Poslovni broj: Us II-92/2025-6

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Željke Zrilić Ježek, predsjednice vijeća, Blanše Turić i Ljiljane Karlovčan-Đurović, članova vijeća te sudske savjetnice Marte Srake, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Sveučilište u Osijeku, Fakultet elektrotehnike, računarstva i informacijskih tehnologija, Osijek, Kneza Trpimira 2B, OIB: 95494259952, zastupanog po odvjetniku Anti Kožulu iz Odvjetničkog društva Kožul & Petrinović d.o.o. sa sjedištem u Zagrebu, Radnička cesta 47, protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, Ulica grada Vukovara 23/V, Zagreb, OIB: 95857869241, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Zajednice ponuditelja Modulor d.o.o., Beograd, Nikolaja Saltikova 61, Republika Srbija, OIB: 88444427661 i Modulor constructions d.o.o., Zagreb, Slavonska avenija 1b, OIB: 23023589098, radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 18. lipnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenja rješenja tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave klasa: UP/II-034-02/25-01/33, urbroj: 354-02/10-25-12 od 3. ožujka 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika u točki I. poništava se Odluka o odabiru od 13. siječnja 2025., u otvorenom postupku javne nabave, broj objave: 2024/S F02-0010265, predmet nabave: izvođenje radova na izgradnji zgrade i okoliša te izvođenje radova na izgradnji prometnih površina – ponovljeni postupak, naručitelja Sveučilišta u Osijeku, Fakultet elektrotehnike, računarstva i informacijskih tehnologija, Osijek. Točkom II. nalaže se naručitelju Sveučilište u Osijeku, Fakultet elektrotehnike, računarstva i informacijskih tehnologija, Osijek da u roku od osam dana od dana javne objave rješenja na internetskim stranicama Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave nadoknadi žalitelju Zajednici ponuditelja Modulor d.o.o., Beograd, i Modulor constructions d.o.o., Zagreb, troškove žalbenog postupka u iznosu od 66.360,00 eura.

