REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U OSIJEKU

Osijek, Trg A. Starčevića 7/II

Poslovni broj: Us I-531/2024-9

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Osijeku, po sucu Dariju Mađarošu, uz sudjelovanje zapisničarke Danijele Horvatić, u upravnom sporu tužitelja Vodovod Osijek d.o.o., Osijek, Poljski put 1, OIB:43654507669 kojega zastupa opunomoćenica Petra Kajić Pok, odvjetnica u Odvjetnčkom društvu Kožul & Petrinović d.o.o. sa sjedištem u [adresa], protiv tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska cesta 22, OIB: 69608914212, kojega zastupaju službene osobe LĐČ i LĐ, radi odluke o utvrđenoj nepravilnosti, 17. lipnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/II-910-04/21-02/482, URBROJ: 538-05- 3-2-1/731-24-3 od 23. veljače 2024.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika, označenim u točki I. izreke presude, odbijen je prigovor tužitelja izjavljen na postupanje Hrvatskih voda povodom odluke o utvrđenoj nepravilnosti (IRR08), KLASA: 325-04/14-08/7, URBROJ: 374-1-13-21-138 od 08. studenog 2021.

1.1. Navedenom odlukom Hrvatske vode obavijestile su tužitelja o utvrđenoj nepravilnosti u sklopu provjere izmjene ugovora o javnoj nabavi za vrijeme njegova trajanja. Hrvatske vode su utvrdile da iz provedene provjere sukladnosti zamjene stručnjaka 1 s uvjetima dokumentacije za nadmetanje (dalje u tekstu: DzN) proizlazi da je stručnjak 1: voditelj tima, FIDIC inženjer SĐ, koji je u trenutku dodjele ugovora o javnoj nabavi bio angažiran od strane ugovaratelja na izvršavanju konkretnog predmeta ugovora i koji je imao kvalifikacije, profesionalnu sposobnost i vještine sukladne zahtjevima iz DzN, zamijenjen stručnjakom JĐ, kojem nedostaju kvalifikacije, profesionalna sposobnost i vještine u skladu sa zahtjevima iz DzN te bi takva ponuda u postupku pregleda i ocjene ponuda bila odbijena. Predmetnom zamjenom stručnjaka 1 za vrijeme izvršavanja ugovora izvršena je značajna izmjena ugovora o javnoj nabavi tijekom njegova trajanja, odnosno navedena izmjena je izvršena pod uvjetima koji bi, da su bili dio prvotnog postupka nabave, dopustili prihvaćanje drugih natjecatelja od onih koji su prvotno odabrani.

1.2. Nadalje, Hrvatske vode su utvrdile da je opisanim postupanjem tužitelja počinjena nepravilnost broj 29. (zamjena stručnjaka za vrijeme izvršavanja ugovora), prema Pravilima o financijskim korekcijama, v.5.1. koja su pripremljena u skladu s Odlukom Europske komisije C(2019) 3452 od 14. svibnja 2019. o utvrđivanju smjernica za određivanje financijskih ispravaka koje se u slučaju nepoštivanja primjenjivih pravila o javnoj nabavi primjenjuju na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija te je određena financijska korekcija od 25 % svih prihvatljivih troškova po predmetnom sekundarnom ugovoru.

1.3. Međutim, za predmetni postupak nabave „Usluge nadzora nad provedbom projekta poboljšanja vodnokomunalne infrastrukture grada Osijeka” Hrvatske vode su već ranije donijele: 1) odluku o utvrđenoj nepravilnosti, broj: KK.06.4.2.04/lRR03, od 29. studenoga 2018. kojom je određena financijska korekcija od 5% te 2) odluku o utvrđenoj nepravilnosti, broj: KK.06.4.2.04/IRR05, od 18. lipnja 2019. godine kojom je utvrđena financijska korekcija od 25% plus vrijednost dodatnog iznosa ugovora proizašlog iz znatne izmjene elemenata ugovora.

1.4. Budući da se financijska korekcija od 25% primjenjuje u skladu s odlukom o utvrđenoj nepravilnosti, broj: KK.06.4.2.04/lRR05, od 18. lipnja 2019. godine, a financijska korekcija od 25%, plus 100% vrijednosti dodatka prvog ugovora, koja je utvrđena odlukom o utvrđenoj nepravilnosti, broj: KK.06.4.2.04/lRR05, od 18. lipnja 2019., istovjetna je financijskoj korekciji koja je određena ovom odlukom, na utvrđenu nepravilnost Hrvatske vode su zaključile kako nije potrebno primjenjivati dodatne mjere, s obzirom da su, već primijenile financijsku korekciju od 25%, plus 100% vrijednosti dodatka prvog ugovora po odluci o utvrđenoj nepravilnosti, broj:

KK.06.4.2.04/1RR05. No, s obzirom da je rješenjem tuženika, KLASA: UP/1-910- 04/19-02/366, URBROJ: 538-05-3-3-2/602-23-4, od 4. travnja 2023. usvojen prigovor tužitelja te je poništena odluka o utvrđenoj nepravilnosti (IRR05), KLASA: 325-04/14- 08/7, URBROJ: 374-1-13-19-88, od 18. lipnja 2019., zaključeno je da će se na utvrđenu nepravilnost primijeniti financijska korekcija utvrđena ovom odlukom, odnosno u iznosu od 25%.

2. Tužitelj u tužbi osporava zakonitost rješenja tuženika radi pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene materijalnog prava i povreda upravnog postupka. U bitnom navodi da su mu Hrvatske vode dostavile izmjenu odluke o utvrđenoj nepravilnosti, Broj: KK.06.4.2.04.0001/IRR08 sadržanu u dopisu Hrvatskih voda, KLASA: 325-04/14-08/7, URBROJ: 374-1-13-23-174 od 20. prosinca 2023. godine, a kojom mu je izrečena financijska korekcija radi zamjene stručnjaka 1 g. SĐ sa g. JĐ. Tužitelj je protiv te odluke izjavio prigovor tuženiku koji još o njemu nije odlučio. Obzirom da su Hrvatske vode odluku o utvrđenoj nepravilnosti od 08. studenog 2021. izmijenile donošenjem izmjene odluke o utvrđenoj nepravilnosti od 20. prosinca 2023. godine jasno je kako je prva odluka stavljena „van snage“. Stoga tužitelj predlaže da se osporeno rješenje tuženika poništi kao i odluka o utvrđenoj nepravilnosti od 08. studenog 2021.

