REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
Poslovni broj: Us II-65/2025-9
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga Suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Ljiljane Karlovčan-Đurović i Željke Zrilić Ježek, članica vijeća te sudskog savjetnika Matije Vurneka, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb, Ulica Republike Austrije 20, OIB:95093210687, protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave Republike Hrvatske, Zagreb, Ulica grada Vukovara 23/V, OIB:95857869241, uz sudjelovanje zainteresirane osobe PLANIGRAD PROJEKT d.o.o., Zagreb, Svetošimunska cesta 82, OIB:41389203676, zastupan po Josipu Periću, odvjetniku u Odvjetničkom društvu Božić i partneri d.o.o., Zagreb, Zagrebačka cesta 126, radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj dana 12. lipnja 2025.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave Republike Hrvatske, klasa: UP/II-034-02/24- 01/687, urbroj: 354-02/14-25-10 od 3. veljače 2025.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.
III. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe PLANIGRAD PROJEKT d.o.o. za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporenim rješenjem tuženika se odbacuje prijedlog zainteresirane osobe, ovdje žalitelja za održavanje usmene rasprave (točka 1. izreke). U točki 2. izreke tog rješenja se poništava Odluka o poništenju, klasa: 406-07/24-01/269, urbroj: 531-05-6- 24-16 od 20. studenog 2024., u postupku odabira sudionika u obnovi, broj objave: 2024/S f02-0007105, predmet nabave: nabava izvođenja radova izgradnje zamjenskih obiteljskih kuća na područja Zagreb – sjever (Podsused, Črnomerec, Podsljeme i Maksimir), naručitelja Ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb. U točki 3. izreke istog rješenja se nalaže naručitelju Ministarstvu prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb, da u roku od 8 dana od dana javne objave rješenja na internetskim stranicama Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave naknadi žalitelju PLANIGRAD PROJEKT d.o.o., Zagreb, troškove žalbenog postupka u iznosu od 2.481,33 eura.
2. Protiv osporenog rješenja tužitelj je podnio tužbu u kojoj osporava njegovu zakonitost iz svih zakonom propisanih razloga.
Dalje u tužbi tužitelj navodi kronologiju događaja i slijed radnji poduzetih u postupku. Uz to daje osvrt na primjenu odredbe članka 40. stavka 2. točke 7. i 8. Pravilnika o provedbi postupaka nabave robe, usluga i radova za postupke obnove ("Narodne novine", broj 28/2023. – dalje: Pravilnik) na temelju kojeg je donesena Odluka o poništenju od 20. studenog 2024.
Tužitelj u tužbi iscrpno navodi i obrazlaže razloge zbog kojih smatra da je bilo osnove za isključenje zainteresirane osobe iz postupka javne nabave, a da su razlozi za isključenje navedeni u zapisniku o pregledu i ocjeni ponuda od 6. kolovoza 2024., u odgovoru na žalbu od 13. prosinca 2024., uz koji su dostavljeni i odgovarajući dokazi. Tužitelj u tužbi napominje da je zainteresirani već tijekom provedbe bitnih zahtjeva iz prethodnog ugovora o nabavi, pokazao značajne nedostatke, a što je dovelo do prijevremenog raskida tog ugovora, jer nije postavio zaštitnu tunelsku skelu na dodatnih 9 lokacija u centru grada Zagreba, za koje je dobio naloge, a time je ugrozio sigurnost prolaznika od opasnih dijelova zgrade. Tužitelj protivno ocjeni tuženika, smatra da pitanje raskida prethodnog ugovora nije sporno, jer iz svih dostupnih podataka proizlazi da zainteresirana osoba, iako je zaprimila opomenu pred raskid ugovora, koja sadrži i upozorenje na posljedice nepostupanja, nije u naknadnom roku postupila sukladno nalogu. Dana 4. ožujka 2024. putem elektroničke pošte je zainteresiranoj osobi, dostavljena obavijest o jednostranom raskidu ugovora o nabavi radova od 25. siječnja 2023., a opunomoćenik zainteresirane osobe je u očitovanju od 27. studenog 2023. naznačio svoju e-poštu kao poštu komunikacije ugovornih stranaka pa tužitelj zaključuje da zainteresiranoj osobi činjenica raskida ugovora nije mogla ostati nepoznata. Dodaje da je primjenom mjerodavnih odredbi Zakona o obveznim odnosima navedeni ugovor o nabavi raskinut, a smatra da je tu činjenicu i zainteresirana osoba prihvatila, jer je dana 12. studenog 2024. dostavila Županijskom državnom odvjetništvu u Zagrebu zahtjev za mirno rješenje spora od 8. studenog 2024. radi naknade štete uslijed jednostrano raskinutog Ugovora o nabavi radova od 25. siječnja 2023., za koji je tužitelj saznao tek 25. studenog 2024. Dodaje da je u vrijeme podnošenja navedenog zahtjeva za mirno rješenje spora još tekao postupak pregleda i ocjene ponuda, a nakon toga je dana 20. studenog 2024. donesena odluka o poništenju u postupku odabira sudionika u obnovi. Tužitelj u tužbi ukazuje na primjenu članka 368. Zakona o obveznim odnosima, koji propisuje da su raskidom ugovora obje stranke oslobođene svojih obveza, osim obveze na naknadu štete, a da iz sadržaja zahtjeva za mirno rješenje spora proizlazi da zainteresirana osoba ne traži utvrđenje nezakonitosti jednostranog raskida ugovora već samo potražuje naknadu štete, o čemu će se voditi poseban sudski postupak.
Zaključno, tužitelj smatra pogrešnom ocjenu tuženika da je u konkretnom slučaju bilo potrebno utvrditi činjenicu je li raskinut ugovor o nabavi radova sklopljen dana 25. siječnja 2023., jer ta činjenica nije sporna zbog čega je pravilno ocijenio da je zainteresirana osoba nepouzdana i za izvršenje budućih postupaka javne nabave. Činjenice i okolnosti na temelju kojih je donesena odluka o poništenju su navedene u zapisniku o pregledu i ocjeni ponuda od 6. kolovoza 2024. Dodaje i da su zainteresiranoj osobi bile poznate pretpostavke na temelju kojih je tužitelj kao naručitelj imao pravo isključiti gospodarskog subjekta iz postupka nabave. Predlaže da ovaj Sud poništi tuženikovo rješenje i odbije žalbu zainteresirane osobe kao neosnovanu.
3. Tuženik se u odgovoru na tužbu protivi tužbenom zahtjevu iz razloga već navedenih u obrazloženju osporenog rješenja, pri čemu iscrpno daje osvrt na sve tužbene razloge pojedinačno. Navodi da tijekom žalbenog postupka tužitelj nije dostavio dokaz o postojanju činjenica i okolnosti na temelju kojih je donio odluku o isključenju zainteresirane osobe iz postupka, a niti u tužbi tvrdi da je tijekom žalbenog postupka dokazao da je raskinuo prethodni ugovor sklopljen sa zainteresiranom osobom. Budući tužitelj obavijest o raskidu ugovora na koju se poziva u zapisniku o pregledu i ocjeni ponuda, nije priložio uz zapisnik, niti je tu obavijest dostavio u žalbenom postupku, smatra da nije odlučna okolnost da je obavijest dostavio tek uz tužbu jer dokazi koji nisu bili predmet žalbenog postupka ne mogu biti predmet ocjene ni u upravnom sporu, a što potvrđuju i stajališta iznesena u upravnosudskoj praksi. Tuženik dodaje i da je tužitelj, kao naručitelj bio dužan ponuditelju omogućiti da dostavi dokaze o (eventualnim) mjerama koje je poduzeo da bi dokazao svoju pouzdanost, bez obzira što postoje relevantne osnove za isključenje, uvažavajući pri tome načelo razmjernosti, jer je isključenje krajnja i najstroža mjera koju naručitelj može poduzeti prema gospodarskom subjektu. Tuženik dodaje da je u vezi mjera samokorigiranja relevantan članak 41. stavak 3., 4., 5. i 6. Pravilnika, a upućuje i na uvodnu izjavu broj:
101 mjerodavne Direktive (od 26. veljače 2014.) broj 014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća o javnoj nabavi i stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ, te presudu Suda Europske unije od 3. lipnja 2021. donesenu u predmetu C-210/20 (Rad Service), točke 36. i 37. Dodaje da je naručitelj u vezi (eventualno) poduzetih korektivnih mjera dužan uvažiti težinu i posebne okolnosti propusta, obrazložiti razloge prihvaćanja ili neprihvaćanja mjera, a ukoliko ocijeni da su poduzete mjere primjerene, neće isključiti ponuditelja iz postupka nabave, sukladno članku 41. stavcima 5. i 6. Pravilnika. Kako je u predmetnom slučaju odluka o isključenju donesena bez da je prethodno zainteresiranoj osobi omogućeno da dostavi dokaze o poduzetim mjerama samokorigiranja, tuženik smatra da je tužitelj donio nezakonitu odluku. Predlaže da ovaj Sud odbije tužbeni zahtjev u cijelosti, a u slučaju usvajanja tužbenog zahtjeva, sam riješi predmetnu stvar u skladu s člankom 117. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima i člankom 434. stavkom 4. Zakona o javnoj nabavi.
