REPUBLIKA HRVATSKA
Poslovni broj: Usž-3272/2024-3
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jelene Rajić, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i mr. sc. Inge Vezmar Barlek članica vijeća, te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja GC iz [adresa], kojeg zastupa odvjetnik Zoran Vukić iz Odvjetničkog društva Vukić i partneri d.o.o., Rijeka, Nikole Tesle 9/V-VI, protiv rješenja tuženika Ministarstva pravosuđa i uprave, Uprave za građansko, trgovačko i upravno pravo, Zagreb, Ulica grada Vukovara 49, klasa: UP/II-943-04/22-01/30, urbroj: 514-04-02-01-01/08-23-04 od 16. veljače 2023., uz sudjelovanje zainteresirane osobe Grada Rovinja, Rovinj, Trg Matteotti 2, kojeg zastupa odvjetnica Vesna Selak, Pula, Flanatička 11, radi naknade za izvlaštenje, odlučujući o žalbi zainteresirane osobe protiv dijela presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj Us I-422/2023-11 od 24. svibnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 8. svibnja 2025.
p r e s u d i o j e
I. Poništava se točka I., II. i IV. izreke presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj Us I-422/2023-11 od 24. svibnja 2024.
II. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Ministarstva pravosuđa i uprave, Uprave za građansko, trgovačko i upravno pravo, klasa: UP/II-943-04/22-01/30, urbroj: 514-04-02-01-01/08-23-04 od 16. veljače 2023.
III. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda (točka I. izreke) poništeno je rješenje tuženika, klasa: UP/II-943-04/22-01/30, urbroj: 514-04-02-01-01/08-23-04 od 16. veljače 2023. Točkom II. izreke presude odbijen je prijedlog Grada Rovinja za oglašivanje ništavim djelomičnog rješenja Ureda državne uprave u Istarskoj županiji, Službe za imovinsko- pravne poslove, Ispostava Rovinj, klasa: UP/I-943-05/08-01/1, urbroj: 2163-12/6-10- 23 od 13. srpnja 2010. i dopunskog rješenja Ureda državne uprave u Istarskoj županiji, Službe za imovinsko-pravne poslove, Ispostava Rovinj, klasa: UP/I-943-05/12-01/07, urbroj: 2163-12-02/7-14-39 od 17. listopada 2014. Točkom III. izreke tuženiku je naloženo tužitelju naknaditi troškove upravnog spora te odbijen zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova upravnog spora (točka IV.).
1.1. Rješenjem tuženika klasa: UP/II-943-04/22-01/30, urbroj: 514-04-02-01-01/08- 23-04 od 16. veljače 2023., oglašeno je ništavim djelomično rješenje Ureda državne uprave u Istarskoj županiji, Službe za imovinsko-pravne poslove, Ispostava Rovinj, klasa: UP/I-943-05/08-01/1, urbroj: 2163-12/6-10-23 od 13. srpnja 2010. (točka 1. izreke). Točkom 2. izreke rješenja tuženika oglašeno je ništavim dopunsko rješenje Ureda državne uprave u Istarskoj županiji, Službe za imovinsko-pravne poslove, Ispostava Rovinj, klasa: UP/I-943-05/12-01/07, urbroj: 2163-12-02/7-14-39 od 17. listopada 2014.
1.2. Djelomičnim rješenjem tijela prvog stupnja od 13. srpnja 2010. određeno je da se obveznikom isplate naknade za izvlaštene nekretnine kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u površini od 1092 m[2] određuje Grad Rovinj kao pravni sljednik korisnika eksproprijacije općine Rovinj te da će se o preostalom zahtjevu stranke, odnosno o obliku i visini naknade odlučiti dopunskim rješenjem. Dopunskim rješenjem tijela prvog stupnja od 17. listopada 2014. određeno je da je Grad Rovinj dužan na ime naknade za eksproprirani dio površine 1092 m[2] nekretnine kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] sljedniku prijašnjeg vlasnika, tužitelju, isplatiti iznos od 349.440,00 kn.