2.1. Tužitelj podredno navodi da je 21. listopada 2013. objavio postupak javne nabave za usluge nadzora nad provođenjem Projekta poboljšanja vodno komunalne infrastrukture grada Osijeka. Radi se o jednom od prvih projekata u vodno komunalnom sektoru. Otvoreni postupak javne nabave proveden je temeljem Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine" 90/11. i 83/13., dalje u tekstu ZJN) te je 04. travnja 2014. donesena odluka o odabiru najpovoljnije ponude ev.br. 37-13, sukladno kriteriju za odabir (najniža cijena). Postupak javne nabave završio je izvršnošću odluke o odabiru točnije 20. travnja 2014., obzirom da tako piše u odredbi članka 103. stavak 1. ZJN. Tim pravno relevantnim trenutkom, izvršnošću odluke o odabiru, nastao je i ugovor o javnoj nabavi sukladno odredbi članka 99. stavak 2. ZJN. Dakle, u trenutku izvršnosti odluke o odabiru, tužitelj i odabrani ponuditelj potpisuju ugovor o uslugama nadzora u tekstu koji je istovjetan tekstu koji je dio DzN. Ugovorne strane izvršavaju ugovor o uslugama nadzora u skladu s uvjetima određenima u DzN i odabranom ponudom. Na odgovornost ugovornih strana za ispunjenje obveza iz ugovora o javnoj nabavi, uz odredbe ZJN, na odgovarajući način primjenjuju se odredbe zakona kojim se uređuju obvezni odnosi. Ovo temeljno pravilo koje se u pobijanom upravnom aktu pokušava relativizirati sadržano je u članku 105. stavak 2. i stavak 8. ZJN odnosno u članku 313. stavak 1. i stavak 3. Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine", 120/16., dalje u tekstu ZJN/16).

2.2. U 2018. godini i 2019. godini tužitelj i izvršitelj usluge nadzora izvršavaju svoja ugovorna prava i obveze iz ugovora o uslugama nadzora od 09. lipnja 2014. i to posebno u odnosu na aktivnosti 3 (dvostupanjska filtracija) i aktivnosti 4 (izgradnja UPOV-a). Tužitelj je prilikom izvršenja usluga imao primjedbe na postupanje i način rada stručnjaka 1, voditelja tima gosp. SĐ za koje drži da nije odgovaralo ugovorenom standardu. Tužitelj je u svom očitovanju Ev.br. EU-1-37-13-84-2021 od 12. listopada 2021. povodom prijave sumnje na nepravilnost kao i u prigovoru na odluku o utvrđenoj nepravilnosti od 26. studenog 2021. naveo da je DzN za postupak „Ugovor o uslugama nadzora nad provedbom projekta poboljšanja vodnokomunalne infrastrukture Grada Osijeka“ pitanje zamjene stručnjaka regulirano samo na jednom mjestu i to isključivo u sklopu članka 10. ugovora koji je dio DzN, a kasnije je to sadržajno istovjetan članak 10. potpisanog ugovora o uslugama nadzora od 09. lipnja 2014.

2.3. Tužitelj je zamjenu stručnjaka 1, voditelja tima zatražio dopisom Ev.broj: EU-1- 3713-52-2018 od 22. veljače 2018. godine zbog skrivljenog ponašanja temeljem članka 10. stavak 5. točka 1. ugovora o uslugama nadzora. Uvjeti u kojima se mogu odobriti ili ne odobriti zamjene stručnjaka nisu propisani u DzN niti u točki 20.3. koja govori o uvjetima tehničke i stručne sposobnosti te dio DzN koji se odnosi na uvjete tehničke i stručne sposobnosti niti jednom riječju ne spominju zamjenu stručnjaka nakon što je postupak javne nabave već završen. Dakle, jedini članak koji je relevantan za ocjenu postupanja naručitelja u 2018. godini i 2019. godini je članak 10. ugovora o uslugama nadzora od 09. lipnja 2014. te tumačenje navedenog članka na temelju objektivnih pravila pravne struke. Članak 10. ugovora o uslugama nadzora od 09. lipnja 2014. razlikuje situaciju - kada izvršitelj usluge nadzora predlaže zamjenu stručnjaka zbog određenih objektivnih razloga npr. smrti ili prestanka radnog odnosa (članak 10. stavak 1. do stavak 4. ugovora o uslugama nadzora) od situacije - kada naručitelj traži zamjenu radi propuštanja obavljanja radnji definiranih ugovorom odnosno zbog skrivljenog ponašanja stručnjaka (članak 10. stavak 5. podstavak 1. ugovora o uslugama nadzora). Taj članak 10. stavak 1. govori o situaciji kada izvršitelj mora predložiti zamjenu stručnjaka primjerice stručnjaka koji je dao otkaz i više nije zaposlenik izvršitelja ili je umro. Kako to ovdje nije slučaj članak 10. stavak 1. jednostavno nije primjenjiv. Osim toga, članak govori o tome da predložene zamjene moraju ispunjavati uvjete koji su definirani za stručnjake pri čemu nije jasno da li se pod uvjetima podrazumijeva isključivo kvalifikacije i vještine ili i na traženo specifično iskustvo. Iz navedenoga ne proizlazi da bi tužitelj bio dužan tražiti i potvrde druge ugovorne strane odnosno sve dokaze koji su bili zahtijevani u postupku pregleda i ocjene ponuda. Naime, a kako je tužitelj već naveo, postupak javne nabave je završio izvrsnošću odluke o odabiru. Tužitelj skreće pažnju Sudu da je zamjena stručnjaka 1. zatražena temeljem članka 10. stavak 5. točka 1. ugovora o uslugama nadzora pa članak 10. stavak 1. ugovora o uslugama nadzora nesporno nije primjenjiv. Tuženik kao i Hrvatske vode se međutim pozivaju na taj članak jer je to jedini način da se zamjena stručnjaka 1, voditelja tima dovede u vezu sa člankom 20.3.2. DzN.

