Poslovni broj: Usž-1701/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mirjane Čačić predsjednice vijeća, Ane Berlengi Fellner i Arme Vagner Popović, članica vijeća, te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Udruge Eko tišina Jakuševac, Zagreb, Gata 1 i Udruge Ekologija grada, Zagreb, Ulica kneza Višeslava 13, koje zastupa opunomoćenik Ivan Kusavić, odvjetnik u Zagrebu, Masarykova 22, protiv tuženika Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja, Zagreb, Radnička cesta 80, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Zagrebačkog centra za gospodarenje otpadom d.o.o. Zagreb, Savska cesta 41, u predmetu radi sudjelovanja u postupku izdavanja dozvole za obavljanje djelatnosti gospodarenja otpadom, odlučujući o žalbi protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, broj: Us I-2864/2022 od 22. veljače 2024., na sjednici vijeća održanoj 8. svibnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje se presuda Upravnog suda u Zagrebu, broj: Us I-2864/2022 od 22. veljače 2024.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška žalbenog dijela upravnog spora.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev kojim su tužitelji tražili poništenje rješenja tuženika, klasa: UP/II-351-02/22-21/58, urbroj: 517-14-2-1- 22-2 od 28. srpnja 2022. te je odbijen njihov zahtjev za naknadu troškova upravnog spora. Rješenjem tuženika odbijena je žalba tužitelja podnesena protiv rješenja Gradskog ureda za gospodarstvo, ekološku održivost i strategijsko planiranje, klasa:

UP/I-351-02/22-008/6, urbroj: 251-06-32/001-22-24 od 16. svibnja 2022. Ovim rješenjem odbačena je žalba koju su tužitelji izjavili protiv dozvole za gospodarenje otpadom koju je prvostupanjsko tijela izdalo trgovačkom društvu Zagrebački centar za gospodarenje otpadom d.o.o. klasom: UP/I-351-02/21-008/6, urbroj: 251-06-32-001- 22-24 od 13. travnja 2022. za lokaciju gospodarenja otpada: Zagreb, Tišinska 71, kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], za obavljanje djelatnosti oporabe neopasnog otpada postupkom R-12-mobilnim uređajem za obradu otpada.

2. Protiv ove presude tužitelji su izjavili žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Smatraju da je u konkretnom slučaju onemogućen pristup pravosuđa, kao i prava koja kao nevladine udruge koje se bave pitanjem zaštite okoliša imaju te se pozivaju na odredbe Zakona o upravnim sporovima, Ustav Republike Hrvatske i Konvenciju o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša koja potpisana u Aarhusu 25. lipnja 1998., a koja je dijelom prenesena i u odredbe Zakona o zaštiti okoliša. Ukazuju na praksu Europskog suda pravde u presudama C-664/15 - Protect i C-197/18 - Prandal i drugi. Smatraju da je prvostupanjski sud pogrešno primijenio odredbe članka 9. i 6. Aarhuške konvencije, naročito iz razloga što nije obrazložio zašto smatra da se u konkretnom slučaju ne radi o djelatnostima iz Dodatka I. Aarhuške konvencije. Navode da čak i u slučaju kada su predložene djelatnosti izvan opsega Dodatka I. a koje mogu imati značajne učinke na okoliš sudu ostavlja mogućnost da dopusti primjenu članka 6. Aarhuška konvencije. Također smatraju da je prvostupanjski sud pogrešno interpretirao odredbu članka 9. ove Konvencije na način da je primjena iste strogo ograničena odredbom članka 34. Zakona o gospodarenju otpadom. Pozivaju se na odredbu članka 2. stavka 5. Aarhuške konvencije te na stajalište ovog Suda izraženo u presudi Poslovni broj: U zpz-12/2019 od 13. listopada 2020. Smatraju da je u konkretnoj situaciji, suprotno navedenom stajalištu ovog Suda, prvostupanjski sud ocijenio da civilne udruge koje se bave zaštitom okoliša, ni nitko drugi nema pravo sudjelovanja u postupku, iako se dozvole za gospodarenje otpadom dodjeljuje u neposrednoj blizini naselja, 40 metara od najbliže kuće i unatoč iskazu predsjednika Udruge o nepostojanju zaštitne ograde i širenju prašine. Navode da se prvostupanjski sud nije osvrnuo na navode tužbe, niti je proveo i jedan dokazni prijedlog predložen od strane tužitelja, a ističu da nije jasno tko je podnio zahtjev za izdavanje dozvole, na koji način su upravna tijela utvrdila da su ispunjeni kriteriji iz članka 33. stavka 1. Zakona o gospodarenju otpadom, kako je utvrđeno da je akt kojim se dozvoljava uporaba prema posebnom propisu za izdavanje dozvole niti na koji je način utvrđeno poštovanje načela samodostatnosti. Ističu da su u istom razdoblju i za istu lokaciju izdane četiri različite dozvole za gospodarenje otpadom na dvije čestice koje su međusobno povezane i u vlasništvu društva Zagrebački holding d.o.o. odnosno Grada Zagreba, a u naravi čine jedinstvenu lokaciju na kojoj se obavlja djelatnost gospodarenja otpadom, na zemljištu površine gotovo 800 tisuća metara kvadratnih. Navode da su sve dozvole izdane u razmaku od nešto više od 6 mjeseci i treba ih promatrati kumulativno u smislu opterećenja na okoliš. Smatraju da je Grad Zagreb primijenio metodu tzv. "salami sliceing" odnosno namjerno je izdao dozvole pravnim osobama kojih je jedini osnivač, dijeleći ih u manje frakcije, izbjegavajući na taj način prikazati stvarnu veličinu projekta kojim se uređuje gospodarenje otpadom u Gradu Zagrebu i ujedno izbjegavajući sudjelovanje i informiranje javnosti o ovim postupcima. Predlaže da sud žalbu usvoji i sam riješi upravnu stvar te potražuju trošak sastava žalbe u ukupnom iznosu od 1.718,75 €.

