Poslovni broj: Usž-1374/2025-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, Jelene Rajić i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ivane Jasprica Konjuh, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja 1. Adventure Dubrovnik 365 d.o.o., Cavtat, Preradovićeva 7, OIB: 17143803110, kojeg zastupaju opunomoćenici iz Odvjetničkog društva Knežević i partneri j.t.d., odvjetnici u Rijeci, Ribarska 4 i 2. GM vl. obrta za turističku agenciju [obrt], [adresa], [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Dubrovnika, Pred Dvorom 1, Dubrovnik, OIB: 21712494719, radi dodjele dozvola na pomorskom dobru, odlučujući o žalbi tužitelja 1. Adventure Dubrovnik 365 d.o.o. protiv rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj Us I-1813/2024-15 od 6. ožujka 2025., na sjednici vijeća održanoj 12. lipnja 2025.

r i j e š i o  j e

I. Poništava se rješenje Upravnog suda u Splitu poslovni broj Us I- 1813/2024-15 od 6. ožujka 2025 u dijelu u kojem je odbačena tužba tužitelja 1. Adventure Dubrovnik 365 d.o.o. Cavtat.

II. Predmet se vraća prvostupanjskom sudu u odnosu na tužitelja 1. Adventure Dubrovnik 365 d.o.o. Cavtat na ponovni postupak.

III. O troškovima žalbenog postupka odlučit će se zajedno s odlukom o glavnoj stvari.

Obrazloženje

1 Rješenjem prvostupanjskog suda odbačena je tužba na temelju odredbe članka 46. stavka 1. točka 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24., dalje: ZUS) uz obrazloženje da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora jer je tužba podnesena protiv postupovne odluke.

2. Tužitelj 1. u žalbi navodi da sud zaključuje da osporena Odluka predstavlja samo postupovnu odluku te da bi i tužitelj pravnu zaštitu mogao ostvariti podnošenjem žalbe Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture protiv dozvole na pomorskom dobru, a koja predstavlja upravni akt. Citirajući odredbu članka 71. stavka 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama proizlazi da izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, ravnatelj javne ustanove za zaštićene dijelove prirode odnosno ravnatelj državne ili županijske lučke uprave mogu donijeti rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru isključivo onom ponuditelju koji odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave odnosno upravnog vijeća javne ustanove za zakonom zaštićene dijelove prirode, odnosno upravnog vijeća državne ili županijske lučke uprave određen kao najpovoljniji. U tom smislu isti nemaju nikakvog utjecaja na postupak ocjenjivanja ponuda na javnom natječaju niti na odabir najpovoljnijeg ponuditelja jer je upravo odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave odnosno upravnog vijeća javne ustanove za zakonom zaštićene dijelove prirode odnosno upravnog vijeća državne ili županijske lučke uprave od više ponuditelja, odabran onaj najpovoljniji. Stoga, smatraju da odluka predstavničkog tijela o prihvaćanju najpovoljnijih ponuda predstavlja pojedinačni akt iz odredbe članka 77.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi protiv koje nije dopuštena žalba već se može pokrenuti upravni spor. Kako izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, u ovom slučaju gradonačelnik nema mogućnosti promjene odluke gradskog vijeća o prihvaćanju najpovoljnijih ponuda samo se njegova odluka može smatrati takozvanom postupovnom odlukom, a nikako to ne može biti odluka općinskog vijeća. Ovakav stav proizlazi i iz Upute o primjeni pravnog instituta upute o pravnom lijeku vezano uz dodjelu dozvola na pomorskom dobru Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, klasa: 011-02/21-03/59, ur.broj: 530-03-1-2-2-24-234 od 30. travnja 2024. Predlaže ukinuti pobijano rješenje i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovni postupak. Potražuje troškove spora i sastava žalbe.

3. Žalba je osnovana.

