme primao naknadu za nezaposlene od hrvatskog zavoda; da je 1. listopada 2020. podnio zahtjev za dozvolu za rad kod novog poslodavca; da nije mogao dobiti novu dozvolu bez ukidanja ranije dozvole te da je tužena ocijenila razdoblje od 29. rujna do 16. listopada 2020. prekidom boravka iako je ranije rješenje kojim mu je bila izdana dozvola formalno ukinuta zbog izdavanja nove dozvole. Skrenuo je pozornost i na odredbu članka 150. stavka 2. ZoS-a ali i na pravna stajališta i ocjene koje su izražene u presudi Upravnog suda u Rijeci broj UsI- 264/2022-7 od 10. lipnja 2022. ali i presudi višeg suda broj Us-2023/2011-4, istaknuvši da nije imao nereguliran status više od 6 mjeseci. Zaključio je da iz izloženog proizlazi da je imao zakoniti privremeni boravak neprekidno pet godina i da je samo imao prekid radnih dozvola neosnovano od 29. rujna 2020. do 16. listopada 2020. zbog izvanrednih pandemijskih uvjeta. Smatra da su razlozi rješavanja upravne stvari arbitrarni, nerazumljivi i proturječnu sadržaju spisa predmeta te izraz pretjeranog formalizma te parcijalnog tumačenja propisa. Tvrdi i da je imao neprekinuti boravak na području Republike Hrvatske iako je formalno mu bila ukinuta dozvola za rad u kratkom trajanju zbog razloga koje je ranije objasnio. Stoga je zatražio poništiti osporenu odluku i predmet vratiti na ponovni postupak.

2. Tuženik je odgovorio na tužbu, predloživši odbiti tužbeni zahtjev zbog, u biti, razloga navedenih u osporenom rješenju. Njime je odbijen tužitelju, državljaninu Bosne i Hercegovine zahtjev za izdavanjem odobrenja za dugotrajno boravište u [adresa]. Istaknula je da mu zahtjev odbijen, budući da je imao prekid kontinuiteta izdanih dozvola za boravak i rad od 29. rujna do 16. listopada 2020. te da su člancima 150. stavkom 1. i 2. ZoS-a propisana dva kumulativna uvjeta za odobravanjem dugotrajnog boravišta: 1. neprekidnost odobrenja privremenog boravka i 2. da nije izbivao iz Republike Hrvatske duže od 10 mjeseci višekratno ili šest mjeseci jednokratno. Smatra neprimjenjivim upravno-sudsku praksu na koju je upozorio tužitelj, budući da u konkretnom predmetu nije riječ o situaciji izbivanja stranca iz Republike Hrvatske (koji ima neprekidno regulirani status privremenog boravka), već o situaciji diskontinuiteta odobrenih dozvola za boravak i rad iz članka 150. stavka 1. ZoS-a. Smatra i neosnovanim isticanje kriterija zbiljskog neprekinutog boravka, budući da su odredbe ZoS-a kojima je uređeno odobravanje dugotrajnog boravišta usklađene s člankom 4. Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem. Istaknula je i da je tužiteljeva dozvola za rad i boravak morala biti po službenoj dužnosti ukinuta nakon obavijesti da mu je kod ranije poslodavca prestao radni odnos.

3. Podneskom od 8. svibnja 2025. tužitelj se očitovao na odgovor na tužbu, istaknuvši da je 29. rujna 2020. ukinuta mu dozvola za rad i boravak koju je imao izdanu do 31. prosinca 2020. i da je on odmah 1. listopada podnio novi zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad, a čemu je udovoljeno 16. listopada 2020.; da nije protuzakonito boravio u [adresa]; da je ovdje riječ o zbiljskom neprekinutom boravku punih sedam godina; da je odmah idući dan 1. listopada podnio novi zahtjev za izdavanje dozvole za rad i boravak koji mu je odobren 16. listopada 2020. te da su tumačenja i ocjene koje je iznio u skladu i valjani i u kontekstu zakonodavnih promjena koje su nastupile Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o strancima (NN, br. 40/25), kada je inkorporirana nova odredba članka 103.a ZoS-a.