2.4. Na tumačenje odredbe članka 10. stavak 5. ugovora o uslugama nadzora od 09. lipnja 2014. se ne mogu primijeniti odredbe Zakona o obveznim odnosima o tumačenju nejasnih odredbi obzirom da predmetna ugovorna odredba nije sporna odredba iz razloga što ne propisuje obvezu da zamjenski stručnjak mora ispunjavati uvjete iz točke 20.3.2. DzN. Tužitelj, ističe da u ugovorima o javnoj nabavi nema zajedničke namjere kod sklapanja ugovora jer tužitelj ne pregovara sa ponuditeljima o sadržaju ugovora o uslugama. Tužitelj kao javni naručitelj objavljuje DzN, a ponuditelji nisu u prilici da o istoj pregovaraju pa Zakon o obveznim odnosima sadrži potpuno različit princip kada je u pitanju tumačenje spornih odredaba kod takvih ugovora koje je pripremio javni naručitelj. U konkretnom slučaju u pitanju su prvi projekti u vodno komunalnom sektoru gdje su Hrvatske vode postavile cjelokupni pravni okvir i diktirale pravila postupanja korisnika pa je tako i DzN pripremljen zajedno sa Hrvatskim vodama, te u istovjetnom tekstu postoji i kod drugih naručitelja. Tužitelj je taj DzN prihvatio te je isti u postupku kontrole naknadno ocijenjen prihvatljivom. Izvršitelj usluge nadzora se u komunikaciji pozivao da se nejasnoća ne može tumačiti na njegovu štetu, a tužitelj nije imao jasne ugovorne osnove odbiti prijedlog imenovanja gosp. JĐ niti uvjetovati imenovanje istim onim referencama koje je imao gosp. SĐ.

2.5. Pravilno tuženik zaključuje da tužitelj nije proveo ocjenu sukladnosti zamjene stručnjaka 1 s uvjetima iz DzN. No, niti tuženik niti Hrvatske vode ne navode gdje je točno propisana obveza korisnika da nakon završetka postupka javne nabave u fazi izvršenja ugovora o uslugama nadzora od 09. lipnja 2014. provede ocjenu sukladnosti zamjene stručnjaka 1 s uvjetima iz točke 20.3.2. DzN. Tuženik se potpuno promašeno poziva na članak 4. stavak 2. ZJN, obzirom da se ista odredba prvenstveno odnosi na „cijepanje nabave“ na više postupaka male nabave ili na više postupaka jednostavne nabave. Nije jasno na koji način je tužitelj zaobišao primjenu odredbi ZJN ili pravila javne nabave. Tuženik ne objašnjava na koji način je došlo do navedene povrede već se samo razbacuje sa člancima ZJN bez ikakve povezanosti sa konkretnim ugovorom.

2.6. Tuženik se također poziva u nekoliko navrata na primjenu članka 313. ZJN/16, a u kojem se navodi da ugovorne strane izvršavaju ugovor o javnoj nabavi u skladu sa dokumentacijom o nabavi i odabranom ponudom. Tuženik potpuno pogrešno tumači termin „dokumentacija o nabavi“ kao sva objavljena dokumentacija o nabavi. Jasno je da Knjiga 1 – Upute ponuditeljima i obrasci nije sastavni dio ugovora te je nesporno kako tužitelj niti izvršitelj nisu imali obvezu postupanja po uvjetima i zahtjevima koji su za iste bili obvezni prilikom predaje ponude, a ne prilikom izvršenja ugovora.

2.7. Ugovor o uslugama nadzora regulirao je temeljna prava i obveze njegovih potpisnika, naručitelja da plati ugovornu cijenu, a izvršitelja usluge nadzora da pruži ugovorenu uslugu nadzora (i inženjera sukladno FIDIC uvjetima ugovora) na 4 ugovorene aktivnosti u opsegu definiranim projektnim zadatkom. Ugovor o uslugama nadzora regulirao je u članku 10. pod kojim se uvjetima i iz kojih razloga može tražiti zamjena pojedinih stručnjaka izvršitelja usluge nadzora. Ugovori pri tom ne daju odgovore na sva pitanja i ne sadrže odredbe koje su uvijek i u svemu jasne, konačno ovaj konkretan ugovor o uslugama nadzora pripremili su zajedno Hrvatske vode kao posredničko tijelo razine 2 i tužitelj pa ako je ugovor o uslugama nadzora u tom dijelu nejasan, nejasan je krivnjom posredničkog tijela razine 2. Takve ugovorne nejasnoće potrebno je tumačiti prema mjerodavnom pravu i pravilima tumačenja iz Zakona o obveznim odnosima koje, pa tako i Hrvatske vode kao PT2, u formi preporuka daju tumačenja primjerice plaćanja opreme, promjene jediničnih cijena itd. Takva tumačenja nisu proizvoljna već bi trebala slijediti onu logiku koju je kod tumačenja ugovora propisao Zakon o obveznim odnosima u člancima 319. do 321. U ovom slučaju tužitelj je taj na kome je odgovornost za provedbu projekta i koji je za stručnjaka 1 prihvatio osobu koja ima potrebne kvalifikacije i vještine kao diplomirani inženjer građevinarstva, upisan u Imenik Hrvatske komore inženjera građevinarstva sa odgovarajućim radnim iskustvom i referencama, što zasigurno nije proizvoljno postupanje niti je u pitanju slučaj da stručnjak ne zadovoljava nikakve uvjete. Korisnik je prihvatio novoimenovanog stručnjaka 1, voditelja tima pri čemu nije tražio se dokaze koji su propisani u točki 20.3.2. DzN i to sukladno članku 10. stavku 5. točka 1. ugovora o uslugama nadzora od 09. lipnja 2014. u vezi sa člankom 319. stavak 1. i 320. stavak 1. Zakona o obveznim odnosima. Tražiti dostavu svih dokumenata iz točke 20.3.2. DzN kao i inzistirati na kontroli dostavljene dokumentacije odnosno na provođenju pregleda i ocjene ponuda jest prekomjeran zahtjev za kojeg nije bilo jasno propisane osnove u članku 10. Ugovora o uslugama nadzora od 09. lipnja 2014.

