Poslovni broj: Usž-870/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

RJ E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Kristine Senjak Krunić, predsjednice vijeća, Eveline Čolović Tomić i Senke Orlić- Zaninović, članica vijeća te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja TJ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tužitelja protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-143/2024-5 od 22. studenog 2024., na sjednici vijeća održanoj 27. svibnja 2025.

r i j e š i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-143/2024-5 od 22. studenog 2024.

II. Odbija se zahtjev za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Pobijanim rješenjem prvostupanjskog suda odbačena je tužba podnesena 5. siječnja 2024., radi šutnje uprave tuženika, gradonačelnika Grada Zagreba. Tužba je podnesena, jer gradonačelnik do podnošenja tužbe nije donio odluku o prigovoru koji je tužitelj 18. prosinca 2023. podnio pozivom na članak 156. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku (“Narodne novine”, broj: 47/09., 110/21.; dalje: ZUP). Predmetni prigovor od 18. prosinca 2023., tužitelj je podnio jer tuženik nije u roku od 8 dana odlučio o njegovom ranijem prigovoru izjavljenom 27. studenog 2023. (pogrešno se u rješenju navodi 22. studenog 2023.) protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA:

UP/I-551-06/23-014/2756, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-3-23-03 od 31. listopada 2023. (dalje: rješenje od 31. listopada 2023.).

2. Tužitelj podnosi žalbu protiv pobijanog rješenja prvostupanjskog suda zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. U razlozima žalbe, u bitnom, smatra da je, s obzirom na izričaj pravnog lijeka koji je izjavio (prigovor), a što proizlazi iz samog sadržaja podneska te činjenicu da je isti izjavio upravo čelniku tijela, i to upravo pozivanjem na odredbe ZUP-a, bilo nužno riješiti odnosno postupiti povodom prigovora sukladno članku 122. stavku 3. ZUP-a, neovisno o ocjeni merituma odnosno neovisno o tome je li pravni lijek osnovan ili neovisno o tome je li uistinu nastupila šutnja uprave u upravnom postupku ili nije te je li došlo do zabranjene činidbe u upravnom pravu uslijed takovog propusta (šutnje). Mišljenja je da je javnopravno tijelo dužno postupati po prigovoru, sve i da se radi o nedopuštenom pravnom lijeku, a ne potpuno ga ignorirati, s čim u vezi se poziva na članak 122. stavak 3. ZUP-a te navodi da je stranka tim pravnim lijekom inicirala upravo sudsku zaštitu u smislu članka 122. stavka 4. ZUP-aa, pa ima pravo na pristup sudu o odluci o tome prigovoru. Smatra da se prigovor propisan odredbama članka 122. ZUP-a može podnijeti i izvan slučajeva izričito propisanih ZUP-om i navedenih u pobijanom rješenju prvostupanjskog suda te da je ovakvim tumačenjem roka za odlučivanje o prigovoru tužitelja, došlo do ograničavanja prava na djelotvorni pravni lijek. Navodi da takvo ograničenje nije opravdano jer se ne može opravdati nikakvim legitimnim ciljem u javnom ili općem interesu te da je protivno načelu ekonomičnosti i učinkovitosti. Smatra da rješenje suda nije doneseno u skladu s načelima vladavine prava i sigurnosti objektivnog pravnog poretka te da su tužitelju povrijeđena ustavna i konvencijska prava na pravično suđenje, koje obuhvaća i pravo na pristup sudu te pravo na djelotvorni pravni lijek, te obrazloženu sudsku odluku na način da ista sadrži jasne, valjane i razborite razloge utemeljene na pravnoj normi. Poziva se na praksu prvostupanjskog upravnog suda, kojom je, u istovjetnim činjeničnim i pravnim situacijama, sud obustavio upravni spor. Mišljenja je da je javnopravno tijelo dužno naknaditi tužitelju troškove upravnog spora čak i u slučaju odbačaja tužbe, a sve imajući u vidu članak 111. stavak 2. u svezi s člankom 1. ZUP-a. Ističe da članak 121. ZUP-a ne propisuje da je rok 60 dana, već najkasnije 60 dana, te nije logično da rok iz članka 40. stavka 2. ZUS od 8 dana ne može početi teći prije proteka 60 dana, već bi sudovi u svakom pojedinačnom slučaju trebali utvrditi je li nastupila šutnja uprave i prije proteka najduljeg roka od 60 dana po članku 121. ZUP-a ovisno o okolnostima pojedinačnog slučaja. Smatra da je obveza suda uvijek meritorno riješiti tužbu radi šutnje, osim u slučaju obustave. Poziva se na brojne odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, Europskog suda za ljudska prava, odluke prvostupanjskog suda i ovog Suda. Predlaže ovom Sudu usvojiti žalbu te poništiti pobijano rješenje prvostupanjskog suda i vratiti predmet na ponovno postupanje, uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova upravnog spora koji je prethodio ovoj žalbi, a podredno se predlaže usvojiti ovu žalbu te preinačiti pobijano rješenje uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova spora. Ujedno potražuje naknadu troškova sastavljanja predmetne žalbe.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije podnio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijano rješenje u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 134. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., dalje: ZUS), u svezi članka 128. stavka 4. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da je tužba pravilno odbačena.