2. Iz sadržaja žalbe zainteresirane osobe proizlazi da ista pobija točku I., II. i IV. presude prvostupanjskog suda. U žalbi navodi da se za pravilnu primjenu materijalnog prava relevantne činjenice koje se vezuju za sporni pravni odnos svode na okolnost da li je pri nadležnom državnom organu od strane ovlaštene osobe podnesen prijedlog kojim se pokreće postupak za eksproprijaciju, da li je u tom postupku doneseno rješenje o eksproprijaciji ili deposedaciji, da li su pravni prednik tužitelja GC i on osobno zapisničkom izjavom u postupku po Zakonu o građevinskom zemljištu dobrovoljno predali zemljište u posjed općini Rovinj ili nekom od njenih pravnih sljednika nekretninu koja nosi oznaku kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], a time i da li su ispunjene pretpostavke iz članka 46. Zakona o izvlaštenju. Rješenje Skupštine općine Rovinj, broj UP/I-02-1965/81 od 8. srpnja 1982., nije i ne može biti rješenje općine Rovinj koje predstavlja rješenje o eksproprijaciji kako to pogrešno navodi prvostupanjski sud. Po tadašnjim propisima društveno politička zajednica nije imala legitimitet vođenja upravnih postupaka i donošenja meritornih odluka, već je nadležnost za donošenje odluke o eksproprijaciji bilo na općinskom organu uprave nadležnom za imovinsko-pravne poslove. Općinski javni pravobranitelj je bio jedini ovlašteni predlagatelj za pokretanje postupka eksproprijacije u ime tadašnje općine Rovinj što znači da bez zahtjeva ovlaštenoga predlagatelja, a potom i postupanja i donošenja odluka nadležnog organa uprave i to općinskog organa uprave nadležnog za imovinsko-pravne poslove ne može biti govora o vođenju postupka eksproprijacije u odnosu na dio kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]. Prvostupanjski sud bez ikakvog zakonskog uporišta rješenju od 8. srpnja 1982. daje pravni značaj kakav mu ne daje ni sam donositelj Skupština općine Rovinj. Donositelj tog rješenja doseg rješenja donosi i vezuje uz članak 1. i 11. Zakona o eksproprijaciji vezujući se na zaključak Vijeća udruženog rada i Vijeća mjesnih zajednica općine Rovinj od 19. studenoga 1981. i ono predstavlja rješenje o tome da je eksproprijacija od općeg interesa, a koje je donijela skupština općine na čijem području se zemljište nalazi. Proizlazi dakle da navedeno rješenje od 8. srpnja 1982., nije rješenje o eksproprijaciji. Upire na odredbe tada važećeg Zakona o eksproprijaciji, a u odnosu na zapisnik od 2. travnja 1982., kojeg prvostupanjski sud tretira kao dokaz da je postupak eksproprijacije bio pokrenut ponovno se navodi da taj zapisnik datira i prije nego je uopće utvrđen opći interes za gradnju predmetne prometnice. Identično je i sa zaključkom Općinskog sekretarijata, Službe za opću pravu, imovinsko-pravne poslove općine Rovinj od 18. studenoga 1981., kojim se strankama nepoznatog boravišta postavlja privremeni zastupnik pa iako se u obrazloženju navodi da je isto donijeto nakon što je općina Rovinj pokrenula postupak eksproprijacije ono ne može biti dokaz o pokrenutom postupku eksproprijacije. Građevinska dozvola na koju upire prvostupanjski sud i geodetski elaborat mogu biti dokaz isključivo o postojanju akta za gradnju i uporabu. Posebno ističe da postupak utvrđivanja općeg interesa ne koincidira s postupkom eksproprijacije jer to su dva odvojena postupka koja su u nadležnosti odvojenih tijela skupštine općine za utvrđivanje općeg interesa te tijela državne uprave nadležnog za imovinsko-pravne postupke za provođenje postupka eksproprijacije kako je to bilo propisano odredbama Zakona o eksproprijaciji (Narodne novine, broj 10/78. i 5/80.). Također iz podataka spisa predmeta proizlazi da nadležno upravno tijelo nije donijelo rješenje o deposedaciji kao što proizlazi da pravni prednik tužitelja GC ili on osobno zapisničkom izjavom u postupanju po Zakonu o građevinskom zemljištu nisu dobrovoljno predali predmetnu nekretninu u posjed tadašnjoj općini Rovinj ili nekom od njenih pravnih sljednika. Dakle, činjenični kontekst je da nije doneseno pravomoćno rješenje o eksproprijaciji, nije doneseno pravomoćno rješenje o oduzimanju nekretnina iz posjeda prijašnjeg vlasnika (u režimu društvenog vlasništva prijašnjeg korisnika), prijašnji vlasnik (korisnik) nije dobrovoljno zapisnički po članku 31. Zakona o građevinskom zemljištu predao u posjed tadašnjoj općini ili nekom od njenih pravnih sljednika predmetnu nekretninu, da je nekretnina realno oduzeta iz posjeda i privedena namjeni što proizlazi iz spisa predmeta. Proizlazi dakle da rješavanje imovinsko- pravnih odnosa, određivanje obveznika i naknade spada u stvarnu nadležnost redovnih sudova dok su upravna tijela apsolutno nenadležna za postupanje u takvim postupcima. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu te odbiti tužbeni zahtjev tužitelja te potražuje trošak upravnog spora.