2.8. Prijedlog izvršitelja usluge nadzora u dopisu od 27. ožujka 2019. uslijedio je kao odgovor na dopis naručitelja Ev.broj: EU-1-37-13-52-2018 od 22. veljače 2018. u kojem se zamjena gosp. SĐ traži zbog skrivljenih razloga temeljem ovlaštenja iz članka 10. stavak 5. podstavak 1. ugovora o uslugama nadzora - uslijed propuštanja obavljanja radnji definiranih Ugovorom - i to iz razloga jer gosp. SĐ: a) nije provodio konzultacije i nije donosio odluke na aktivnosti 4 sukladno obvezi inženjera prema članku 3.5. uvjeta ugovora za postrojenja projektiranje i građenje (FIDIC Žuta knjiga, Prvo izdanje, 1999. ), b) razloga navedenih u dopisu izvođača broj: 658/2018 od 30. siječnja 2018., i c) razloga navedenih u dopisu izvođača broj: 745/2018 od 31. siječnja 2018. Iako su Hrvatske vode o svemu gore navedenom obaviještene u dopisu tužitelja Ev.broj: EU-1-37-13-83-2021 od 16. kolovoza 2021. u pobijanom upravom aktu pogrešno se sugerira da je zamjena stručnjaka 1, voditelja tima obavljena po drugoj pravnoj osnovi onoj iz članka 10. stavka 1. Ugovora o uslugama nadzora. Na izloženi način priznaje se da članak 10. stavak 5. ne postavlja zahtjeve za zamjenskog stručnjaka koji su propisani u točki 20.3.2. DzN.

2.9. Kao bitna činjenična okolnost koja je prethodila prijavi sumnje na nepravilnost, tužitelj navodi da je odluci o nepravilnosti od 08. studenog 2021. g. prethodilo nezakonito postupanje određenih čelnih voditelja Sektora odnosno Službi unutar posredničkog tijela razine 2 više nisu zaposlenici Hrvatskih voda, pravne osobe za upravljanje vodama. Korisnik je o navedenom izvijestio Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) podnošenjem potpisane prijave 30. srpnja 2021.

3. U odgovoru na tužbu tuženik se u cijelosti protivi navodima tužitelja smatrajući osporeno rješenje zakonitim iz razloga navedenih u obrazloženju akta.

3.1. Vezano uz izmjenu odluke od 20. prosinca 2023. naglašava da se izmjena odnosi samo na primjenu određene financijske korekcije od 25% svih prihvatljivih troškova, dok je preostali dio odluke od 8. studenog 2021. kojim je utvrđena nepravilnost i određena financijska korekcija od 25%, ostao je u cijelosti nepromijenjen. Stoga tuženik smatra da ne postoji pravna osnova na koju se poziva tužitelj u tužbi. Osim toga, odlučivanje o nepravilnosti regulirano je pravilima ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava te se u tom trenutku još uvijek ne radi o upravnom postupanju koje bi bilo regulirano odredbama Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" 47/09. i 110/21, dalje u tekstu ZUP) pa nadležno tijelo za utvrđivanje nepravilnosti, Hrvatske vode ne donose odluku prema odredbama ZUP-a niti je odluka donijeta u formi upravnoga akta.

3.2. U odnosu na navode tužitelja da je za ocjenu njegovog postupanja bio mjerodavan samo članak 10. ugovora o uslugama nadzora i da nije primjenjiv ZJN tuženik naglašava kako su u točki 20.3. Uvjeti tehničke i stručne sposobnosti, DzN, propisani uvjeti tehničke i stručne sposobnosti gospodarskih subjekta, između kojih se u podtočki 20.3.2. Popisom s podacima o stručnom kadru koji će sudjelovati u realizaciji usluga (uz popis priložiti životopise predloženih stručnih osoba), kao uvjet navodi popis s podacima o stručnom kadru koji će sudjelovati u realizaciji usluga. Iz navedene odredbe DzN proizlazi da je tužitelj propisao da se popisu stručnog kadra prilažu životopisi koji moraju biti pripremljeni na obrascu danom u poglavlju 50. DzN te je ponuditelj bio dužan životopisu priložiti ovjerene potvrde naručitelja iz kojih je vidljivo da je njegovo stručno osoblje izvršilo ugovore u svojstvu kako je navedeno u odgovarajućim životopisima pod točkom 13. (Profesionalno iskustvo). Pri tome je ujedno propisano da se potvrde mogu priložiti u originalu ili neovjerenoj preslici te da izvršeni ugovori stručnog osoblja navedeni u točkama 13. životopisa, a za koje nisu priložene odgovarajuće potvrde naručitelja neće biti uzete u obzir pri ocjenjivanju pristiglih ponuda. Nadalje, u navedenoj odredbi DzN propisani su i uvjeti koje mora zadovoljavati stručnjak 1: voditelj tima, FIDIC inženjer, i to: a) Kvalifikacije i vještine (visoka stručna sprema, odnosno završen preddiplomski i diplomski sveučilišni studij ili integrirani preddiplomski i diplomski sveučilišni studij ili specijalistički diplomski stručni studij u znanstvenom polju građevinarstva, zvanje: dipl.ing.građ., mag.ing.aedif., struč.spec.ing.aedif) b) Iskustvo u vođenju timova - općenito stručno iskustvo (15 godina radnog iskustva, 6 godina radnog iskustva u položaju FIDIC inženjera na provedbi projekata infrastrukture otpadnih voda i vodoopskrbe) i c) Iskustvo u vođenju timova - specifično stručno iskustvo (iskustvo u upravljanju min. jednim projektom izgradnje biološkog uređaja za pročišćavanje otpadnih voda kapaciteta minimalno 100.000 ES na temelju FIDIC Žute knjige; iskustvo u upravljanju min. jednim infrastrukturnim projektom sufinanciranog iz EU fondova na položaju FIDIC Inženjera i iskustvo u upravljanju min. jednim infrastrukturnim projektom na temelju FIDIC "Crvene knjige" na položaju FIDIC inženjera.