2. U podnesenoj tužbi tužitelj u cijelosti osporava rješenje tuženika od 3. ožujka 2025., kao nezakonito, jer smatra da je tuženik u osporavanom rješenju pogrešno ocijenio dokaze i to dvije potvrde od 1. kolovoza 2024., obzirom da iz sadržaja tih potvrda proizlazi da je FMS Kvart d.o.o. i referentni naručitelj radova, a ne samo druga ugovorna strana, to jest izvođač kako je utvrdio tuženik. Iz uvida u dostavljene potvrde jasno je da postoji proturječnost između obrazloženja rješenja tuženika da je jedna ugovorna stranka kod referentnih ugovora naručitelj i investitor DE (fizička osoba) i dokaza u žalbenom spisu, odnosno predmetne dvije potvrde od 1. kolovoza 2024., iz kojih proizlazi da je naručitelj osim DE i GE i FMS Kvart d.o.o. Nastavno na navedeno, pogrešno je primijenjena i odredba članka 268. Zakona o javnoj nabavi. Odlukom o odabiru od 13. siječnja 2025. ponuda zainteresirane osobe odbijena je kao neprihvatljiva, jer nije ispunjavala kriterije za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta, dok je tuženik izveo pogrešan zaključak da je FMS Kvart d.o.o. kao podugovaratelj i gospodarski subjekt na kojeg se oslonila zainteresirana osoba, uredno izvršio referentne ugovore, odnosno da je na ispravan način dokazao da posjeduje tehničku i stručnu sposobnost iz točke 5.3.2.2. Dokumentacije o nabavi. Tužitelj smatra da su razlozi na koje se tuženik pozivao u obrazloženju pogrešni, obzirom da je smisao odredbe članka 268. Zakona o javnoj nabavi da se tužitelju omogući provjera reference druge ugovorne strane, kako bi tužitelj bio u prilici na objektivan i transparentan način ocijeniti sposobnost ponuditelja za uredno izvršenje ugovora. Kada je druga ugovorna strana ujedno i onaj gospodarski subjekt na kojeg se zainteresirana osoba oslanja, to neće biti moguće učiniti, jer će taj gospodarski subjekt potvrditi što god da naručitelj od njega traži. Osim što se FMS Kvart d.o.o. pojavljuje u obje uloge (druga ugovorna strana i gospodarski subjekt) na kojeg se zainteresirana osoba oslanja, tužitelj u opisanim okolnostima želi problematizirati i razdvajanje fizičke od pravne osobe, kako je to učinjeno kroz obrazloženje pobijanog rješenja tuženika. Naime, nije sporno da je FMS Kvart d.o.o. zaseban pravni subjekt u odnosu na DE. Međutim, DE je vlasnik i osoba ovlaštena za zastupanje FMS Kvart d.o.o., stoga je u konkretnom slučaju DE tehničku i stručnu sposobnost potvrdio sam sebi, odnosno u pitanju je vlastita referenca upravo kako je to zaključio tužitelj donošenjem Odluke o odabiru od 13. siječnja 2025. Navodi da se praksa poslovanja trgovačkih društava susreće sa ovom situacijom koja se pravno-teorijski svrstava pod pojam proboja pravne osobnosti, a prepoznate su i u pozitivnom zakonodavstvu Republike Hrvatske, i to prema članku 10. stavak 3. Zakona o trgovačkim društvima. Tužitelj je u postupku pred tuženikom dostavio dokaze koji potvrđuju utemeljenost razloga ove tužbe, i to uz odgovor na podnesak žalitelja kojim se očituje na naručiteljev odgovor na žalbu od 17. ožujka 2025., a tuženik ove dokaze nije uzeo u obzir, jer su dostavljeni nakon datuma izrade rješenja tuženika od 3. ožujka 2025., a prije datuma potpisa, odnosno javne objave 25. ožujka 2025. Tužitelj ističe da su usporedbom dva izvješća o radu povjerenstva za tehnički pregled koji su dostavljeni u sklopu nabave javnog naručitelja Javna ustanova Nacionalni park Plitvička jezera s izvješćima koja su dostavljena kao prilog žalbe zainteresirane osobe od 21. siječnja 2025. uočene bitne razlike u sadržaju dokumenata. Izvješće o radu Povjerenstva za tehnički pregled, broj: 1-07/23 od 15. studenog 2023. i izvješće o radu Povjerenstva za tehnički pregled, broj: 2-07/2023 od 15. svibnja 2024. dostavljeno u sklopu nabave javnog naručitelja Javna ustanova Nacionalni park Plitvička jezera, potvrđuju da je naručitelj radova i druga ugovorna strana u smislu članka 268. stavak 2. i 3. Zakona o javnoj nabavi, društvo FMS Kvart d.o.o. preko kojeg je zainteresirana osoba dokazala ispunjenje uvjeta tehničke i stručne sposobnosti, a što je prihvatio i tuženik.