4. Ispitujući prvostupanjsko rješenje u dijelu u kojem je osporavano žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi, a sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ZUS- a ovaj Sud nalazi da je time što je prvostupanjski sud odbacio tužbu tužitelja učinjena bitna povreda odredaba upravnog spora kakvu ima u vidu odredba članka 126. stavka 3. točka 2. ZUS-a.

5. Naime, prvostupanjski sud u osporenom rješenju citira odredbe članka 3. stavka 1. točka 3. i članka 71. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine", broj: 83/23., dalje ZPDML) te zaključuje da iz tih odredaba proizlazi da se prvotno sačinjava postupovni akt kojim se ponude sučeljavaju i rangiraju te da takav akt neovisno o tome što u postupku dodjela dozvola na pomorskom dobru ulogu svojevrsnog stručnog povjerenstva za provedbu natječaja ima predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave ne predstavlja pojedinačni akt kojim se odlučuje o pravima i obvezama pojedine stranke jer se istim ne dodjeljuje dozvola na pomorskom dobru, već se samo konstatiraju i ocjenjuju ponude. Tek po donošenju tog akta izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave (gradonačelnik, odnosno načelnik) donosi upravni akt kojim odlučuje o pravima i obvezama stranaka u postupku odnosno rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju. Tim rješenjem gospodarski subjekt koji je odabran kao najpovoljniji ponuditelj za pojedinu mikrolokaciju stječe pravo na obavljanje djelatnosti kojom se ne ograničava opća upotreba pomorskog dobra te se u obrazloženju tog akta trebaju ocijeniti i sve ostale ponude koje se odnose na istu djelatnost kako bi ponuditelji čije ponude nisu prihvaćene bili upoznati s razlozima neprihvaćanja njihovih ponuda i mogli ostvariti pravnu zaštitu protiv te odluke podnošenjem žalbe nadležnom Ministarstvu. Smatra da kada bi odluka gradskog vijeća i naknadno rješenje o dodjeli dozvole predstavljali upravne akte da bi proizlazilo da se u istom postupku donose dva različita upravna akta kojim se rješava ista pravna stvar. Stoga, zaključuje da osporena odluka gradskog vijeća predstavlja postupovnu odluku, a tužitelj pravnu zaštitu može ostvariti podnošenjem žalbe protiv dozvole na pomorskom dobru kojom se dozvola dodjeljuje najpovoljnijem ponuditelju.

5.1. S takvim stajalištem prvostupanjskog suda ovaj Sud nije suglasan.

6. Naime, tužitelji su podnijeli tužbu protiv odluke Odluka o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika (29. MIKROLOKACIJA "Područje ispod parka u Pilama" broj lokacije 29.5.), KLASA: UP/I-342-01/24-02/51, URBROJ: 2117-1-09-24-01 od dana 27. lipnja 2024. a na temelju natječaja za dodjelu dozvola na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika za razdoblje 2024. -2028. godine ("Službeni glasnik Grada Dubrovnika", broj: 8/24.) za 29. MIKROLOKACIJA "Područje ispod parka u Pilama" broj lokacije 29.5., na dijelu č.z. [katastarska čestica] [katastarska općina], djelatnost iznajmljivanja opreme za rekreaciju i sport - kajaci ukupno 10 komada, na rok od 5 godina na kojem je zaprimljeno 8 ponuda te se ponuditelj "Stari feral" d.o.o. sa ostvarenih 87 bodova, nalazi na prvom mjestu rang liste ponuditelja za lokaciju 29.5. i utvrđuje se najpovoljnijim ponuditeljem za tu lokaciju. U članku 2. citirane Odluke se navodi da će na temelju te Odluke Gradonačelnik Grada Dubrovnika donijeti rješenje o dodjeli dozvole na pomorsko dobru najpovoljnijem ponuditelju.

7. Sukladno odredbi članka 71. stavka 3. ZPDML-a na temelju zaprimljenih ponuda na javnom natječaju, na temelju odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave odnosno upravnog vijeća javne ustanove za zakonom zaštićene dijelove prirode, odnosno upravnog vijeća državne ili županijske lučke uprave, rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju donosi izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, ravnatelj javne ustanove za zaštićene dijelove prirode odnosno ravnatelj državne ili županijske lučke uprave.