3.3 Iz odluke o odabiru najpovoljnije ponude, oznaka: EU-1, ev. broj: 37-13, od 4. travnja 2014. proizlazi da je tužitelj za najpovoljniju ponudu odabrao zajednicu ponuditelja: WYG savjetovanje d.o.o., Zagreb, FCG International Ltd, Helsinki i Zavod za urbanizam i izgradnju d.d. po cijeni od 10.888.000,00 kuna bez PDV-a. Iz dopisa tužitelja br. EU-1-37-13-83-2021, od 16. kolovoza 2021. godine proizlazi da je ugovorom o uslugama nadzora ugovoren članak 10. kojim su propisani uvjeti za zamjenu stručnjaka, te je istom odredbom propisano sljedeće: (1) U slučaju da ponudom predloženi nadzorni inženjeri i ostali stručnjaci nisu u mogućnosti pristupiti realizaciji ovog ugovora, kao i u slučaju da je nužna zamjena nekog od nadzornih inženjera i ostalih stručnjaka tijekom izvršenja ugovora, tada Izvršitelj mora predložiti njihovu zamjenu. Predložene zamjene moraju ispunjavati uvjete koji su definirani za stručnjake u dokumentaciji za nadmetanje. (2) Izvršitelj je zamjenu dužan predložiti naručitelju u roku od najviše 7 (sedam) dana od dana utvrđivanja potrebe za zamjenom. (3) Naručitelj je dužan odgovoriti na prijedlog izvršitelja za zamjenom u roku od najviše 7 (sedam) dana od dostave prijedloga zamjene. U slučaju da naručitelj odbije prijedlog zamjene, izvršitelj mora u roku od 7 (sedam) dana od dana zaprimanja obavijesti o odbijanju zamjene predložiti novu zamjenu. (4) Ukoliko izvršitelj u rokovima navedenim u stavcima 2. i 3. ovog članka ne predloži prihvatljivu zamjenu, Naručitelj zadržava pravo raskida ugovora i naplate jamstva za uredno izvršenje ugovora. (5) Naručitelj zadržava pravo zahtijevati zamjenu jednog ili više stručnjaka izvršitelja u slijedećim okolnostima: a) ako stručnjak opetovano propušta obavljati radnje definirane ugovorom, b) ako se pouzdano utvrdi naklonost ili nenaklonost nekom od izvođača radova u vezi s ugovorom, c) ako se pouzdano utvrdi da je stručnjak primio bilo kakav mito, dar, naknadu, proviziju ili nešto drugo vrijedno kao poticaj ili nagradu od strane nekog od izvođača radova u vezi s ugovorom ili d) ako je zahtjev za zamjenom posljedica primjena odredbi iz FIDIC uvjeta koji će se primjenjivati na ugovore sa izvođačima. (6) Dodatni troškovi koji nastanu zamjenom stručnjaka idu na teret Izvršitelja, a što između ostalog uključuje i snošenje troškova nastalih uslijed odbijanja nadležnih tijela koja nadziru korištenje sredstava financiranja ovog ugovora i ugovora sa izvođačima koji su predmetom usluga da odobre troškove koje je u ugovoru sa izvođačem odobrio neadekvatan stručnjak u smislu stavka 1. ovog članka.

3.4. Iz dopisa tužitelja od 19. siječnja 2018. proizlazi da je izvršitelju usluge dostavio opomenu o nedostacima u ispunjenju ugovornih obveza te je zatražio izvršitelja usluge da otkloni propust u ispunjenju ugovornih obveza, kako bi se izbjegao raskid ugovora, slijedom kojeg je dopisom od 22. veljače 2018. godine od izvršitelja usluge zahtijevao zamjenu stručnjaka izvršitelja i to stručnjaka 1, voditelja tima, FIDIC inženjera, temeljem članka 10. stavka 5. podstavka 1. ugovora o uslugama nadzora. Iz dopisa izvršitelja usluge ref. br.: 3162-A3 - 896, od 27. ožujka 2019. proizlazi da je izvršitelj usluge tog dana tužitelju dostavio prijedlog privremene zamjene stručnjaka i zahtjev za odlukom o imenovanju - stručnjak 1, voditelj tima, FIDIC inženjer te je predložio da se stručnjak SĐ privremeno zamjeni sa JĐ, koji je na predmetnom ugovoru obavljao ulogu pomoćnika FIDIC inženjera. U navedenom dopisu izvršitelj usluge ujedno obavještava tužitelja da u Republici Hrvatskoj nije uspio pronaći zamjenskog stručnjaka koji bi imao kvalifikacije i time zadovoljio uvjete tražene stručne sposobnosti propisane DzN. Uz navedeni dopis izvršitelj usluge je tužitelju dostavio rješenje o imenovanju br. 11/2019. od 27. ožujka 2019. kojim se JĐ imenuje voditeljem tima FIDIC inženjerom na ugovoru o uslugama nadzora. Navedeno rješenje je stupilo na snagu danom donošenja odnosno 19. travnja 2019. te istim rješenjem stavljeno van snage rješenje o imenovanju 3713/00001-2014 od 20. lipnja 2014.

3.5. Imajući u vidu uvjete koji su potrebni za izvršenje ugovora o uslugama nadzora, tužitelj je u točki 20.3 Uvjeti tehničke i stručne sposobnosti - DzN propisao uvjete tehničke i stručne sposobnosti gospodarskih subjekata koji su nužni za izvršenje ugovora. S obzirom na navedeno, isti smisao slijedi i odredba članka 10. ugovora o uslugama nadzora (prijedlog ugovora o uslugama nadzora sastavni je dio točke 51. Prijedlog ugovora - DzN) koja se primjenjuje u slučaju zamjene stručnjaka tijekom realizacije ugovora.