4. U dokaznom postupku čitani su: uvjerenje Policijske uprave Dubrovačko- neretvanske, Službe upravnih poslova, državljanstva i statusnih pitanja stranaca KLASA: 216-02/23-02/54 od 21. prosinca 2023. i spis predmeta tuženika KLASA: UP/I- 216-02/23-20/630.

4.1. Stranke nisu imale ikakvih drugih dokaznih prijedloga.

5. Tužitelj je popisao troškove spora, dok tuženik to nije učinio do zaključenja rasprave.

6. Tužbeni zahtjev je osnovan.

7. Predmet ovoga spora je ocjena zakonitosti odluke, kojom je tužitelju, državljaninu Bosne i Hercegovine odbijen zahtjev za izdavanjem odobrenja za dugotrajno boravište u [adresa], a kojeg je on 22. ožujka 2023. podnio tuženiku primjenom odredbi članka 150. Zakona o strancima ("Narodne novine", broj: 133/20., 114/22. i 151/22., u daljnjem tekstu: ZoS).

8. Između stranaka, u biti, nisu sporne ključne činjenice. Naime, da je tužitelj imao odobrene dozvole za boravak i rad od 6. ožujka 2018. do 31. prosinca 2024.; da je tužena osporila postojanje dozvole za rad i boravak od 29. rujna do 16. listopada 2020.; da je tužitelj imao izdanu dozvolu za rad i boravak od 1. siječnja do 31. prosinca 2020.; da mu je u 2020. prestao radni odnos kod poslodavca RK Invictus Dubrovnik dana 29. rujna 2020. (tvrdi zbog urušavanja tržišta rada zbog izvanrednih pandemijskih uvjeta uzrokovanih Covid-19) i kojeg trenutka mu je po službenoj dužnosti ukinuta dozvola za boravak i rad (koja je inače izdana s važenjem do 31. prosinca 2020.); da je on zbiljski i u tom spornom razdoblju boravio u [adresa] te da je on 1. listopada 2020. podnio zahtjev za dozvolu za rad kod novog poslodavca (Magnum supra za zanimanje betonirac) koja mu je izdana 16. listopada 2020.

9. Međutim, pokazalo se spornim je li u kontekstu izloženoga, u biti, nesporenog činjeničnog stanja tužitelj ispunjava kumulativno propisane pretpostavke za odobravanjem dugotrajnog boravišta iz članka 150. stavka 1. i 2. ZoS-a. Stranke spora imaju suprotstavljena tumačenja. Tužitelj smatra da, s obzirom na posebnosti konkretnog predmeta, nema pravnog diskontinuiteta izdanih dozvola za rad i boravak i da su ispunjene pretpostavke za odobravanje dugotrajnog boravišta. S druge strane, tuženik smatra da postoji prekid dozvola za rad i boravak u trajanju od 29. rujna do 16. listopada 2020. i da samo stoga nisu ispunjene kumulativne pretpostavke za priznavanjem traženog odobrenja.

10. Člankom 150. stavkom 1. ZoS-a propisano je da se dugotrajni boravak može odobriti državljaninu treće zemlje koji neposredno prije podnošenja zahtjeva u Republici Hrvatskoj ima neprekidno pet godina odobren privremeni boravak, azil ili supsidijarnu zaštitu, dok prema stavku 2. toga članka dugotrajni boravak odobrit će se državljaninu treće zemlje koji u razdoblju od pet godina iz stavka 1. toga članka nije izbivao iz Republike Hrvatske višekratno duže od deset mjeseci ukupno ili jednokratno duže od šest mjeseci.

