Poslovni broj: Usž-3714/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan i Mire Kovačić, članica vijeća, te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice PM iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Davorin Bukovac, odvjetnik u Zajedničkom odvjetničkom uredu Davorin Bukovac, ŽM i HM, [adresa], protiv tuženika Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, Zagreb, Ulica kneza Mutimira 5, radi sukoba interesa, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1261/24-6 od 17. svibnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 14. svibnja 2025.

p r e s u d i o  j e

Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1261/24-6 od 17. svibnja 2024.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje odluke tuženika, broj: 711-I-2709-P-66-21/23-13-19 od 24. studenoga 2023. (točka I. izreke). Točkom II. izreke odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Osporavanom odlukom tuženika od 24. studenoga 2023. u točki I. izreke utvrđeno je da je dužnosnica PM, općinska načelnica Općine Gradec, ovdje tužiteljica, sklapanjem ugovora o djelu, KLASA: 402-07/2001/89, URBROJ: 238/2802-20-1 od 15. travnja 2020. sa svojom kćeri za poslove vođenja projekta i vršenja nadzora nad projektom sanacije Biskupskog dvorca i uređenja perivoja dvorca u Općini Gradec u razdoblju od 6. travnja do 7. svibnja 2020. i od 8. svibnja do 15. lipnja 2020., sklapanjem ugovora o djelu sa svojom kćeri dana 23. studenog 2017., 12. studenog 2018., 11. studenog 2019. i 5. listopada 2020. za poslove obrade i pripreme članaka za Gradečki vjesnik za razdoblje 2017., 2018., 2019. i 2020., sklapanjem ugovora o djelu sa svojom kćeri dana 15. siječnja 2019., 27. lipnja 2019., 7. siječnja 2020., 30. lipnja 2020. i 1. srpnja 2020. za poslove plasiranja sadržaja na društvene mreže Općine Gradec te za plasiranje autorskog sadržaja na službene mrežne stranice Općine Gradec u razdoblju od srpnja 2018. godine do prosinca 2020., kao i sklapanjem ugovora o djelu sa svojom kćeri dana 8. travnja 2020. vezano za obavljanje poslova za potrebe Stožera civilne zaštite Općine Gradec zbog povećanog opsega posla, zloupotrijebila posebna prava dužnosnika te time počinila povredu članka 7. točke c) Zakona o sprečavanju sukoba interesa (“Narodne novine”, 26/11., 12/12., 126/12., 48/13., 57/15. i 98/19. - dalje: ZSSI). Prema točki II. izreke za povredu ZSSI- a opisanu pod točkom I. izreke, dužnosnici je izrečena sankcija iz članka 42. stavka 1. podstavka 2. ZSSI-a, obustava isplate dijela neto mjesečne plaće u ukupnom iznosu od 2.000,00 eura/15.069,00 kuna, koja će trajati 10 mjeseci, a izvršit će se u 10 jednakih uzastopnih mjesečnih obroka, svaki u pojedinačnom iznosu od 200,00 eura/1.506,90 kuna.