3. Tuženik i zainteresirana osoba, iako uredno pozvani nisu dostavili odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Presudom prvostupanjskog suda potvrđena je pravilnost stajališta upravnih tijela prema kojem tužitelji nisu zainteresirane osobe u postupku izdavanja predmetne dozvole za gospodarenje otpadom zbog čega su njihove žalbe izjavljene protiv dozvole Grada Zagreba, Gradskog ureda za gospodarstvo, ekološku održivost i strategijsko planiranje, klasa: UP/I-351-02/21-008/6, urbroj: 251-06-32-001-22-24 od 13. travnja 2022. kojom se trgovačkom društvu Zagrebački centar za gospodarenje otpadom d.o.o. za lokaciju gospodarenja Zagreb, Tišinska 71, kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] dozvoljava obavljanje djelatnosti oporabe neopasnog otpada postupkom R-12 mobilnim uređajem za obradu otpada, odbačena kao izjavljena od neovlaštene osobe.

6. Presuda prvostupanjskog suda poziva se na odredbu članka 4. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje u tekstu: ZUP), kojom je propisano da je stranka u upravnom postupku fizička ili pravna osoba na zahtjev koje je pokrenut postupak, protiv koje se vodi postupak ili koja radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo sudjelovati u postupku.

7. Prvostupanjski sud također se pozvao na odredbu članka 34. stavka 1. Zakona o gospodarenju otpadom ("Narodne novine", broj: 84/21.) kojom je propisano da tijela iz članka 32. stavka 1. i 2. tog Zakona provode postupak informiranja i sudjelovanja javnosti o podnesenom zahtjevu za izdavanje dozvole za gospodarenje otpadom za spaljivanje, oporabu, kemijsku obradu ili odlaganje opasnog otpada, spaljivanja komunalnog otpada kapaciteta preko 3 tone na sat, odlaganje neopasnog otpada kapaciteta većeg od 50 tona na dan, odlaganje na odlagališta koja zaprimaju više od 10 tona otpada na dan ili imaju ukupni kapacitet preko 25.000 tona osim odlagališta inertnog otpada.

8. Kako su tužitelji udruge civilnog društva koje djeluju na području zaštite okoliša prvostupanjski sud je mogućnost njihovog sudjelovanja razmotrio i sa stajališta odredbi Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (tzv. Aarhuška konvencija-Narodne novine-MU 7/08). Prema odredbi članka 6. stavka 1. točke a) navedene Konvencije predviđeno je da se odredbe o sudjelovanju javnosti moraju primjenjivati u odnosu na odluke o tome treba li dopustiti predložene djelatnosti navedene u Dodatku I. Konvencije.

9. Dodatkom I. stavkom 5. Konvencije propisane su djelatnosti koje se odnose na upravljanje otpadom, a za koje je obvezno sudjelovanje javnosti prilikom odlučivanja i u kojem slučaju nevladine udruge imaju pristup postupku ocjene pred sudom i/ili nekim drugim zakonski utemeljenim neovisnim i nepristranim tijelom, kako bi osporili materijalnu i postupovnu zakonitost neke odluke. Među navedenim djelatnostima koje se odnose na upravljanje otpadom su i postrojenja za odlaganje neopasnog otpada kapaciteta preko 50 tona na dan, odlagališta koja primaju više od 10 tona na dan ili imaju ukupni kapacitet preko 25.000 tona.