3.6. Odredbom stavka 1. članka 10. ugovora o uslugama nadzora se propisuju uvjeti pod kojima je dozvoljeno zamijeniti stručnjaka na zahtjev izvršitelja, u kojem slučaju je propisano da predložene zamjene moraju ispunjavati uvjete koji su definirani za stručnjake u DzN, dok se stavkom 5. propisuju okolnosti temeljem kojih tužitelj zadržava pravo zahtijevati zamjenu jednog ili više izvršitelja, bez navođenja klauzule o zadovoljavanju uvjeta stručne sposobnosti zamijenjenih stručnjaka koji su propisani DzN.

3.7. Iz odredbe članka 105. stavka 1. i stavka 2. ZJN-a jasno proizlazi da ugovor o javnoj nabavi, mora biti u skladu s uvjetima određenima u DzN i odabranom ponudom te da ugovorne strane izvršavaju ugovor o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u DzN i odabranom ponudom, a stavkom 3. istog članka je propisana obveza javnog naručitelja da kontrolira je li izvršenje ugovora o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u DzN i odabranom ponudom. Dakle, suprotno navodima iz tužbe, da je jedini članak relevantan za ocjenu postupanja tužitelja prilikom zamjene stručnjaka, članak 10. ugovora o uslugama nadzora pa samim time nije bio dužan kod zamjene stručnjaka voditi računa o tome da novi stručnjak ispunjava tražene uvjete iz DzN, tuženik je prilikom donošenja odluke, temeljem članka 105. ZJN-a, odnosno članka 313. ZJN/16 zaključio da iz navedenih odredbi ZJN-a jasno proizlazi kako je obveza ugovornih strana u postupku javne nabave pridržavati se uvjeta određenih u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom tijekom postupka izvršavanja ugovora o javnoj nabavi te da navedena obveza ugovornih strana ne prestaje trenutkom sklapanja ugovora o javnoj nabavi, kako to tvrdi tužitelj. Prema tome, tuženik smatra da je tužitelj, prilikom zamjene stručnjaka, odnosno imenovanja novog stručnjaka, trebao voditi računa da novoimenovani stručnjak ispunjava uvjete sposobnosti propisane DzN.

3.8. Nadalje, iz točke 51. Prijedlog ugovora - DzN, kojom se propisuje prijedlog ugovora o uslugama nadzora, a prema kojem predlošku su tužitelj i izvršitelj usluga sklopili ugovor o uslugama nadzora, jasno proizlazi da uvjeti za zamjenu stručnjaka tijekom postupka izvršavanja ugovora imaju pravi temelj u DzN. Nadalje, s obzirom da su uvjeti tehničke i stručne sposobnosti, koji su jedan od uvjeta za izvršavanje ugovora o javnoj nabavi, propisani DzN, tužitelj je bio dužan, prema članku 105. ZJN-a pridržavati se odredbi DzN tijekom cjelokupne faze izvršavanja ugovora o javnoj nabavi. U tome smislu, tuženik je u osporenom rješenju ocijenio da je zamijenjeni stručnjak trebao ispunjavati uvjete propisane DzN, s obzirom da navedena obveza proizlazi iz ZJN-a, iako navedena obveza nije izrijekom propisana ugovorom o uslugama nadzora. Stoga, iako se u zahtjevu za razrješenje stručnjaka tužitelj pozvao na odredbu članka 10. stavka 5. ugovora o uslugama nadzora, tuženik smatra da navedeni pravni temelj za zamjenu stručnjaka ne oslobađa tužitelja obveze da se tijekom izvršavanja ugovora o javnoj nabavi pridržava obveza preuzetih DzN, odnosno odredbama ZJN-a. Stoga, zadovoljavanje uvjeta za stručnu sposobnost zamijenjenog stručnjaka propisanih DzN ne predstavlja dodatne, otegotne okolnosti za izvršitelja usluge prilikom provedbe ugovora o nadzoru usluga, već ispunjavanje obveza propisanih ZJN, DzN i ugovorom o uslugama nadzora.

3.9. Tuženik ujedno ističe da je promašena tvrdnja tužitelja da izvršitelj i tužitelj nisu imali obvezu postupanja po uvjetima i zahtjevima koji su za iste bili obvezni prilikom predaje ponude, s obzirom da Knjiga 1 - Upute ponuditeljima i obrasci nisu sastavni dio ugovora i da obveza izvršavanja ugovora o javnoj nabavi sukladno odredbama DzN ne proizlazi iz sadržaja samog ugovora o javnoj nabavi, već iz članka 105. ZJN.

3.10. Nadalje, u odnosu na navode tužitelja da su konkretan ugovor o uslugama nadzora pripremali tužitelj i Hrvatske vode, kao posredničko tijelo 2 pa ako je ugovor o uslugama nadzora u tom djelu nejasan, da je nejasan krivnjom PT2, tuženik ističe da je sukladno članku 4. stavku 4.1. Općih uvjeta koji se primjenjuju na projekte financirane iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju 2014.-2020. (u nastavku teksta: Opći uvjeti), koji su sastavni dio ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, kao prilog II ugovoru, tužitelj obvezan provesti ugovoreni projekt s pažnjom dobrog gospodarstvenika, transparentno, izvještavajući nadležna posrednička tijela, pružajući im podatke zatražene u svrhu praćenja provedbe projekta, u skladu s najboljom praksom u predmetnom području, ugovorom, odredbama Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 te ostalim relevantnim pozitivnim propisima donesenim na temelju iste, kao i primjenjivim nacionalnim zakonodavstvom. Stavkom 4.2. istog članka ugovoreno je kako je provedba projekta isključiva odgovornost korisnika, čak i kada korisnik provodi projekt s jednim ili više partnera sukladno stavku 4.4. tog članka. Nadalje, člankom 5. stavkom 1. Općih uvjeta ugovoreno je da ako se u svrhu provedbe projekta provodi nabava radova, robe i/ili usluga, korisnik i/ili partner koji provodi nabavu obvezan je prilikom provedbe nabave poštivati primjenjiva pravila, u skladu s ugovorom. Nadalje, kada je korisnik i/ili partner koji provodi nabavu naručitelj u smislu ZJN, obvezan je postupati u skladu s navedenim Zakonom i primjenjivim podzakonskim propisima. Prema tome, tužitelj je, sklapajući ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava, preuzeo obvezu provoditi projekt u skladu sa odredbama važećeg zakonodavnog okvira, te je sukladno članku 4. stavak 4.2. isključivo odgovoran za provedu projekta sukladno odredbama ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava. Stoga je promašeno od strane tužitelja, odgovornost za, nezakonito postupanje, svaljivati na PT2.