Obzirom da su ugovorna strana svi investitori zajedno, dakle DE, GE i FMS Kvart d.o.o., a da je društvo FMS Kvart d.o.o. ujedno i podugovaratelj i gospodarski subjekt na kojeg se zainteresirana osoba oslanja i preko kojeg dokazuje uvjet tehničke i stručne sposobnosti, očito je da provjera vlastite referencije nije moguća, odnosno ista se ne može priznati kao valjano dokazno sredstvo tehničke i stručne sposobnosti, a kako je navedeno u Odluci o odabiru koja je poništena rješenjem tuženika od 3. ožujka 2025. Zaključno, tužitelj smatra da je pogrešno primijenjeno i materijalno pravo, i to članak 275. stavak 2. Zakona o javnoj nabavi. Naime, da je tuženik pravilno ocijenio dokaze koje je tužitelj dostavio uz podnesak od 17. ožujka 2025., a zainteresirana osoba u postupku javne nabave javnog naručitelja Javna ustanova Nacionalni park Plitvička jezera utvrdio bi da se zainteresirana osoba u ovom postupku javne nabave radi dokazivanja uvjeta tehničke i stručne sposobnosti oslonila na društvo FMS Kvart d.o.o. za kojeg je u trenutku podnošenja ponude znala da tim uvjetima ne udovoljava. Smisao članka 275. stavak 2. Zakona o javnoj nabavi nije i ne može biti da se isti primjenjuje u konkretnoj situaciji u kojoj zainteresirana osoba zna da tehničku i stručnu sposobnost dokazuje putem podugovaratelja FMS Kvart d.o.o., iako isto društvo ne udovoljava uvjetu tehničke i stručne sposobnosti, a zainteresiranoj osobi to nije moglo ostati nepoznato. Postupci zainteresirane osobe usmjereni su da članak 275. stavak 2. Zakona o javnoj nabavi koristi kao instrument otklanjanja nezakonitosti u vlastitim postupcima, što zasigurno nije zakonodavna intencija. Primjena članka 275. stavak 2. Zakona o javnoj nabavi u okolnostima konkretnog slučaja dovela bi do nedopuštene izmjene ponude zainteresirane osobe. Tužitelj nalazi primjenjivim argumentaciju i obrazloženje presude suda Europske unije u predmetu, C-210/20. Cijeneći navedene činjenice, tužitelj ističe kako je tuženik pogrešno primijenio odredbu članka 275. stavak 2. Zakona o javnoj nabavi, navodeći da bi tužitelj u slučaju neudovoljavanja relevantnim kriterijima za odabir gospodarskog subjekta, bio dužan zatražiti od žalitelja zamjenu subjekta FMS Kvart d.o.o. Onemogućavanje zamjene gospodarskog subjekta na kojeg se zainteresirana osoba oslonila u opisanim okolnostima, bila bi mjera koja je sukladna načelu proporcionalnosti.

Slijedom svega navedenog, predlaže da Visoki upravni sud Republike Hrvatske donese presudu kojom se poništava osporeno rješenje tuženika od 3. ožujka 2025., odbija se žalba žalitelja Zajednice ponuditelja Modulor d.o.o., Beograd, i Modulor constructions d.o.o., Zagreb kao neosnovana, kao i zahtjev za nadoknadu troškova žalbenog postupka te predlaže naložiti tuženiku naknaditi tužitelju troškove upravnog spora.