6. Iz dokumentacije spisa predmeta proizlazi da je tužitelj podnio tužbu radi šutnje uprave, navodeći da tuženik nije odlučio o njegovom prigovoru izjavljenom 18. prosinca 2023., koji je podnio jer tuženik nije riješio njegov raniji prigovor od 27. studenog 2023. Protiv prvostupanjskog rješenja od 31. listopada 2023. godine. Tužbom je zahtijevao da sud naloži čelniku tuženika da u roku od osam dana odluči o prigovoru radi šutnje uprave koji je tužitelj izjavio 18. prosinca 2023., a prvostupanjski sud je tužbu odbacio.

7. Prema ocjeni ovoga Suda, pravilno je prvostupanjski sud ocijenio da u konkretnom slučaju nisu postojale pretpostavke za vođenje spora sukladno mjerodavnim propisima.

8. U konkretnoj upravnoj stvari, uređenoj općim aktom (Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, „Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18., 20/21., 25/22., dalje u tekstu: Opći akt), nadležno prvostupanjsko tijelo donijelo je rješenje od 31. listopada 2023., kojim je odlučeno o pravu i pravnom interesu stranke, a koje se, prema pravnom shvaćanju ovoga Suda izraženom u presudi poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. (kao i presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., potvrđenom u Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1744/2023 od 14. studenog 2023.), smatra pojedinačnom odlukom (upravnim aktom), čija se zakonitost preispituje prvo prigovorom čelniku, a potom pred nadležnim upravnim sudom. Neovisno o tome što je propisani pravni lijek protiv predmetne pojedinačne odluke u općem aktu nazvan prigovorom, imajući pri tome u vidu članak 12. stavak 1. i 3. ZUP- a, tu ne dolazi do primjene odredba članka 122. ZUP-a, odnosno ne radi se niti o jednoj od situacija u kojima ZUP kao pravni lijek propisuje prigovor (članci, 42., 155., 156., 157. i 158. ZUP-a).

9. Mjerodavnim Općim aktom nije propisan rok za donošenje odluke o izjavljenom pravnom lijeku (prigovoru sui generis) protiv prvostupanjskog rješenja (pojedinačne odluke) pa u konkretnom slučaju valja odgovarajuće primijeniti odredbu članka 121. ZUP-a, prema kojoj je drugostupanjsko tijelo, u ovom slučaju čelnik tijela, rješenje o pravnom lijeku - prigovoru sui generis, izjavljenom protiv rješenja, dužno donijeti i dostaviti stranci što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje pravnog lijeka, ako zakonom nije propisan kraći rok.

10. Naime, prema članku 12. stavku 1. ZUP-a protiv prvostupanjske odluke, odnosno ako javnopravno tijelo nije o upravnoj stvari riješilo u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe, ako zakonom nije drukčije propisano, dok prema stavku 3. istog članka ZUP-a, stranka pravo na prigovor ima protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga.

11. Prema članku 40. stavku 2. ZUS-a, pri pokretanju spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili propuštanja postupanja u propisanom roku tužba se sudu podnosi najranije osam dana nakon proteka propisanog roka, a odredba članka 156. ZUP-a, se odnosi na pravo osobe, koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, da može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.

12. Prema ocjeni ovog Suda, u konkretnom slučaju ne radi se o situaciji iz članka 156. ZUP-a, jer se u konkretnoj upravnoj stvari donosi rješenje o pravu stranke kao i rješenje povodom Općim aktom propisanog prigovora.

12.1. U ovom sporu je odlučeno o tužbi zbog tzv. "šutnje uprave" u vezi s prigovorom koji je tužitelj podnio čelniku tijela, zato što čelnik tijela nije donio odluku o ranijem prigovoru (prigovoru sui generis iz Općeg akta) kojim je osporavao rješenje o novčanoj pomoći s kojim nije bio zadovoljan. Rješenje o tom prethodnom prigovoru doneseno je 20. prosinca 2023., a predmetna tužba je podnesena 5. siječnja 2024. godine.