11. Kriteriji u regulaciji članka 150. stavka 1. i 2. ZoS-a u suglasju su s odredbama članka 4. Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (SL L 16, 23. siječnja 2004., u daljnjem tekstu: Direktiva) te su oni prenijeti u hrvatski pravni poredak ZoS-om. Direktiva ima posredan interpretativni učinak uz obvezu upravnim tijelima i nacionalnim sudovima članica Europske unije da nacionalno pravo interpretiraju u skladu s europskom normom dajući nacionalnoj odredbi ono značenje kojima se ostvaruje cilj norme europskog prava uz postizanje regulatornih rezultata predviđenih konkretnom direktivom sukladno klauzuli lojalnosti (iskrene suradnje) sadržanoj u članku 4. stavku 3. Ugovora o Europskoj uniji. Dosljednom primjenom odredbi članka 150. stavka 1. i 2. ZoS-a nesporno se ostvaruju i ciljevi konkretnih normi europskog prava, koja ističe i važnost zbiljskog neprekinutog boravka pri utvrđivanju postoji takva vrsta i stupanj zbiljske veze s državom članicom koja opravdava statusnu zaštitu strancu (državljanina treće zemlje) s dugotrajnim boravištem.

12. Direktiva, u uvodnoj izjavi u dijelu iznošenja razloga za njezinim donošenje, ističe da je integracija državljana trećih zemalja koji imaju dugotrajno boravište u državama članicama ključni element promicanja ekonomske i socijalne kohezije, temeljnog cilja Zajednice koji je naveden u Ugovoru o osnivanju Europske zajednice. U tom dijelu Direktive je istaknuto i da glavni kriterij za stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem trebalo bi biti trajanje boravišta na državnom području države članice. Boravište bi trebalo biti i zakonito i neprekinuto kako bi se dokazalo da se osoba trajno nastanila u toj zemlji. Trebalo bi utvrditi odredbe za stupanj fleksibilnosti kako bi se u obzir mogle uzeti okolnosti u kojima bi osoba trebala privremeno napustiti državno područje. Njome je naglašeno i da bi trebalo utvrditi pravila kojima se uređuju postupci razmatranja zahtjeva za stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem, s time da bi takvi postupci trebali biti učinkoviti i provedivi, uzimajući u obzir uobičajen obim poslova uprava država članica, te bi trebali biti transparentni i pravedni kako bi osobama na koje se odnose osigurali odgovarajuću pravnu sigurnost. Oni ne bi trebali predstavljati sredstvo kojim se otežava ostvarivanje prava na boravište.

13. Prema članku 4. stavku 1. Direktive države članice odobravaju status osobe s dugotrajnim boravištem državljanima trećih zemalja koji zakonito i neprekinuto borave na njezinu državnom području pet godina neposredno prije podnošenja odgovarajućeg zahtjeva.

14. Ustavni sud Republike Hrvatske je u nizu svojih odluka zauzeo pravno shvaćanje o tomu da se upravni sudovi trebaju suzdržati od pretjeranog (ekscesivnog) formalizma u suđenju odnosno zauzimanja pravnih stajališta koja su proizvod "mehaničke" primjene pozitivnog propisa bez uzimanja u obzir konteksta i bez sagledavanja pravnog problema kao jedinstvene cjeline. S aspekta zaštite ustavnih prava podnositelja, ali i s aspekta temeljnih vrijednosti ustavnog poretka Republike Hrvatske, takva je primjena pozitivnog prava na konkretne slučajeve neprihvatljiva (vidi primjerice odluku Ustavnog suda broj: U-III-2184/2009 od 13. studenoga 2014., "Narodne novine" broj 145/14.). Isti sud je istaknuo i da jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj: 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) primjenjuju se i na upravni spor (usporedi primjerice s odlukom Ustavnog suda broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., "Narodne novine" broj 90/10.).Takva se obveza, bez sumnje, proteže i na javnopravna tijela kada odlučuju o pravima i pravnim interesima stranaka u upravnim postupcima.