8. Nije sporno da je rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju upravni akt kako je to i propisano odredbom članka 3. stavka 1. točka 3. ZPDML-a te da se sukladno odredbi članka 71. stavka 11. tog Zakona protiv rješenja može izjaviti žalba nadležnom Ministarstvu.

9. Ovdje se postavlja pitanje pravne naravi odluke predstavničkog tijela o prihvaćanju najpovoljnijih ponuda za dodjelu dozvola za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru. Naime, iz naprijed citirane odredbe članka 71. stavka 3. ZPDML-a proizlazi da se rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju donosi na temelju i u skladu s odlukom predstavničkog tijela. Nadležno tijelo, u konkretnom slučaju izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, gradonačelnik, nema druge mogućnosti već donijeti rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru i to na temelju i u skladu s odlukom predstavničkog tijela. Odluku predstavničkog tijela stranka koja smatra da njegova ponuda nije pravilno bodovana mora moći pobijati.

10. U žalbenom postupku protiv odluke odnosno rješenja o davanju dozvole na pomorskom dobru, koja je upravni akt (članak 3. stavak 1. točka 3. ZPDML-a), koju, kao što je naprijed navedeno u konkretnom slučaju donosi izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave (gradonačelnik) i to na temelju i u skladu s odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, ne može se, čak i u slučaju da žalbeno tijelo takvo rješenje ocjeni nezakonitim staviti izvan snage odluka predstavničkog tijela temeljem koje je takvo rješenje doneseno zbog čega pravilno žalitelj ističe da bi suprotan stav doveo do neodržive pravne situacije jer bi i u slučaju da uspiju sa žalbom protiv rješenja o dodjeli dozvola, ostala i dalje na snazi odluka gradskog vijeća o prihvaćanju najpovoljnijih ponuda te da gradonačelnik ne bi imao nikakve mogućnosti donijeti sadržajno drugačije rješenje u ponovnom postupku.

10.1. Naime, treba reći da se protiv rješenja o davanju dozvole na pomorskom dobru, koje je upravni akt, mogu izjavljivati pravni lijekovi, ali i s drugačijim prigovorima u odnosu na prigovore protiv odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave.

11. Stoga, se po ocjeni ovog Suda ovdje radi o pojedinačnom aktu kakvog ima u vidu odredba članka 77.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", broj: 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13., 137/15., 123/17., 98/19., 144/20.) prema kojoj se protiv pojedinačnih akata predstavničkog tijela i općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana kojima se rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano, ne može izjaviti žalba, već se može pokrenuti upravni spor. Kako se ovdje radi o odluci predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave o odabiru najpovoljnijih ponuda za dodjelu dozvola na pomorskom dobru isti predstavlja pojedinačni akt kojim se rješava o pravima i obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba koji su sudjelovali na javnom natječaju. Kako ZPDML-om nije propisan pravni lijek protiv takve odluke to ima mjesta primjeni naprijed navedene odredbe članka 77.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

12. Istovjetno proizlazi iz Upute o primjeni pravnog instituta upute o pravnom lijeku vezano uz dodjelu dozvola na pomorskom dobru Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Uprave pomorstva od 30. travnja 2024. koja je dostavljena jedinicama lokalne samouprave u primjeni naprijed navedenog ZPDML-a.

13. Imajući u vidu naprijed navedeno u ponovnom postupku prvostupanjski sud će meritorno odlučiti o tužbenom zahtjevu tužitelja 1. ovdje žalitelja, te ovisno o načinu odlučivanja o tužbenom zahtjevu odlučiti i o zatraženim troškovima spora kao i troškovima sastava žalbe.

14. Slijedom navedenog valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 3. u svezi odredbe članka 128. stavka 4. ZUS-a odlučiti kao u izreci.

U Zagrebu, 12. lipnja 2025.

Predsjednica vijeća:

Marina Kosović Marković