3. Tužiteljica žalbom pobija zakonitost prvostupanjske presude navodeći da je prvostupanjski sud održao samo jedno ročište i nije proveo ni jedan dokaz koji je predložila te iznosi mišljenje da bi se saslušanjem predloženih svjedoka razjasnila sporna pitanja u predmetnom postupku. Ističe da, osim što je u osporenoj odluci utvrđeno da su predmetni ugovori o djelu zaključeni s Općinom Gradec, koju ona zastupa kao načelnica i jedina je zakonski ovlaštena potpisivati takve ugovore s kćerkom PMS, nije utvrđena ni jedna druga okolnost koja bi kao posljedicu imala zlouporabu položaja dužnosti koju obnaša. Navodi da su svi poslovi koje je njezina kćerka obavljala poslovi u javnom interesu općine, a nije utvrđeno da ona te poslove nije obavila ili ih je obavila nestručno, manjkavo ili suprotno uputama i interesima nadležnog tijela koje ju je imenovalo. Ističe da nije utvrđeno da je ŽMS nekvalificirana ili nedovoljno stručno osposobljena za obavljanje poslova na temelju zaključenih ugovora o djelu, da ima visoku stručnu spremu iz oblasti koja je tražena za poslove vođenja projekta i vršenja nadzora nad projektom sanacije dvorca u Općini Gradec, jer je magistra povijesti, dok za ostale poslove za koje su sa njom zaključeni ugovori o djelu nije potrebna visoka stručna sprema. Napominje da je visina naknade koju je njezina kćerka primila za rad i angažman u svrhu vođenja i nadzora nad projektom sanacije dvorca Gradec u iznosu od 33,00 kn po satu manja od iznosa prosječne satnice prema podacima Državnog zavoda za statistiku za 2019. U odnosu na ostale poslove za koje su zaključeni ugovori o radu s njezinom kćerkom navodi da je razvidno da je naknada koju je primila više nego simbolična jer se radilo o iznosima od 2.000,00 do 2.500,00 kn za šestomjesečno razdoblje. Ističe da u komunalnom poduzeću Komgrad Gradec d.o.o. ne postoji osoba u radnom odnosu koja je zadužena za navedeni projekt, a koja bi imala odgovarajuće kvalifikacije i potrebno stručno zvanje. Navodi da ona, kao načelnica, nije odgovorna za zlouporabu položaja niti za sukob interesa samo zato što je u rodbinskoj vezi s PMS jer je njezina kćerka bila jedini kandidat za navedene poslove. Ističe kako je Općina Gradec mala općina te da je često nemoguće pronaći djelatnike za određene poslove, osobito za poslove u kojima se zahtijeva određeno specifično stručno znanje i sprema, a svaki vanjski suradnik znači dvostruko poskupljenje usluge, tako da je angažiranje njezine kćerke na navedenim poslovima prema cijenama i naknadama djelovanje sukladno interesima Općine Gradec i javnom interesu. Smatra da se ne radi o pogodovanju povezanim osobama sukladno ZSSI-u jer bi pogodovanje značilo stjecanje više koristi od onoga što određeni pravni posao ili odnos na slobodnom tržištu donosi, odnosno pogodovanje u osobnom smislu bi značilo da se jednoj osobi na temelju povezanosti s osobom dužnosnika daje prednost bez obzira na tržišne ili druge uvjete u odnosu na druge osobe s istim kvalifikacijama i uvjetima, što ovdje nije slučaj. Navodi da je cilj i intencija zakonodavca pri donošenju ZSSI-a bila da povezane osobe ne dođu u položaj povlaštenih, a ne da te osobe dođu u položaj diskriminiranih unatoč svojim kvalifikacijama, stručnoj spremi, radnoj etici i odgovornosti i da ne mogu ostvarivati svoje radne i poslovne potencijale u lokalnoj zajednici u kojoj žive, već da zaposlenje traže na drugom mjestu. Smatra spornom tvrdnju da je zaključenjem većeg broja ugovora o djelu svojoj kćeri omogućila stjecanje imovinske koristi u iznosu od cca 31.000,00 kn tijekom razdoblja od više od dvije godine, navodeći da se ne radi o imovinskoj koristi, već o naknadi i plaći za obavljeni rad, od kojeg angažmana je stvarnu korist imala jedino Općina Gradec, a ona je, kao načelnica, djelovala u javnom interesu. Napominje kako su u razdoblju obavljanja tih poslova ugovori o djelu bili javno objavljeni i dostupni, pa je time javnosti, svim zainteresiranim osobama kao i drugim potencijalnim kandidatima (kojih nije bilo) omogućeno da istaknu svoje prigovore i pritužbe na zaključenje tih ugovora kao i na rad njezine kćerke PMS. Predlaže da ovaj Sud preinači pobijanu presudu i poništi odluku tuženika, a podredno da ukine pobijanu presudu i predmet vrati na ponovni postupak.

