Poslovni broj: Usž-3608/2024-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, predsjednice vijeća Jelene Rajić, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te više sudske savjetnice Ivane Jasprica Konjuh, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice RU iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, OIB: 63643241208, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice, protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2131/2023-11 od 8. srpnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 12. lipnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2131/2023-11 od 8. srpnja 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1103, URBROJ: 251-02- 01/001-23-2 od 28. travnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I- 551-06/22-013/2579, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-02 od 27. ožujka 2023. (točka I. izreke), a točkom II. je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužiteljica u žalbi navodi da je korisnik socijalnih prava koje je stekla temeljem pojedinačnog pravomoćnog upravnog akta od 3. travnja 2018. te da je temeljem tog akta ostvarila razna prava. Gradska skupština Grada Zagreba donijela je Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja (Sl. gl. Grada Zagreba, broj: 25/22.) kojom je izmijenila i dopunila Odluku o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja (Sl. gl. Grada Zagreba, broj: 10/18. i 20/21.). Sektor za socijalnu politiku Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom pozivom na odredbu članka 6. Odluke iz 2022. i to tek 2023. godine pokrenuo je upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donio prvostupanjsko rješenje. Pojašnjava da je na navedeno rješenje podnijela prigovor, koji je odbijen, ovdje osporenim rješenjem.

2.1. Ističe da je sporna stvarna nadležnost tuženika, a da sud ocjenjuje da nije osnovan prigovor stvarne nenadležnosti jer je prigovor propisan člankom 10. navedene Odluke. Upućuje na točku 20. presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022 iz koje proizlazi da prema mišljenju donositelja iz članka 164. Statuta Grada Zagreba kojim je u stavku 4. propisano da se protiv pojedinačnog upravnog akta koji donose gradska upravna tijela može izjaviti žalba ministarstvu ako posebnim zakonom nije drukčije propisano. Također suprotno tome jasno proizlazi iz točke 120. i 121. presude Usoz- 8/2022. Navodi da Skupština nema ovlasti isključiti nadzor državnog tijela nad svojim upravnim tijelima jer to propisuje odredba članka 130. Ustava Republike Hrvatske pa joj se oduzima pravo na zaštitu pred drugostupanjskim upravnim tijelom čime se narušava i pravni poredak. Spornim smatra da li je tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno vodio upravni postupak u drugom stupnju te da li drugostupanjsko rješenje sadrži uopće potpis te je li to potpis tuženika. Upire na odredbe Pravilnika o unutarnjem redu Stručne službe Gradske uprave te zaključuje da Gradonačelnik Grada Zagreba ne vodi uopće upravne postupke. Stoga smatra da Skupština nema ovlasti propisati nadzor upravnih tijela suprotno odredbama Ustava pa kako tužiteljica nije ostvarila zaštitu uprave u drugom stupnju kroz zakoniti nadzor nad prvostupanjskim upravnim tijelom to nedostatak drugog stupnja ne može nadomjestiti sud. Naglašava da drugostupanjsko rješenje uopće sadržajno ne sadrži potpis, jer je isti nečitak i predstavlja neki crtež.

2.1. Također osporava nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Tvrdi da činjenica što je u Službenom glasniku Grada Zagrebu u sklopu objave broj: 31/22. dostupan i tekst "Sistematizacija radnih mjesta u uredu" nije od utjecaja na činjenicu da taj tekst nije stupio na snagu jer Pravilnikom o izmjenama i dopunama nije propisano da je to sastavni dio Pravilnika, a osim toga nigdje ne postoji članak 74. na kojeg sud upućuje.

2.2. Smatra da je protekao i procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku pa shvaćanje suda da nije propisana posljedica u slučaju nepostupanja u roku nije održiva sama po sebi. U nastavku upire na odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske i Suda Europske unije koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova čije dijelove u nastavku citira. Također upire i na pravna shvaćanja ovog Suda koja smatra primjenjivim za konkretni slučaj.

2.3. Nadalje, Ističe da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, jer je tužiteljica svoja prava stekla rješenjem donesenim na temelju Odluke/16, a koji propis je stavljan van snage Odlukom/18, koja odluka u prijelaznim i završnim odredbama propisuje i da će svi postupci započeti po Odluci/16 biti dovršeni po toj Odluci, a Odlukom/22 se nije zadiralo u prava ili obveze korisnika prava ostvarenih po Odluci/16. Naglašava da Odluka/16 i Odluka/18 nisu isti opći akti, stoga i svi postupci započeti po Odluci/16 su morali biti i dovršeni. Tvrdi da je sud počinio bitnu povredu pravila upravnog spora time što ju je propustio saslušati kao stranku, pri čemu se poziva na shvaćanje izneseno u presudi Winterwerp protiv Nizozemske, Europskog suda za ljudska prava.

2.4. Posljedično prethodno iznijetom, smatra nezakonitom i točku II. izreke presude, obzirom da je sud umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi zatražene troškove, istog odbio, kao i zahtjev za naknadu troškova spora.

2.5. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu te vratiti predmet na ponovno odlučivanje, podredno, presudom riješiti stvar na način da se usvoji tužbeni zahtjev tužiteljice te potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 27. ožujka 2023. zamijenjeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i šport, KLASA: UP/I-551-06/18-013/272, URBROJ: 251-21-01-18-2 od 3. travnja 2018., na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22 kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj. 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima pa da izvršno tijelo, tuženik, ne nadzire zakonitost uprave.

9. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

10. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

11. Naime, u toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019.

12. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

13. Suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.

14. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz- 143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (saslušanje tužiteljice) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS- a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

16. Zaključno u odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104. -124.). Osim navedenog pogrešno tužiteljica smatra da je u ovdje bilo riječ o postupku koji je u tijeku u smislu prijelaznih i završnih odredbi Odluke/18, obzirom da je riječ o dovršenom postupku, stoga, suprotno žalbenim navodima, nije bilo zapreke za primjenu odredbe članka 6. Odluke/22.

17. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu, 12. lipnja 2025.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić