Poslovni broj: Usž-2280/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Snježane Horvat-Paliska, predsjednice vijeća, Gordane Marušić Babić i Radmile Bolanča Vuković, članica vijeća, uz sudjelovanje više sudske savjetnice-specijaliste Blaženke Drdić kao zapisničara, u upravnom sporu tužitelja Ragusa Infinity j.d.o.o. iz Dubrovnika, Iva Vojnovića 22, kojeg zastupa opunomoćenica Vesna Rogulj, odvjetnica u Zagrebu, Petrinjska 11, protiv tuženika Grada Dubrovnika, Pred Dvorom 1, Dubrovnik, radi odabira najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika, odlučujući o žalbi tužitelja protiv rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I-2103/2024-5 od 21. veljače 2025. na sjednici vijeća održanoj 3. lipnja 2025.

r i j e š i o  j e

I. Poništava se rješenje Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I- 2103/2024-5 od 21. veljače 2025.

II. Predmet se vraća prvostupanjskom sudu na ponovni postupak.

Obrazloženje

1. Pobijanim rješenjem prvostupanjskog suda odbačena je tužba tužitelja, na temelju odredbe članka 46. stavka 1. točke 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS), kojom je propisano da će sud odbaciti tužbu jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora ako je tužba podnesena protiv postupovne odluke, osim ako Zakonom nije drugačije propisano.

2. Protiv pobijanog rješenja suda tužitelj je podnio žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Ističe da mu je donošenjem pobijane odluke onemogućen pristup sudu, pravo na obrazloženu sudsku odluku i pravo na učinkovit pravni lijek koja su zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Poziva se na članak 29. Ustava Republike Hrvatske, te Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-4823/2019 od 26. veljače 2020. Navodi da je podnio tužbu neovisno o tome radi li se o postupovnoj ili pojedinačnoj odluci. Nadalje, navodi da je Gradsko vijeće prvo donijelo Odluku o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja, te da je nakon toga Gradonačelnik donio rješenje o davanju dozvola na pomorskom dobru, koje je dostavio samo odabranom ponuditelju, a ne i ostalim ponuditeljima, što je u suprotnosti s odredbama Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, Zakon o koncesijama, te Zakona o javnoj nabavi. Citira članak 111. Zakona o općem upravnom postupku, te smatra da time što je dana pogrešna uputa o pravnom lijeku da ne može zbog toga imati štetnih posljedica. Navodi da je člankom 71. stavkom 7. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama propisano da rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru upravni akt temeljem kojeg gospodarski subjekt stječe pravo na obavljanje djelatnosti kojem se ne ograničava opća upotreba pomorskog dobra. S obzirom da je tuženik onemogućio ostalim ponuditeljima osporavanje zakonitosti Odluke o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja, što je sud trebao imati u vidu prilikom donošenja odluke o tužbi. Predlaže Sudu da poništi pobijan presudu, te preinači točke 2. i 3. Odluke od 29. srpnja 2024. te poništi rješenje Gradonačelnika od 1. kolovoza 2024. i donese novo rješenje koje će dostaviti svim ponuditeljima. Podredno da ukine navedenu Odluku i predmet vrati tuženiku na ponovni postupak, ili da se tužba smatra žalbom protiv rješenja od 1. kolovoza 2024., te da se to rješenje dostavi svim ponuditeljima, s uputom da se može podnijeti žalba koja odgađa izvršenje rješenja.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu tužitelja.

4. Žalba je osnovana.

5. Ispitujući pobijano rješenje u dijelu u kojem je osporavano žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da time što je prvostupanjski sud odbacio tužbu tužitelja učinjena bitna povreda odredaba upravnog spora kakvu ima u vidu odredba članka 126. stavka 3. točke 2. ZUS-a.

6. Naime, prvostupanjski sud u osporenom rješenju citira odredbe stavka 3. stavka 1. točke 3. i članka 71. stavka 1.-8. i stavka 11. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine", broj: 83/23. – dalje: ZPDML), te zaključuje da iz tih odredaba proizlazi da se u natječajnom postupku, po prispijeću više ponuda raznih ponuditelja koje se odnose na iste ili različite mikrolokacije i djelatnosti, prvotno sačinjava postupovni akt kojim se navedene ponude sučeljavaju i rangiraju (a koji bi imao funkciju zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda iz usporedivih natječajnih postupaka, te da takav akt, neovisno o tome što u postupku dodjela dozvola na pomorskom dobru ulogu svojevrsnog stručnog povjerenstva za provedbu natječaja ima predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave, ne predstavlja pojedinačni akt kojim se odlučuje o pravima i obvezama pojedine stranke budući da se istim ne dodjeljuje dozvola na pomorskom dobru, već se samo konstatiraju i ocjenjuju ponude. Sud je mišljenja da se iz tog razloga radi o postupovnom aktu protiv kojeg nije predviđena pravna zaštita, te da tek po donošenju tog akta, izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave (gradonačelnik odnosno načelnik) donosi upravni akt kojim se odlučuje o pravima i obvezama stranaka u postupku odnosno rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju, u kom postupku je pravna zaštita za sve ponuditelje čije ponude nisu izabrane osigurana kroz mogućnost podnošenja žalbe protiv onog rješenja o dodjeli dozvole na pomorskom dobru koje se odnosi na djelatnost i mikrolokaciju za koju su i oni konkurirali. Pri tome je sud iskazao stajalište da bi se u slučaju vođenja žalbenog postupka ili upravnog spora protiv odluke predstavničkog tijela, objedinjeno moralo odlučivati o žalbama brojnih ponuditelja koji uopće ne konkuriraju za istu djelatnost, te da bi osim toga u situaciji ako bi odluka predstavničkog tijela i naknadno rješenje o dodjeli dozvole predstavljali upravne akte proizlazilo da se u istom postupku donose dva različita akta kojima se rješava ista upravna stvar.

7. Prema ocjeni ovoga Suda, međutim, izneseno pravno stajalište ne proizlazi iz mjerodavnih propisa koji se primjenjuju na rješavanje predmetne upravne stvari, te se navodi tužitelja ne mogu otkloniti.

8. Naime, tužitelji su podnijeli tužbu protiv Odluke Gradskog vijeća Grada Dubrovnika donesene na temelju odredbe članka 71. stavka 3. ZPDML-a, dana 29. srpnja 2024. o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području Grada Dubrovnika (31. mikrolokacija "Mala Buža" broj lokacije 31.1.) i to u postupku provedenom u povodu javnog natječaja za dodjelu dozvola na pomorskom dobru na području Grada Dubrovnika za razdoblje 2024. do 2028. godine i to na temelju provedenog javnog natječaja za dodjelu dozvola na području Grada Dubrovnika, objavljenog u "Službenom glasniku Grada Dubrovnika", broj: 8/24.), u kojoj je utvrđena rang lista zaprimljenih ponuda.

9. Sukladno odredbi članka 71. stavka 3. ZPDML-a na temelju zaprimljenih ponuda na javnom natječaju, na temelju odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave odnosno upravnog vijeća javne ustanove za zakonom zaštićene dijelove prirode, odnosno upravnog vijeća državne ili županijske lučke uprave, rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju donosi izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, ravnatelj javne ustanove za zaštićene dijelove prirode odnosno ravnatelj državne ili županijske lučke uprave.

10. Nije sporno da je rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju upravni akt, kako je to i propisano odredbom članka 3. stavka 1. točke 3. ZPDML-a, te da se sukladno odredbi članka 71. stavka 11. toga Zakona protiv tog rješenja može izjaviti žalba nadležno ministarstvu.

11. U konkretnom slučaju sporno je pitanje pravne naravi odluke predstavničkog tijela o prihvaćanju najpovoljnijih ponuda za dodjelu dozvola za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru. Naime, iz naprijed citirane odredbe članka 71. stavka 3. ZPDML- a proizlazi da se rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju donosi na temelju i u skladu s odlukom predstavničkog tijela. Nadležno tijelo, u konkretnom slučaju izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, gradonačelnik, nema druge mogućnosti već donijeti rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru na temelju i u skladu s odlukom predstavničkog tijela. Stoga odluku predstavničkog tijela stranka koja smatra da njegova ponuda nije pravilno bodovana mora moći pobijati.

12. U žalbenom postupku protiv odluke odnosno rješenja o davanju dozvole na pomorskom dobru, koja je upravni akt, i koji donosi u konkretnom slučaju gradonačelnik i to na temelju i u skladu s odlukom predstavničkog tijela, ne može se, čak i u slučaju da žalbeno tijelo takvo rješenje ocijeni nezakonitim staviti izvan snage predmetna odluka predstavničkog tijela temeljem koje je takvo rješenje doneseno, zbog čega pravilno tužitelj ističe da bi suprotan stav doveo do neodržive pravne situacije. Naime, i u slučaju da uspije sa žalbom protiv rješenja o dodjeli dozvola, na snazi bi i dalje ostala odluka gradskog vijeća o prihvaćanju odnosno odabiru najpovoljnijih ponuda te gradonačelnik ne bi imao nikakve mogućnosti donijeti sadržajno drugačije rješenje u ponovnom postupku.

13. Pri tome valja napomenuti da se protiv rješenja o davanju dozvole na pomorskom dobru, mogu izjavljivati pravni lijekovi, ali i s drukčijim prigovorima u odnosu na prigovore protiv odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave.

14. Stoga se prema ocjeni ovoga Suda u konkretnom slučaju radi o pojedinačnom aktu kakvog ima u vidu odredba članka 77.a. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", broj: 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13., 137/15., 123/17., 98/19. i 144/20. – dalje ZOLP(R)S), kojom je propisano da se protiv pojedinačnih akata predstavničkog tijela i općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, kojima se rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano, ne može izjaviti žalba, već se može pokrenuti upravni spor. Kako se ovdje radi o odluci predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave o odabiru najpovoljnijih ponuda za dodjelu dozvola na pomorskom dobru isti predstavlja pojedinačni akt kojim se rješava o pravima i obvezama te pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba koje su sudjelovale na javnom natječaju. Kako ZPDML-om nije propisan pravni lijek protiv takve odluke, to ima mjesta primjeni naprijed citirane odredbe članka 77.a. ZOLP(R)S-a.

15. Istovjetno proizlazi i iz upute o primjeni pravnog instituta upute o pravnom lijeku vezano uz dodjelu dozvola na pomorskom dobru Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Uprave pomorstva od 30. travnja 2024., koja je dostavljena jedinicama lokalne samouprave u primjeni naprijed navedenog ZPDML-a.

16. Nije osnovana tvrdnja prvostupanjskog suda da bi se u slučaju vođenja žalbenog postupka i upravnog spora protiv odluke predstavničkog tijela objedinjeno moralo odlučivati o žalbama brojnih ponuditelja koji uopće ne konkuriraju za istu djelatnost, međutim osporavaju isti akt. Ovo iz razloga jer iz tužbe proizlazi da tužitelj osporava navedenu odluku predstavničkog tijela u onom dijelu u kojem se natjecao na dodjelu dozvola za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru.

17. S obzirom na sve naprijed izneseno, u ponovnom postupku prvostupanjski će sud meritorno odlučiti o tužbenom zahtjevu tužitelja.

18. Stoga je na temelju odredbe članka 135. stavka 3. u svezi članka 128. stavka 4. ZUS-a odlučeno kao u izreci.

U Zagrebu, 3. lipnja 2025.

Predsjednica vijeća

Snježana Horvat-Paliska