4. Tuženik u odgovoru na žalbu osporava osnovanost žalbe u cijelosti. Ističe da je tužiteljica u postupku samostalno odlučivala o sklapanju više ugovora sa svojom kćeri, članom svoje obitelji i s tužiteljicom povezanom osobom iz članka 4. stavka 5. ZSSI-a. Navodi da sklapanju ugovora nisu prethodile službene radnje drugih zaposlenika ili službi općine niti formalne procedure koje uobičajeno prethode sklapanju takvih ugovora. Napominje da nije trebalo utvrđivati je li PMS stručna i je li preuzete poslove obavljala kvalitetno, već je li tužiteljica u sukobu interesa. Ističe da je cilj ZSSI-a sprječavanje utjecaja privatnih interesa na donošenje odluke sukladno članku 1. ZSSI-a. Navodi da ne bi bilo sporno da su članu obitelji tužiteljice povjereni određeni poslovi od strane Općine Gradec u transparentnom postupku odabira u kojem tužiteljica nije poduzela ni jednu radnju, jer bi automatska zabrana poslovnih odnosa činjenicom obiteljske povezanosti s dužnosnicom predstavljala diskriminaciju. Međutim, kada o sklapanju poslova odlučuje tužiteljica i kontinuirano odabire svoju kćerku sklapajući s njom veći broj ugovora, radi se o povredi ZSSI-a. Iako kćerka tužiteljica nije ostvarila veliku materijalnu dobit, ista predstavlja oblik koristi koja za nju proizlazi iz radnji tužiteljice, njezine majke, u obavljanju javne dužnosti. Predlaže odbiti žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 73. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima (“Narodne novine”, 20/10., 143/12., 12/14., 94/16., 29/17. i 110/21., dalje: ZUS), Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanim.

7. Prvostupanjski sud je odbio tužbeni zahtjev protiv osporene odluke u kojoj je tuženik utvrdio da je tužiteljica postupila protivno članku 7. točki c) ZSSI-a.

8. Člankom 2. stavkom 1. ZSSI-a propisano je da u obnašanju javne dužnosti dužnosnici ne smiju svoj privatni interes stavljati iznad javnog interesa, a stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da sukob interesa postoji kada su privatni interesi dužnosnika u suprotnosti s izravnim interesom, a posebice kada privatni interes dužnosnika utječe na njegovu nepristranost u obavljanju javne dužnosti, zatim kada se osnovano može smatrati da privatni interes dužnosnika utječe na njegovu nepristranost u obavljanju javne dužnosti te kada privatni interes dužnosnika može utjecati na nepristranost dužnosnika u obavljanju javne dužnosti. Člankom 4. stavkom 5. ZSSI-a propisano je da su povezane osobe u smislu tog Zakona osobe navedene u stavku 2. tog članka (član obitelji dužnosnika u smislu ovog Zakona je bračni ili izvanbračni drug dužnosnika, njegovi srodnici po krvi u uspravnoj lozi, braća i sestre dužnosnika te posvojitelj, odnosno posvojenik dužnosnika) te ostale osobe koje se prema drugim osnovama i okolnostima opravdano mogu smatrati interesno povezanim s dužnosnikom.

9. Člankom 5. stavkom 1. ZSSI-a propisano je da dužnosnici u obnašanju javnih dužnosti moraju postupati časno, pošteno, savjesno, odgovorno i nepristrano čuvajući vlastitu vjerodostojnost i dostojanstvo povjerene im dužnosti te povjerenje građana. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da su dužnosnici osobno odgovorni za svoje djelovanje u obnašanju javnih dužnosti na koje su imenovani, odnosno izabrani prema tijelu ili građanima koji su ih imenovali ili izabrali, a stavkom 3. istog članka Zakona propisano je da dužnosnici ne smiju koristiti javnu dužnost za osobni probitak ili probitak osobe koja je s njima povezana niti smiju biti ni u kakvom odnosu ovisnosti prema osobama koje bi mogle utjecati na njihovu objektivnost. Prema stavku 4. istog članak Zakona propisano je da građani imaju pravo biti upoznati s ponašanjem dužnosnika kao javnih osoba, a koje su u vezi s obnašanjem njihove dužnosti.