10. Predmetna dozvola odnosi se na gospodarenje otpadom, oporabu neopasnog otpada postupcima R-12 mobilnim uređajem za obradu otpada, za glomazni otpad kapacitet postupka 22.000 tona, pri čemu dopuštena količina svih vrsta neopasnog otpada koji se u jednom trenutku mogu nalaziti na lokaciji gospodarenja otpadom iznosi 100 tona. Stoga je prvostupanjski sud zaključio da ova dozvola ne spada u područje primjene Dodatka I. Konvencije ili Priloga I. Direktive o procjeni učinaka na okoliš te da nije podlijegala obveznoj procjeni učinaka na temelju te Direktive zbog čega je članak 6. stavak 1. točka a) neprimjenjiv u konkretnom slučaju. Prvostupanjskom presudom mogućnost sudjelovanja tužitelja u predmetnom upravnom postupku razmotrena je i s aspekta odredbe članka 6. stavka 1. točke b) Aarhuške konvencije kojom je propisano da je svaka stranka u skladu sa svojim domaćim zakonodavstvom dužna također primijeniti ovaj članak na odluke o predloženim djelatnostima izvan opsega Dodatka I., a koji mogu imati značajne učinke na okoliš. U tu svrhu stranke su dužne utvrditi podliježe li takva predložena djelatnost ovim odredbama. Prvostupanjski sud također je razmotrio i odredbu članka 9. Konvencije koji stavkom 1. propisuje da je u okviru svog domaćeg zakonodavstva stranka dužna osigurati da svaka osoba koja smatra kako je njen ili njezin zahtjev za informaciju prema članku 4. zanemaren, nepravilno odbijen, djelomično ili u cijelosti, kako je na njega odgovoreno na neodgovarajući način ili kako se s njime nije postupilo sukladno odredbama tog članka, ima pristup postupku ocjene pred sudom ili nekim drugim neovisnim i nepristranim zakonski utemeljenim tijelom. Prema odredbi stavka 2. ovog članka Konvencije svaka je stranka u okviru svog domaćeg zakonodavstva dužna osigurati da pripadnici zainteresirane javnosti koji imaju dovoljan interes ili kao druga mogućnost koji dokazuje povredu prava tamo gdje je to upravno postupovno pravo stranke zahtijevaju kao preduvjet imaju pristup postupku ocjene pred sudom i/ili nekim drugim zakonski utemeljenim neovisnim i nepristranim tijelom kako bi osporili materijalno i procesno zakonitost neke odluke, čin ili propust u ovisnosti od odredbe članka 6. i tamo gdje je to predviđeno domaćim zakonodavstvom i bez utjecaja na stavak 3. ovog članka, odgovarajućih odredbi iste Konvencije. Ono što predstavlja dovoljan interes i povredu prava bit će utvrđeno u skladu sa zahtjevima domaćeg zakonodavstva i dosljedno cilju osiguranja zainteresirane javnosti širokog pristupa pravosuđu u okvirima Konvencije. U tu će se svrhu interes svake nevladine udruge koja ispunjava uvjete navedene u članku 2. stavku 5. smatrati dovoljnim u smislu da imaju dovoljan interes, a također će se smatrati kako takve udruge imaju prava koja se mogu povrijediti u smislu dokaza povrede prava, tamo gdje to upravno postupovno pravo stranke zahtjeva kao preduvjet. Prema odredbi stavka 3. istog članka Konvencije osim i bez obzira na postupke ocjene navedene u stavcima 1. i 2. tog članka svaka stranka dužna je osigurati pripadnicima javnosti, koji zadovoljavaju mjerila, ako ih ima, utvrđenim domaćim zakonodavstvom pristup administrativnim ili sudbenim postupcima kojima se osporavaju činjenja i nečinjenja privatnih osoba i tijela vlasti koji su u suprotnosti s odredbama domaćeg zakonodavstva koja se odnose na okoliš.

11. Presuda prvostupanjskog suda poziva se na elaborat gospodarenja otpadom za obavljanje djelatnosti oporabe otpada postupkom R-12 mobilnim uređajem za obradu otpada za neopasni otpad na lokaciji Gospodarenje otpadom Tišinska ulica 71 od 12. travnja 2022., kao i na mišljenje Uprave za procjenu utjecaja na okoliš i održivo gospodarenje otpadom, klasa: 351-03/22-01/67, urbroj: 517-05-1-2-22-2 od 18. veljače 2022. iz kojeg proizlazi da se predmetna lokacija nalazi izvan obuhvata odlagališta neopasnog otpada "Jakuševac" i da se ne nalazi na popisu zahvata u Prilozima I., II. i III. Uredbe o procjeni utjecaja zahvata na okoliš ("Narodne novine", broj: 61/14. i 3/17.) zbog čega ne postoji obveza provedbe postupka ocjene o potrebi procjene utjecaja zahvata na okoliš.