15. Uzimajući kao polazišnu osnovu ono što je iznijeto u točkama 11. do 14. obrazloženja, a vraćajući se na konkretan predmet, teleološki tumačeći i iščitavajući citirane odredbe članka 150. stavka 1. i 2. ZoS-a u kontekstu razloga i ciljeva normi Direktive, a u kontekstu općenitih pravnih ocjena iz ustavno-sudske prakse ali i razloga i ciljeva te intencija zakonodavnih promjena, novina koje su se dogodile Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o strancima ("Narodne novine", broj: 40/25.) u dijelu regulacije rada državljana trećih zemalja te vezano za prestanak važenja i izdavanje (novih) dozvola za rad i boravak, valja istaknuti sljedeće.

16. U konkretnom predmetu riječ je o stranom državljaninu koji se u Republici Hrvatskoj nastanio s trajnom namjerom da tu stvarno realizira sve svoje životne, osobne i obiteljske aktivnosti. Ako se potanko razmotre između stranaka nesporne ključne činjenice riječ je o osobi koja je supstancijalno imala pravni kontinuitet neprekidno pet godina odobrenog privremenog boravka u Republici Hrvatskoj te koja je imala zbiljski neprekinuti boravak u Hrvatskoj u trajanju od najmanje pet godina prije trenutka podnošenja zahtjeva za odobravanjem dugotrajnog boravišta. Sud je mišljenja da ocjena tuženika da u konkretnom predmetu postoji pravni diskontinuitet izdanih dozvola za boravak i rad u trajanju od najmanje pet godina prije traženja dugotrajnog boravišta protivan je načelu razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa iz članka 6. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., u daljnjem tekstu: ZUP). Tim je člankom u stavku 3. propisana obveza javnopravnih tijela da pri vođenju postupka strankama omoguće što lakšu zaštitu i ostvarivanje svojih prava, vodeći pri tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti u protivnosti s javnim interesom.

17. S obzirom na osobite okolnosti konkretnog predmeta sud ocjenjuje da tuženik nije postupio zakonito, odnosno da je on, protivno načelu razmjernosti, odbio tužiteljev zahtjev za odobrenjem dugotrajnog boravišta, jer ostvarivanje njegovih prava nije na štetu trećih osoba, a niti se njime vrijeđa ikakav javni interes. Nije sporno da je zakonodavac samim zakonom postavio ograničenja i uvjete kod odobravanja dugotrajnog boravišta stranim državljanima. Razlozi za to leže u namjeri zakonodavca da se takav boravak omogući samo osobama koje u Republici Hrvatskoj zaista žive i ostvaruju sve one aktivnosti koje se same po sebi smatraju životnim, odnosno spriječi zlouporaba toga instituta, čime se štiti javni interes. Zbog toga su javnopravna tijela pojam dugotrajnog boravišta dužna tumačiti u svjetlu trenutačnih društvenih okolnosti i prilika vremena u kojem odlučuju. Pravni učinci osporenog rješenja u prirodi znače ili odvajanje tužitelja od njegove obitelji, ili napuštanje Republike Hrvatske, što se nikako ne može smatrati interesom uže ili šire društvene zajednice. Takvo tumačenje i primjena mjerodavnih odredaba na konkretan upravno-pravni odnos upravo predstavlja mehaničku, pretjerano formalističku interpretaciju odredbi članka 150. stavka 1. i 2. ZoS-a i grubo ograničenje načela razmjernosti, što javnopravna tijela u svom odlučivanju/suđenju trebaju izbjegavati. Tumačenje i primjena materijalnog propisa kako je to učinio tuženik a izvan konteksta ciljeva normi Direktive ne bi bili u suglasju ni s argumentom zdravog razuma na što je više puta dosljedno ukazano u upravno-sudskoj praksi.