10. Člankom 7. ZSSI-a propisana su zabranjena djelovanja dužnosnika te je pod točkom c) propisano da je dužnosnicima zabranjeno zlouporabiti posebna prava dužnosnika koja proizlaze ili su potrebna za obavljanje dužnosti.

11. Iz podataka spisa proizlazi, što među strankama nije niti sporno, da je tužiteljica u vrijeme dok je obnašala dužnost općinske načelnice Općine Gradec, sklopila više ugovora o djelu sa kćerkom PMS, uz određivanje naknade za obavljeni posao iz sredstava Općine Gradec, čime je tužiteljica zlouporabila ovlast donošenja odluka. Ovaj Sud ističe da članak 24. Zakona o općem upravnom postupku (“Narodne novine”, 47/09. i 110/21.) predviđa izuzeće čelnika tijela kada odlučuje o pravu ili obvezi stranke s kojom je u srodstvu, a koji se odgovarajuće primjenjuje na postupanje dužnosnika u odnosu na povezane osobe iz članka 4. stavka 5. ZSSI-a.

12. Obavljanjem ugovorenih poslova kćerka tužiteljice je iz sredstava općine Gradec stekla određenu materijalnu dobit i radno iskustvo, dok je tužiteljica, kao dužnosnica, koristila javnu dužnost za probitak kćerke, osobe koja je s njom povezana u smislu članka 4. stavka 5. ZSSI-a. Pri tome valja reći da za utvrđivanje povrede iz članka 7. točke c) ZSSI-a nije odlučno je li njezina kćerka ispunjavala uvjete za obavljanje predmetnih ugovora o djelu kao ni kvaliteta obavljenih poslova. Slijedom iznesenog, pravilno je tuženik ocijenio da je tužiteljica postupila protivno članku 7. točki c) ZSSI-a, počinivši time zlouporabu posebnih prava dužnosnika koja proizlaze ili su potrebna za obavljanje dužnosti te u suprotnosti s člankom 5. stavkom 1. ZSSI-a. Stoga je osnovano pobijanom presudom odbijen tužbeni zahtjev.

13. Pogrešno tužiteljica smatra da je prvostupanjski sud počinio povredu odredbi spora kada je održao jedno ročište, jer je sud postupio sukladno članku 37. stavku 6. ZUS-a.

14. Što se tiče prigovora da sud nije proveo predložene dokaze (saslušanjem tužiteljice i saslušanjem u svojstvu svjedoka ČM i ĆM), a koje je predlagala na okolnost utvrđivanja da je sklapanju ugovora o djelu s njezinom kćerkom prethodilo planiranje, imenovanje, preporuke i zahtjevi različitih službi, trgovačkih društava i upravnih tijela, valja navesti da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 33. stavak 3. ZUS-a), jer po ocjeni ovoga Suda, to ne bi dovelo do drukčije odluke u ovoj stvari, s obzirom na to da predmet ovog postupka nije utvrđivanje potrebe sklapanja predmetnih ugovora o djelu.

15. Prvostupanjski sud je za svoju odluku naveo argumentirano obrazložene razloge, a koje prihvaća i ovaj Sud, jer su utemeljeni na pravilnom tumačenju mjerodavnog materijalnog prava, pa stoga nema osnove da se odluka suda ocijeni nezakonitom.

16. Tužiteljica razlozima navedenim u žalbi nije dovela u sumnju zakonitost pobijane presude koja je donesena na temelju pravilne primjene materijalnog prava, dok povrede pravila postupka ovaj Sud nije našao.

17. Trebalo je stoga, na temelju članka 74. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao u izreci presude.

U Zagrebu 14. svibnja 2025.

Predsjednica vijeća:

Radmila Bolanča Vuković