12.2. Rješenje kojim je odlučeno o prvotnom prigovoru je doneseno pravovremeno, jer za odlučivanje o tom prigovoru nije propisan rok u Općem aktu koji ga propisuje (prigovor sui generis) pa za ocjenu nastupa povrede roka rješavanja treba primijeniti opći rok za rješavanje/postupanje u svim upravnim stvarima, koji iznosi 60 dana od dana predaje podneska po kojem treba odlučiti ili postupiti. Stoga nije bilo mjesta izjavljivanju još jednog prigovora zbog "šutnje", niti je taj pravni lijek dopušten u ovakvom slučaju, posljedično čemu je nedopuštena i predmetna tužba. Prema tome, tužitelj pogrešno smatra da je tuženik o prigovoru na rješenje od 31. listopada 2023. morao odlučiti u roku od osam dana propisanom odredbom članka 122. stavka 3. ZUP- a i pogrešno drži da se u predmetnoj upravnoj stvari radi o prigovoru iz članka 156. ZUP-a.

13. Shodno tome, u slučaju poput ovog, tužitelj je mogao pravnu zaštitu od propuštanja donošenja odluke o prvotnom prigovoru od 27. studenog 2023. zatražiti tek ako, nadležno tijelo, u konkretnom slučaju gradonačelnik Grada Zagreba, nije u roku od 60 dana donio odluku o prigovoru na rješenje o prestanku prava i nakon proteka daljnjeg roka iz članka 40. stavka 2. ZUS-a. Ova pravna zaštita se, u konkretnoj stvari, ostvaruje tužbom, zbog nedonošenja pojedinačne odluke u propisanom roku, a ne prigovorom čelniku radi nedonošenja odluke o prethodnom prigovoru.

14. Prema ocjeni ovog Suda, tužiteljica je prigovor javnopravnom tijelu podnijela protivno odredbama ZUP-a, i to još k tome prije proteka roka za rješavanje ranije podnesenog prigovora (prigovora sui generis) pa, u konkretnom slučaju, nisu bile ispunjene pretpostavke za odlučivanje o tužbi radi šutnje uprave jer nije bio protekao krajnji instruktivni rok propisan odredbom članka 121. ZUP-a, u kojem javnopravno tijelo mora odlučiti o pravnom lijeku. Ovo stoga, jer je predmetni prigovor tužitelja radi šutnje uprave podnesen 18. prosinca 2023., dok je prigovor protiv pojedinačnog akta podnesen 27. studenog 2023. pa je predmetna tužba zbog propuštanja tuženika da u zakonom propisanom roku odluči o pravnom lijeku, podnesena prije isteka roka iz odredbe članka 40. stavka 2. ZUS-a.

15. Imajući u vidu sve navedeno, prvostupanjski je sud pravilno utvrdio da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora u povodu tužbe tužitelja te je tužbu zakonito odbacio, na temelju članka 46. stavka 1. točke 1. ZUS-a.

16. Slijedom izloženog, ovaj Sud ocjenjuje neosnovanim navode tužitelja u pogledu povrede prava i načela zajamčenih ZUP-om, Ustavom RH i Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava, a odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, Europskog suda za ljudska prava, prvostupanjskog upravnog suda i ovog Suda, na koje se poziva tužitelj, nisu od utjecaja na drukčiju odluku u predmetnoj pravnoj stvari.

16.1. Nadalje, pogrešno zaključuje tužitelj da upravni sud, u situaciji prijevremeno podnesene tužbe, ima obvezu meritorno riješiti tužbu podnesenu radi šutnje uprave, jer u takvoj situaciji uopće nema uvjeta za pokretanje spora.

17. Povrh svega navedenog, u konkretnoj upravnoj stvari iz podataka spisa predmeta proizlazi da je o prigovoru tužitelja od 27. studenog 2023. tuženik u međuvremenu i odlučio rješenjem od 20. prosinca 2023., slijedom čega prestala “šutnja” uprave i zbog čega se ujedno ne radi o povredi prava na pristup sudu jer tužitelj protiv tog pojedinačnog akta tuženika, kojim je meritorno odlučeno o prigovoru od 27. studenog 2023., ima mogućnost pokrenuti upravni spor.

18. Odluka o trošku temeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a, koji propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. S obzirom da tužitelj nije uspio u sporu, nije osnovan zahtjev za naknadu troškova upravnog spora, uključujući i troškove žalbenog postupka.

19. Kako navodi žalbe nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drukčije odluke, na temelju članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4. u vezi s člankom 128. stavkom 4. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.

Zagrebu, 27. svibnja 2025.

Predsjednica vijeća

Kristina Senjak Krunić