18. U izloženom sud smatra da su pravna stajališta tuženika u konkretnom predmetu arbitrarna i proizvod "mehaničke" primjene mjerodavnog prava, bez uzimanja u obzir konteksta i bez sagledavanja pravnog problema kao jedinstvene cjeline i bez uzimanja u obzir posebnosti konkretnog predmeta i bez da su ona iznijeli dostatne i pravno relevantne razloge osobito one koji su ključni za ocjenu navoda stranke. S tim u vezi sud ocjenjuje da u konkretnom predmetu nema objektivnog i razumnog opravdanja, odnosno nije razvidan legitimni cilj koji opravdava donošenje osporenog rješenja ali i zaključak da nisu ispunjene pretpostavke za odobrenjem tužitelju dugotrajnog boravišta. Osim toga pravno tumačenje, kako ga je iznio tuženik nema logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom materijalnom propisu i doveo bi do praktične primjene propisa koje bi bilo protivno intenciji zakonodavca. U svjetlu osobitih okolnosti konkretnog predmeta, sud ne može prihvatiti pravilnim izneseno restriktivno tumačenje tuženika. Time su i grubo povrijeđene odredbe članka 98. stavka 5. ZUP-a, ali i temeljna procesna načela upravnog postupka zakonitosti, utvrđivanja materijalne istine i razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa.

19. Stoga, a budući da ona nije zakonita, valjalo je, odlučujući u granicama tužbenog zahtjeva, na temelju odredbe članka 117. stavka 1., u vezi s člankom 47. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., u daljnjem tekstu: ZUS), s obzirom na prirodu upravne stvari, poništiti osporenu odluku i predmet vratiti na ponovni postupak te obvezati tuženika da je u ponovnom postupku dužan u roku iz članka 151. stavka 2. ZUS-a postupiti u skladu s izraženi pravnim shvaćanjima i primjedbama suda, odnosno presuditi kao pod točkom I. i II. izreke.

19.1. U ponovnom postupku tuženik je dužan, nakon što ukloni uočene nedostatke i procesne povrede, na temelju iznesenih nespornih ključnih činjenica, pravilnom primjenom mjerodavnog materijalnog propisa, odlučiti o (ne)postojanju pretpostavki za odobravanjem tužitelju dugotrajnog boravišta pridržavajući se pravnih shvaćanja i primjedaba suda u skladu s odredbama članka 119. stavka 4. i članka 151. stavka 2. ZUS-a.

20. Odluka o troškovima upravnog spora, koja je sadržana u točki III. izreke, utemeljena je na odredbama članka 144., 147. i 148. ZUS-a i Tbr. 27. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj: 138/23.).

20.1. S obzirom da se pri odlučivanju o zahtjevu stranke na naknadu troškova vrijednost predmeta upravnog spora smatra neprocjenjivom, a cijeneći uspjeh stranaka u sporu, unutar granica zahtjeva, tužitelju, koji je bio zastupan po odvjetnici, valjalo je priznati za sastavljanje tužbe i jednog obrazloženog podneska od 8. svibnja 2025. te zastupanje na jednom ročištu na kojem je zaključena rasprava po 500 bodova, odnosno ukupno 1.500 bodova, a što pomnoženo s vrijednošću boda od 2,00 eura iznosi 3.000,00 eura, koliko je i zatraženo, a što je obvezan platiti tuženik koji ga je uzrokovao svojim nezakonitim postupanjem.

U Splitu 30. lipnja 2025.

S U D A C

Silvio Čović

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba u roku 15 dana od dana primitka njezina pisanog otpravka, koja se podnosi pisano ovom sudu u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu za Visoki upravni sud Republike Hrvatske, s time da ona odgađa izvršenje pobijane presude (članak 126. stavak 1. i 6. i članak 127., 128. stavak 1. i 3. u vezi s člankom 148. stavkom 5. i 6. ZUS-a).

DNA:

- opunomoćenici tužitelja Željani Kosović, odvjetnici u Dubrovniku, Andrije Hebranga 33,

- tuženiku Ministarstvu unutarnjih poslova, Upravi za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Službi za strance, Zagreb, Avenija Vukovar 33, a spis predmeta  upravnog  tijela  KLASA:  UP/I-216-02/23-20/630  vratiti  po pravomoćnosti ove presude,

- u spis.