3.11. Tužitelj tvrdi da su on i izvršitelj usluge nadzora izvršavali ugovor o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom te nije došlo do izmjene ugovora protivno odredbi članka 321. stavka 2. točka 1. ZJN/16. U odnosu na navedene navode, tuženik ističe da bi pod istim uvjetima bi i svi drugi ponuditelji bili obvezni, da su odabrani, promijeniti stručnjaka 1, voditelja tima, s obzirom da okolnost nastupanja izmjene ugovora, ne treba promatrati sa aspekta nastanka okolnosti zamjene stručnjaka, u kojem slučaju bi se navedena odredba pod jednakim uvjetima primijenila na sve ponuditelje, već ju treba sagledavati sa aspekta trenutka odabira ponuditelja. Naime, tužitelj je u DzN jasno propisao uvjete tehničke i stručne sposobnosti, prema kojima je odabirao potencijalne ponuditelje s kojima će sklopiti ugovor o javnoj nabavi, a koja sposobnost mu jamči izvršenje ugovora o javnoj nabavi. Sama činjenica, da je tijekom postupka izvršavanja ugovora o javnoj nabavi, kod zamjene stručnjaka, neovisno o okolnostima na kojima je tužitelj temeljio svoj zahtjev, tužitelj prihvatio stručnjaka, koji ne ispunjava tražene uvjete, podrazumijeva da je odstupio od prvotno propisanih traženih uvjeta stručne sposobnosti, odnosno, uslijed činjenice da ponuditelj nije dokazao uvjete tehničke i stručne sposobnosti sa novoimenovanim stručnjakom, takva ponuda bi bila odbijena temeljem točke 20.2.3. Popisom s podacima o stručnom kadru koji će sudjelovati u realizaciji usluga (uz popis priložiti životopise predloženih stručnih osoba), DzN.

3.12. Imajući u vidu činjenicu da je zamjenom stručnjaka, koji ne ispunjava uvjete stručne sposobnosti predviđene DzN, došlo do prihvaćanja ponude različite od ponude koja je izvorno prihvaćena te se navedenom izmjenom izmijenila ekonomska ravnoteža ugovora u korist ugovaratelja na način koji nije predviđen prvotnim ugovorom, tuženik ne smatra osnovanima tvrdnje tužitelja da se, zamjenom stručnjaka koji ne ispunjava uvjete stručne sposobnosti predviđene DzN, nije povrijedila odredba članka 321. ZJN/16. Prema ocjeni tuženika, u odnosu na procjenu promjene ekonomske ravnoteže u korist izvršitelja usluge, nije mjerodavna činjenica da bi se odredba članka 10. ugovora o uslugama nadzora jednako primjenjivala u odnosu na sve ostale ponuditelje, pod uvjetom da je prihvaćena njihova ponuda, a kako to tvrdi tužitelj, već činjenica da je izvršitelj usluga u povoljnijem položaju u odnosu na uvjete koji su postojali u trenutku prihvaćanja njegove ponude, jer zamjenom stručnjaka koji ispunjava uvjete stručne sposobnosti sa stručnjakom koji te uvjete ne ispunjava, izmijenjena je ekonomska ravnoteža.

3.13. Tuženik predlaže Sudu odbiti tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan.

4. Sud je u ovom sporu održao raspravu kako bi strankama u skladu s člankom

6. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine" 36/24., dalje: ZUS), prije donošenja presude, još jednom bila pružena mogućnost izjasniti se o navodima protivne stranke te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora. Rasprava je održana u prisutnosti zamjenice opunomoćenice tužitelja i službenih osoba tuženika.

4.1. Na raspravi su stranke ostale kod svojih prijašnjih navoda i prijedloga te je Sud u dokaznom postupku izvršio uvid u svu dokumentaciju koja prileži spisu upravnog postupka i ovog spora. Sud je odbio, kao nepotreban, dokazni prijedlog tužitelja za saslušanjem svjedoka na okolnosti nezakonitog postupanja osoba Hrvatskih voda. Naime, u ovom postupku primarno je sporno pravno pitanje, a kako je tužitelj na činjenične okolnosti već podnio prijavu Europskom uredu za borbu protiv prijevara (OLAF), o tim činjenicama odlučivati će se pred drugim nadležnim tijelima.

5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. Prije svega valja reći da izmjena odluke od 20. prosinca 2023. mijenja odluku od 08. studenog 2021. samo u dijelu koji se odnosi na primjenu financijske korekcije od 25% svih prihvatljivih troškova, dok preostali dio kojom je utvrđena nepravilnost te financijska korekcija ostaje u cijelosti nepromijenjen. Slijedom toga kao i činjenice da se ne radi o upravnom aktu podložnom odredbama ZUP-a, prigovori tužitelja u ovom dijelu nisu osnovani.

7. Nakon razmatranja svih prethodno navedenih očitovanja i detaljno opisanog tijeka postupka može se zaključiti kako je među strankama suštinski sporno je li tužitelj na opisani način učinio nepravilnost broj 29. (zamjena stručnjaka za vrijeme izvršavanja ugovora), prema Pravilima o financijskim korekcijama odnosno treba li zamijenjeni stručnjak ispunjavati uvjete propisane DzN.

8. Argumentacija tužitelja svodi se na to da je u konkretnom slučaju primijenjen članak 10. stavak 5. točka 1. ugovora o uslugama nadzora jer je stručnjak 1, voditelj tima SĐ opetovano propuštao obavljati svoje obveze, a navedena ugovorna odredba ne propisuje obvezu da zamjenski stručnjak mora ispunjavati tehničke i uvjete stručne sposobnosti propisane DzN obzirom da je riječ o zamjeni stručnjaka na zahtjev korisnika, a ne izvršitelja.