4. Zainteresirani PLANIGRAD PROJEKT d.o.o. u odgovoru na tužbu u cijelosti osporava tužbene navode te predlaže da se tužbeni zahtjev odbije kao neosnovan. Ističe iscrpne razloge zbog kojih smatra da je osporeno tuženikovo rješenje zakonito, a jednostran raskid Ugovora od strane tužitelja neosnovan. Dalje u odgovoru na tužbu ukazuje na niz propusta tužitelja, zbog kojih nije uopće bilo moguće započeti s izvođenjem radova na pobliže navedenim lokacijama. Dodaje da iz sadržaja zahtjeva za mirno rješenje spora jasno proizlazi da raskid Ugovora ne prihvaća osnovanim, već traži naknadu štete uslijed nezakonito raskinutog Ugovora, zbog čega je tuženik pravilno utvrdio da je među strankama sporna činjenica je li raskinut Ugovor i je li bilo osnove za poništenje postupka nabave, nakon što je prethodno zainteresirani isključen iz postupka. Navodi da mu nije bilo omogućeno dostaviti dokaze o poduzetim mjerama samokorigiranja, odnosno o mjerama koje su poduzete nakon eventualnog propusta u prethodnom postupku nabave, koji ovdje predstavlja osnovu za isključenje. Predlaže da ovaj Sud odbije tužbeni zahtjev u cijelosti. Traži trošak sastava odgovora na tužbu u pobliže naznačenom iznosu. Uz odgovor na tužbu zainteresirana osoba prilaže zahtjev za pojašnjenje ponude od 14. listopada 2024.
5. U skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", 36/24. – dalje: ZUS) odgovor na tužbu tuženika i zainteresirane osobe je dostavljen tužitelju, a koji se nije posebno očitovao.
6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
7. Odlučujući o zakonitosti osporenog rješenja u granicama tužbenog zahtjeva, ovaj Sud nalazi da tuženik nije povrijedio zakon time što je u povodu žalbe zainteresiranog poništio Odluku o poništenju od 20. studenoga 2024. Za takvu Odluku dao je valjane razloge i iscrpno te argumentirano obrazloženje koje je utemeljeno na podacima spisa predmeta i pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava.
8. Ovaj Sud je predmetni spor riješio bez rasprave, primjenom članka 98. točke 4. ZUS-a, jer je ocijenio da odlučne činjenice u konkretnom slučaju nisu sporne, već primjena materijalnog prava, a stranka izričito ne zahtijevaju održavanje rasprave, odnosno da su ispunjene pretpostavke propisane u navedenoj zakonskoj odredbi.
9. Sud je uzeo u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporene Odluke, kao i očitovanja stranaka koje su sudjelovale u upravno-sudskom postupku te je na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.
10. Iz podataka spisa, kao i obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da je naručitelj, ovdje tužitelj, zainteresiranu osobu isključio iz konkretnog postupka odabira sudionika u obnovi s osnove članka 40. stavka 2. Pravilnika, odnosno na temelju točke 4.5.1. Dokumentacije o nabavi (dalje: DoN), pri čemu je naveo u zapisniku o pregledu i ocjeni ponuda da je zainteresirani, koji je jedini ponuditelj u postupku, pokazao značajne nedostatke tijekom provedbe bitnih zahtjeva iz prethodnog Ugovora o nabavi (zaštitna tunelska skela, broj Ugovora: 24/2023), a koji su za posljedicu imali prijevremeni raskid tog Ugovora.
Članak 40. stavak 2. Pravilnika propisuje da naručitelj ima pravo isključiti gospodarskog subjekta iz postupka nabave ako gospodarski subjekt pokaže značajne ili opetovane nedostatke tijekom provedbe bitnih zahtjeva iz prethodnog Ugovora o nabavi ili prethodnog Ugovora o koncesiji čija je posljedica bila prijevremeni raskid tog Ugovora, naknada štete ili druga slična sankcija. Navedenu fakultativnu osnovu za isključenje je tužitelj propisao u točki 4.5.1. DoN-a.
11. Tuženik u osporenom rješenju ocjenjuje da je radi ocjene zakonitosti Odluke o isključenju zainteresirane osobe iz postupka nabave, bilo bitno utvrditi je li Ugovor o nabavi radova sklopljen između naručitelja i zainteresirane osobe 25. siječnja 2023. raskinut, jer tijekom žalbenog postupka tužitelj takvu činjenicu nije dokazao, jer tijekom žalbenog postupka nije dostavio obavijest o raskidu navedenog Ugovora, a niti obavijest prileži Zapisniku o pregledu i ocjeni ponuda, iako se u Zapisniku navodi. Stoga je tuženik ocijenio osnovanim žalbeni navod kojim zainteresirana osoba osporava činjenicu o neurednom ispunjenju obveza iz prethodnog Ugovora, kao i činjenicu da je upoznata s raskidom navedenog Ugovora.