3. U dostavljenom odgovoru na tužbu tuženik ističe kako u žalbenom postupku kontrolira zakonitost pregleda i ocjene ponuda provedenu od strane naručitelja. Uvidom u zapisnik o pregledu i ocjeni ponuda, tuženik je utvrdio da je tužitelj ponudu zainteresirane osobe odbio kao neprihvatljivu, iz razloga što zainteresirana osoba nije dokazala ispunjenje kriterija za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta (uvjeta tehničke i stručne sposobnosti iz točke 5.3.2. Dokumentacije o nabavi). U točki 6. Zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda, tužitelj u bitnom navodi da nije prihvatljiv ugovor izvršen od strane gospodarskog subjekta FMS Kvart d.o.o., sve iz razloga što je za taj posao dostavljena potvrda potpisana od strane DE, koji se ne može smatrati potvrdom druge ugovorne strane. Naime, prema ocjeni tužitelja, dostavljena potvrda potpisana od strane DE, ne predstavlja potvrdu druge ugovorne strane, nego potvrdu u kojima je kao drugo ugovorna strana – primatelj radova naveden sam izdavatelj popisa i potvrde. Tuženik ističe da u situaciji u kojoj je zainteresirana osoba u postupku pregleda i ocjene ponude dostavila potvrde o urednom izvršenju ugovora u kojima se nedvojbeno navodi da je gospodarski subjekt FMS Kvart d.o.o. kao izvođač uredno izveo radove, kada je zainteresirana osoba u žalbenom postupku dostavila ugovore iz kojih proizlazi da je izvođač predmetnih radova gospodarski subjekt FMS Kvart d.o.o., kao i izvješće o radu Povjerenstva kojima se, između ostalog, predlaže izdavanje uporabne dozvole za izvedene objekte, koje je izgradio gospodarski subjekt FMS Kvart d.o.o., pravilno je tuženik ocijenio da tužitelj nije mogao nedvojbeno utvrditi da gospodarski subjekt na kojeg se ponuditelj oslonio nema traženo iskustvo kako je traženo točkom 5.3.2. Dokumentacije o nabavi. Zbog navedenog, tuženik je pravilno postupio kada je poništio Odluku o odabiru i predmet vratio tužitelju na ponovni postupak pregleda i ocjena ponuda. Nadalje, tuženik je na temelju utvrđenog činjeničnog stanja pravilno postupio kada nije potvrdio ocjenu tužitelja o odbijanju ponude zainteresirane osobe, već je poništio Odluku o odabiru i predmet vratio tužitelju na ponovno odlučivanje u kojem postupku tužitelj ima alate za daljnju provjeru sposobnosti zainteresirane osobe (članci 264. i 293. Zakona o javnoj nabavi). U odnosu na podnesak i dokaze koje je tužitelj dostavio u žalbenom postupku 17. ožujka 2025., tuženik ističe da su isti dostavljeni nakon donošenja pobijanog rješenja od 3. ožujka 2025., pa ih tuženik osnovano nije razmatrao. U odnosu na institut oslanjanja na sposobnost drugog gospodarskog subjekta, tuženik ukazuje da je člankom 275. stavak 1. Zakona o javnoj nabavi propisano da je javni naručitelj obvezan sukladno pododjeljcima 1 do 3 ovog odjeljka, provjeriti ispunjavaju li drugi subjekti na čiju se sposobnost gospodarski subjekt oslanja, relevantne kriterije za odabir gospodarskog subjekta te postoje li osnove za njihovo isključenje. Prema stavku 2. istog članka javni naručitelj će od gospodarskog subjekta zahtijevati da zamijeni subjekt na čiju se sposobnost oslonio, radi dokazivanja kriterija za odabir, ako na temelju provjere iz stavka 1. ovog članka, utvrdi da kod tog subjekta postoje osnove za isključenje ili da ne udovoljava relevantnim kriterijima za odabir gospodarskog subjekta. Iz citiranih odredbi jasno i nedvojbeno proizlazi da u situaciji kada naručitelj utvrdi da gospodarski subjekt na kojeg se ponuditelj oslanja, ne ispunjava relevantne kriterije za odabir gospodarskog subjekta (što uključuje uvjete tehničke i stručne sposobnosti), prije eventualnog odbijanja ponude ponuditelja, mora zvati ponuditelja da zamjeni gospodarskog subjekta na kojeg se oslonio. Suprotno tvrdnjama tužitelja, u citiranim zakonskim odredbama nigdje nisu postavljeni dodatni uvjeti za primjenu instituta zamjene gospodarskog subjekta na kojeg se ponuditelj oslonio ili situacije kada naručitelj nema obvezu pozvati ponuditelja na zamjenu gospodarskog subjekta na kojeg se oslonio.

Slijedom svega navedenog, tuženik predlaže odbiti tužbeni zahtjev tužitelja u cijelosti kao neosnovan.

4. Zainteresirana osoba, iako uredno pozvana, nije dostavila odgovor na tužbu.

5. U skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 36/24. – dalje: ZUS) odgovor na tužbu tuženika dostavljeni su strankama u sporu.

6. Sud je uzeo u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporavane odluke, kao i očitovanja stranaka tijekom upravnog spora, pa je na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja prema slobodnom uvjerenju, a uvidom u spis tuženika i objavu putem Elektroničkog oglasnika javne nabave Republike Hrvatske, sukladno odredbi članka 114. stavak 3. ZUS-a, utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Uvidom u priloženi Zapisnik o pregledu i ocjeni ponuda utvrđeno je da je žaliteljeva ponuda odbijena kao neprihvatljiva, iz razloga što žalitelj – u ovom upravnom sporu zainteresirana osoba, nije dokazao ispunjenje kriterija za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta (uvjeta sposobnosti) tehničke i stručne sposobnosti iz točke 5.3.2. Dokumentacije o nabavi, iz razloga što ugovor izvršen od strane gospodarskog subjekta FMS Kvart d.o.o. nije prihvatljiv, jer je za taj posao dostavljena potvrda potpisana od strane DE, koja se ne može smatrati potvrdom druge ugovorne strane. Prema ocjeni naručitelja, dostavljena potvrda potpisana od strane DE ne predstavlja potvrdu druge ugovorne strane, nego potvrdu u kojima je kao drugo ugovorna strana – primatelj radova naveden sam izdavatelj popisa i potvrde.