3. Tužitelj i tuženik nisu dostavili odgovor na žalbu.
4. Žalba je osnovana.
5. Ispitujući osporenu presudu u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi (članak 73. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima, "Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., dalje: ZUS) Sud ocjenjuje da se osporena presuda, uz obrazloženje kakvo je njome dano, ne može ocijeniti zakonitom.
6. Osporeno rješenje, kojim je oglašeno ništavim rješenje tijela prvog stupnja od 13. srpnja 2010. i od 17. listopada 2014., kojim je u upravnom postupku tužitelju određena naknada za oduzete nekretnine označene kao kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u površini od 1092 m[2] doneseno je pozivom na odredbu članka 128. stavka 1. točka 2. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21. -dalje. ZUP). Tom odredbom je propisano da će se rješenje oglasiti ništavim ako je doneseno u stvari o kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku. Prema stavku 2. citiranog članka Zakona, rješenje će oglasiti ništavim javnopravno tijelo koje ga je donijelo ili koje obavlja nadzor nad tijelom koje ga je donijelo po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke u svako doba.
7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je djelomično rješenje prvostupanjskog tijela od 13. srpnja 2010. i dopunsko rješenje tog istog tijela od 17. listopada 2014., doneseno imajući u vidu odredbu članka 46. Zakona o izvlaštenju (Narodne novine, broj 9/94., 35/94., 112/00., 114/01., 79/06., 45/11., 34/12.) kojom je propisano da se odredbe tog Zakona primjenjuju na započete postupke eksproprijacije u kojima nije, do stupanja na snagu toga Zakona, donijeto konačno rješenje i postupke određivanja naknade u kojima nije donijeta pravomoćna odluka ili ako ta rješenja, odnosno odluke budu poništene ili ukinute.
8. Prvostupanjski sud zaključuje da je rješenje Općine Rovinj, broj UP/I-02- 1965/81 od 8. srpnja 1982., rješenje o eksproprijaciji u smislu odredbi Zakona o eksproprijaciji unatoč okolnosti da je navedeno rješenje manjkavo jer istome nedostaju svi podaci koje bi isto u smislu članka 26. Zakona o eksproprijaciji moralo sadržavati. Međutim, suprotno navedenom osnovano zaključuje tuženik da rješenje Skupštine općine Rovinj, broj UP/I-02-1965/81 od 8. srpnja 1982., nije rješenje o eksproprijaciji kakvo ima u vidu tada važeći Zakon o eksproprijaciji (Narodne novine, broj 10/78. i 5/80.). Radi se o rješenju o utvrđivanju općeg interesa koje je donijela Skupština općine Rovinj na temelju odredbe članka 11. Zakona o eksproprijaciji, a što je vidljivo i iz obrazloženja naprijed navedenog rješenja prema kojem je općina Rovinj podnijela prijedlog da se utvrdi da je izgradnja zaobilaznice za Bale od općeg interesa i da se može pristupiti postupku eksproprijacije nekretnina navedenih u izreci tog rješenja. Naime, odredbom članka 11. stavka 1. naprijed navedenog Zakona o eksproprijaciji bilo je propisano da rješenje da je izgradnja objekta na zemljištu za koje se namjerava predložiti eksproprijacija od općeg interesa donosi skupština općine na čijem se području nalazi to zemljište, o čemu se ovdje i radi.