12. Slijedom utvrđenog i primjenom navedenih odredbi nacionalnog zakonodavstva prvostupanjski sud je zaključio da tužitelji nisu aktivno legitimirani za sudjelovanje u predmetnom upravnom postupku te je odbio tužbeni zahtjev.

13. Protivno žalbenim navodima prvostupanjska presuda sadrži jasno i iscrpno obrazloženje u svezi s primjenom naprijed navedenih odredbi mjerodavnog prava.

14. Nisu osnovani žalbeni navodi kojima tužitelji osporavaju prvostupanjsku presudu iz razloga što nije odgovoreno na njihove tužbene navode kojima su osporavali pravilnost dozvole za gospodarenjem. U konkretnom slučaju nisu ispunjene procesne pretpostavke za raspravljanje o meritumu stvari odnosno o pravilnosti izdane dozvole za gospodarenjem otpadom upravo iz razloga što tužitelji nisu imali niti trebali imati status stranke niti su ovlašteni na izjavljivanje žalbe protiv te dozvole, čime ne postoje pretpostavke za donošenje meritorne odluke o žalbi koju su tužitelji izjavili protiv predmetne dozvole. Napominje se da je navedeno stajalište ovaj Sud izrazio u ranijoj presudi broj: Usž-2272/2023 od 14. svibnja 2024.

15. Tužitelji se u žalbi neosnovano pozivaju na praksu Europskog suda pravde u presudama broj: C-664/15 - Protect i C-197/18 - Prandel i drugi. Naime, navedene presude odnose se na postupke u kojima je sudjelovanje udruga za zaštitu okoliša vezano za sprječavanje pogoršanja stanja vodnih tijela, o čemu se u konkretnom slučaju ne radi.

16. Tužitelji također ukazuju da je za predmetnu lokaciju izdano više dozvola za gospodarenjem otpadom u istom razdoblju i to radi obavljanja djelatnosti oporabe otpada mobilnim uređajem koja uključuje postupke i vrste otpada: R-12:20 03 07 dopuštene količine svih vrsti otpada koja se u jednom trenutku može nalaziti na lokaciji gospodarenja otpadom iznosi 100 tona; dozvolu za obavljanje djelatnosti oporabe neopasnog otpada mobilnim uređajem koja uključuje postupke i vrste otpada R-12: 20 01 38, 20 01 39, 20 02 03, 20 03 07 gdje je dopuštena količina svih vrsta otpada koja se u jednom trenutku može nalaziti na lokaciji gospodarenja otpadom 100 tona i dozvolu za obavljanje djelatnosti oporabe i zbrinjavanja opasnog otpada koji uključuje postupke i vrste otpada, između ostalog i R-12, a kojom je dopuštena ukupna količina svih vrsta otpada na predmetnoj lokaciji ograničena na 3.000 tona. Također su naveli da je dozvolom koja se odnosi na Tišinsku ulicu 25, odnosno kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] koja je u neposrednoj blizini, odnosno graniči sa predmetnom kč.br.

74/17 odobreno obavljanje djelatnosti oporabe neopasnog otpada postupkom R-5, R- 12 i R-13, a dopuštena ukupna količina svih vrsta neopasnog otpada koji se mogu nalaziti na lokaciji gospodarenja otpadom iznosi 2.033 tone.

17. Pozivanje na navedena odobrenja za gospodarenje otpadom predstavlja razumnu osnovu za isticanje tužitelja o mogućoj primjeni metode tzv. "salami slicing", odnosno podjelu postavljenog prava propisanog zakonodavstvom na veći broj odobrenja kojima se ne premašuje postavljeni prag odnosno koje nemaju značajan utjecaj prilikom pojedinačne analize svakog pojedinog odobrenja te stoga ne zahtijevaju procjenu utjecaja na okoliš ili okolišnu dozvolu, ali bi zajedno mogli imati značajne ekološke učinke.

18. Tužitelji međutim ove činjenice i dokaze nisu iznosili niti u žalbi koju su izjavili protiv dozvole za gospodarenje otpadom, niti tijekom prvostupanjskog upravnog spora. Prema odredbi članka 69. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., dalje: ZUS) iznošenje novih činjenica nije dopušteno u žalbenom dijelu upravnog spora. Stoga sud nije posebno razmatrao osnovanost ovog žalbenog razloga.

19. Slijedom navedenog, prema ocjeni Suda ne postoje razlozi zbog kojih se prvostupanjska presuda žalbom pobija zbog čega je na temelju odredbe članka 74. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima odlučeno kao pod točkom I. izreke. Kako tužitelji nisu uspjeli sa svojom žalbom to nije osnovan niti njihov zahtjev za naknadu troška sastava žalbe, zbog čega je temeljem odredbe članka 79. Zakona o upravnim sporovima odlučeno kao pod točkom II. izreke presude.

U Zagrebu, 8. svibnja 2025.

Predsjednica vijeća

Mirjana Čačić