8. Uvidom u sporne potvrde od 1. kolovoza 2024. proizlazi kako su referentni naručitelji DE, GE i FMS Kvart d.o.o., potvrdili da je poduzeće FMS Kvart d.o.o. kao izvoditelj radova izvelo kvalitetno, u roku i u svemu u skladu sa ugovorom građevinske, građevinsko-obrtničke i instalaterske radove na projektu Izgradnja hotela apartmanskog tipa. Predmetnu potvrdu koja se izdaje na zahtjev poduzeća FMS Kvart d.o.o. u svrhu sudjelovanja na natječaja, ispred naručitelja potpisuje DE.

9. Uvidom u sudski registar za gospodarskog subjekta FMS Kvart d.o.o., utvrđeno je da je DE vlasnik i osoba ovlaštena za zastupanje FMS Kvart d.o.o. Dakle, iz navedene potvrde slijedi da je jedna ugovorna strana naručitelj i investitor ne samo DE, već i FMS Kvart d.o.o., ujedno je FMS Kvart d.o.o. izvoditelj radova, a dokaz da su ti radovi uredno, kvalitetno i u roku izvršeni u skladu sa ugovorom, potpisuje DE koji je ujedno i vlasnik i odgovorna osoba u poduzeću FMS Kvart d.o.o..

10. Sukladno iznesenom, prema ocjeni ovog Suda, ne može se prihvatiti stav tuženika iz osporenog rješenja da se u konkretnom slučaju ne bi radilo o "vlastitoj referenci DE", a sve iz razloga što proizlazi da je jedna ugovorna strana kod referentnih ugovora naručitelj i investitor DE, fizička osoba, dok je druga ugovorna strana, izvođač, odnosno gospodarski subjekt FMS Kvart d.o.o.

11. Člankom 275. stavak 1. Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine", 120/16.) propisano je da je javni naručitelj obvezan, sukladno pododjeljcima 1 do 3 ovog odjeljka, provjeriti ispunjavaju li drugi subjekti na čiju se sposobnost gospodarski subjekt oslanja, relevantne kriterije za odabir gospodarskog subjekta te postoje li osnove za njihovo isključenje. Stavkom 2. ovog članka Zakona o javnoj nabavi propisano je da će javni naručitelj od gospodarskog subjekta zahtijevati da zamijeni subjekt na čiju se sposobnost oslonio, radi dokazivanja kriterija za odabir, ako na temelju provjere iz stavka 1. ovog članka, utvrdi da kod tog subjekta postoje osnove za isključenje ili da ne udovoljava relevantnim kriterijima za odabir gospodarskog subjekta.

12. Sukladno kogentnoj odredbi članka 275. stavak 2. Zakona o javnoj nabavi, tužitelj je bio dužan od gospodarskog subjekta – ovdje zainteresirane osobe zahtijevati da zamijeni subjekt na čiju se sposobnost oslonio, radi dokazivanja kriterija, u situaciji kada je utvrdio da gospodarski subjekt na kojeg se oslanja zainteresirana osoba ne ispunjava relevantne kriterije za odabir gospodarskog subjekta, odnosno ne ispunjava uvjete tehničke i stručne sposobnosti, a sve prije eventualnog odbijanja ponude ponuditelja.

13. Dakle, u situaciji kada je tužitelj ocijenio da ponuda zainteresirane osobe nije ispunjavala kriterije za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta, odnosno da zainteresirana osoba nije na ispravan način dokazala da posjeduje tehničku i stručnu sposobnost iz točke 5.3.2. Dokumentacije o nabavi, bila je dužna postupiti sukladno citiranoj odredbi članka 275. stavak 2. Zakona o javnoj nabavi.

14. U nastavnom postupku tužitelj ima alate za daljnju provjeru sposobnosti zainteresirane osobe sukladno odredbama članaka 264. i 293. Zakona o javnoj nabavi.

15. Slijedom svega navedenom, prema ocjeni Suda, osporenom odlukom nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja, stoga je trebalo na temelju odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a odbiti tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan.

16. Odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavak 1. ZUS-a.

U Zagrebu 18. lipnja 2025.

Predsjednica vijeća

Željka Zrilić Ježek