Tuženik u obrazloženju osporenog rješenja napominje da je isključenje gospodarskog subjekta iz postupka nabave krajnja i najstroža mjera, zbog čega je naručitelj dužan voditi računa i o načelu razmjernosti, što znači da je u okolnostima konkretnog slučaja dužan ocijeniti je li konkretno postupanje ponuditelja predstavlja takvu povredu koja ponuditelja čini nepouzdanim partnerom za izvršenje ugovora na koji se postupak nabave odnosi. Stoga je prethodno isključenju naručitelj bio dužan ponuditelju omogućiti dostavljanje dokaza o (eventualno) poduzetim mjerama samokorigiranja sukladno članku 41. stavku 3. Pravilnika, tj. dati mu mogućnost da dokaže svoju pouzdanost, bez obzira na postojanje relevantne osnove za isključenje. Nakon toga, u okolnostima konkretnog slučaja, valja ocijeniti primjerenost poduzetih mjera, s time da je naručitelj obvezan obrazložiti razloge prihvaćanja ili neprihvaćanja mjera, u smislu članka 41. stavak 5. Pravilnika.
Dakle, naručitelj je u svjetlu primjene načela razmjernosti bio dužan omogućiti ponuditelju da dokaže svoju pouzdanost bez obzira na postojanje relevantne osnove za isključenje, tj. da dostavi dokaze o (eventualnim) mjerama koje je poduzeo, a rukovodeći se okolnostima konkretnog slučaja ocijeniti primjerenost poduzetih mjera, u odnosu na težinu sankcije i osnovu za isključenje u predmetnom postupku, sukladno mjerodavnim odredbama Pravilnika, članku 41. stavcima 3., 4., 5. i 6.
12. Slijedom iznesenog, ovaj Sud prihvaća pravilnom ocjenu tuženika da je u konkretnom slučaju bilo osnove za donošenje osporenog rješenja kojim se poništava odluka o poništenju od 20. studenoga 2024.
13. Sud ocjenjuje da je tuženik osporeno rješenje donio u granicama zakonom propisanih ovlasti, a za Odluku je naveo pravno odlučne i obrazložene razloge. Valja reći da tužitelj ni ne osporava da tijekom žalbenog postupka nije dostavio dokaz o jednostranom raskidu prethodnog ugovora, tj. obavijest upućenu zainteresiranoj osobi, zbog tvrdnja da je zainteresirana osoba bila upoznata s raskidom ugovora i da je ugovor nedvojbeno raskinut, nije od značaja za ocjenu zakonitosti tuženikovog rješenja. Stoga tužbeni navodi ne dovode do drugačijeg ishoda ovog postupka, jer tuženik osporeno rješenje ni ne temelji isključivo na činjenici raskida ugovora i u vezi toga propusta u postupanju zainteresirane osobe. Tuženik konstatira da tu činjenicu tužitelj tijekom žalbenog postupka nije dokazao, a razloge zbog kojih je naručitelj donio Odluku o poništenju od 20. studenoga 2024., prethodno isključivši žalitelja, osnovano ne prihvaća jer naručitelj nije dokazao da su ispunjeni uvjeti za isključenje ponuditelja iz postupka, a niti je ponuditelju pružio mogućnost da dokaže da je poduzeo mjere samokorigiranja i da je dokazao svoju pouzdanost, iako postoji relevantna osnova za isključenje.
14. Tužitelj u tužbi ni ne spori da nije postupio sukladno članku 41. stavcima 3., 4., 5. i 6. Pravilnika. U bitnom inzistira na tvrdnji da je zainteresirana osoba imala saznanje o raskidu prethodnog Ugovora i razlozima koji su do toga doveli, ali time ne dovodi u sumnju pravilnost ocjene i zaključaka tuženika na kojima temelji osporeno rješenje.
15. Stoga je, ovaj Sud, ocijenivši da tužbeni navodi tužitelja nisu s uspjehom osporili pravilnost i zakonitost osporenog rješenja, tužbeni zahtjev odbio na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a.
16. Ovaj Sud je prihvatio valjanim obrazloženje osporenog rješenja, tj. pravilnim je prihvatio razloge zbog kojih je tuženik poništio Odluku o poništenju od 20. studenoga 2024.
17. S obzirom na ishod ovog spora, ne postoji ni osnova za dosuđivanje troškova upravnog spora tužitelju, jer je tužbeni zahtjev u cijelosti odbijen, a zbog čega je i zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora valjalo odbiti na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a. Ovaj Sud je ocijenio da zainteresirana osoba u odgovoru na tužbu ne iznosi pravno relevantne razloge koji bi bili odlučni za ishod ovog postupka, zbog čega je, ocijenivši da traženi troškovi nisu opravdani, zahtjev za naknadu troškova spora odbio pozivom na odredbu članka 147. ZUS-a.
U Zagrebu 12. lipnja 2025.
Predsjednica vijeća
Sanja Štefan