9. Međutim, Sud u potpunosti prihvaća argumentaciju tuženika također smatrajući da je tužitelj bio svjestan obveze poštivanja odredbi DzN u pogledu zadovoljavanja stručne sposobnosti zamijenjenog stručnjaka, obzirom da je u dopisu od 27. ožujka 2019. izvršitelj usluge obavijestio tužitelja kako u Republici Hrvatskoj nije uspio pronaći zamjenskog stručnjaka koji bi imao kvalifikacije i time zadovoljio uvjete tražene stručne sposobnosti propisane DzN. Unatoč izvršnošću odluke o odabiru, prema mišljenju Suda, tužitelj je i dalje tijekom izvršavanja ugovora u obvezi postupati u skladu s odredbama ZJN-a i DzN.

10. U ovom slučaju nisu sporni uvjeti pod kojima je tužitelj imao pravo zamijeniti stručnjaka novim stručnjakom i da to može učiniti na temelju članka 10. stavka 5. ugovora o uslugama nadzora, ali tuženik je u pravu kada tvrdi da obveza izvršavanja ugovora o uslugama nadzora, u skladu s odredbama DzN i ZJN-a, nikako ne može ovisiti o tome na čiju inicijativu se provodi postupak zamjene stručnjaka, odnosno provodi li se na temelju članka 10. stavaka 1. do 4. ugovora o uslugama nadzora, kada se provodi zamjena na inicijativu izvršitelja usluge ili temeljem članka 10. stavka 5. ugovora o uslugama nadzora, u kojem slučaju se zamjena provodi na inicijativu tužitelja.

11. Prema tužitelju kada se zamjena stručnjaka provodi na inicijativu izvršitelja usluge, potrebno je da zamijenjeni stručnjak ispunjava uvjete koji su definirani za stručnjake u DzN, dok ta obveza ne postoji u slučaju ako se stručnjak zamjenjuje na inicijativu tužitelja u skladu s člankom 10. stavkom 5. ugovora o uslugama nadzora.

12. Takvo tumačenje članka 10. ugovora o uslugama nadzora, ovaj Sud ne može prihvatiti jer bi davalo mogućnost naručiteljima da izbjegavaju primjenu odredbi ZJN samom činjenicom da prilikom izvršavanja ugovora o nabavi poslove obavlja osoba koja ne ispunjava uvjete stručne sposobnosti, propisane DzN. Drugim riječima, pogrešno bi bilo stavke jednog članka toliko različito tumačiti odnosno raditi razliku po bitnom kriteriju stručnosti samo radi okolnosti: a) inicijative tko predlaže zamjenu i b) razloga zamjene, a obje okolnosti nemaju nikakvo opravdanje u odnosu na daljnje izvršavanje ugovora o javnoj nabavi. Prema tome, neovisno o tome na čiju inicijativu je stručnjak zamijenjen, odnosno iz kojih razloga, novoimenovani stručnjak mora ispunjavati uvjete stručne sposobnosti propisane DzN, obzirom da upravo o toj okolnosti ovisi uspješnost provedbe ugovora o javnoj nabavi, odnosno ugovora o uslugama nadzora.

13. Članak 4. Zakona o javnoj nabavi ZJN/16 u stavku 1. jasno propisuje načela koja su u postupku javne nabave dužni poštovati svi gospodarski subjekti, ne samo u tijekom provođenja postupka javne nabave, već i prilikom izvršenja ugovora o javnoj nabavi, odnosno ugovora o uslugama nadzora, a koja obveza za tužitelja proizlazi iz članka 105. stavak 2. ZJN i članka 313. stavka 1. ZJN/16. prema kojem ugovorne strane izvršavaju ugovor o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji za nadmetanje i odabranom ponudom. Pri tome tuženik pravilno tumači pojam "dokumentacija o nabavi" na način da u istu svrstava i onu koja je obvezna prilikom predaje ponude. Nadalje, iz točke 51. Prijedlog ugovora - DzN, kojom se propisuje prijedlog ugovora o uslugama nadzora, a prema kojem predlošku su tužitelj i izvršitelj usluga sklopili ugovor o uslugama nadzora, jasno proizlazi da uvjeti za zamjenu stručnjaka tijekom postupka izvršavanja ugovora imaju pravi temelj u DzN.

14. S obzirom da je u konkretnom slučaju, zamjenom stručnjaka došlo do izmjene uvjeta pod kojima se ocjenjuje stručna sposobnost izvršitelja usluge, u odnosu na uvjete koji su postojali u trenutku odabira ponude i to na način da izvršitelj usluge, sa zamijenjenim stručnjakom više nije zadovoljavao uvjete propisane DzN, također su se izmijenili i uvjeti pod kojima je prihvaćena njegova ponuda u postupku javne nabave, odnosno izvršitelj usluge više nije raspolagao stručnom sposobnošću pod uvjetima propisanim DzN. Sama okolnost da je ponuda prihvaćena od strane tužitelja, ne podrazumijeva i pravo tužitelja ili izvršitelja usluge da zaobilaze pravila propisana DzN, a koja su bili dužni poštovati ostali ponuditelji koji su sudjelovali u postupku javne nabave. Suprotnim tumačenjem dovela bi se u pitanje načela na kojima počiva postupak javne nabave osobito načela tržišnog natjecanja, jednakog tretmana i transparentnosti.

15. Slijedom svega navedenog, Sud osporavano rješenje tuženika ocjenjuje zakonitim te je na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a valjalo odlučiti kao u točki I. izreke presude.

16. Budući da tužitelj nije uspio u sporu, ne pripada mu ni zatraženi trošak pa je na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a odlučeno kao u točki II. izreke presude.

U Osijeku 17. lipnja 2025.

Sudac

Dario Mađaroš

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi ovome Sudu u roku od 15 dana od dana dostave presude, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu.

Žalba odgađa izvršenje pobijane presude.

DNA:

1. Tužitelju po opunomoćenici

2. Tuženiku

3. U spis