9. Nadalje, odredbom članka 20. stavka 1. Zakona o eksproprijaciji bilo je propisano da prijedlog za eksproprijaciju može podnijeti predlagač eksproprijacije tek nakon što je po odredbama tog ili posebnog zakona utvrđen opći interes za izgradnju objekta odnosno za izvođenje drugih radova. Prema stavku 2. citiranog članka Zakona, prijedlog za eksproprijaciju podnosi se općinskom organu uprave nadležnom za imovinsko-pravne poslove (u daljnjem tekstu: nadležni organ). Javno pravobranilaštvo podnosi prijedlog za eksproprijaciju u ime pravnih osoba koje zastupa po zakonu (stavak 3.), a prema stavku 4., prijedlog za eksproprijaciju može se podnijeti samo za vrijeme važenja akta o izgradnji objekta odnosno provedbenog plana. Prema stavku 5. citiranog članka Zakona, ako je opći interes utvrđen rješenjem skupštine društveno političke zajednice (članak 11.) prijedlog za eksproprijaciju može se podnijeti u roku od dvije godine od dana donošenja tog rješenja.
10. Nadalje, prema odredbi članka 24. stavka 1. navedenog Zakona rješenje o prijedlogu za eksproprijaciju donosi nadležni organ općine na čijem se području nalazi nekretnina za koju se predlaže eksproprijacija, a prema stavku 2. prije donošenja rješenja o eksproprijaciji, organ iz stavka 1. tog članka saslušat će vlasnika nekretnine a stavkom 3. bilo je propisano da ako je vlasništvo u postupku utvrđeno kao nesporno i ako se vlasnik zemljišta ne protivi eksproprijaciji, organ iz stavka 1. tog članka može istovremeno održati raspravu za sporazumno određivanje naknade za nekretninu koja je predmet eksproprijacije.
11. Prema članku 25. navedenog Zakona ako su uz prijedlog za eksproprijaciju podnesene propisane isprave i ako su tim ispravama utvrđene potrebne činjenice, nadležno tijelo će nakon provedene rasprave, usvojiti rješenjem prijedlog za eksproprijaciju, a u protivnom će odbiti taj prijedlog.
12. Prema članku 26. Zakona rješenje kojim se usvaja prijedlog za eksproprijaciju pored ostalog sadrži: 1. naznaku akta kojim je utvrđen opći interes, 2. naznaku korisnika eksproprijacije, 3. naznaku nekretnine koja se eksproprira, uz navođenje zemljišno-knjižnih podataka, a ako nekretnina nije upisana u zemljišnoj knjizi ili takva ne postoji, uz navođenje katastarskih podataka, 4. naznaku vlasnika eksproprirane nekretnine i njegovo prebivalište ili sjedište, 5. naznaku objekta ili radova, radi čije se izgradnje odnosno izvođenja nekretnine eksproprira te 6. obvezu vlasnika nekretnine da ju je dužan predati u posjed kao i rok predaje u posjed.
13. Dakle, iz naprijed navedenih odredaba Zakona proizlazi da se radilo o dva odvojena postupka koja su bila u nadležnosti odvojenih tijela i to skupštine općine na čijem području se zemljište nalazi koja je temeljem odredbe članka 11. stavka 1. utvrđivala postojanje općeg interesa za eksproprijaciju nekretnine i koja nije bila nadležna za donošenje rješenja o eksproprijaciji budući da je nakon toga trebalo provesti postupak eksproprijacije sukladno odredbama članka 20. do 35. Zakona o eksproprijaciji, a o čemu je odlučivalo općinsko tijelo uprave nadležno za imovinsko- pravne poslove.
14. Stoga, rješenje Skupštine općine Rovinj od 8. srpnja 1982., nije rješenje o eksproprijaciji koje bi bilo doneseno u postupku propisanom glavom IV. Zakona o eksproprijaciji, već rješenje o utvrđivanju općeg interesa kako to pravilno navodi zainteresirana osoba u žalbi, kao i tuženik u obrazloženju osporenog rješenja.
15. Nadalje, osnovano zaključuje tuženik da osim zapisnika od 2. travnja 1982., sastavljenog u Službi za imovinsko-pravne poslove općine Rovinj u predmetu eksproprijacije zemljišta vlasništva DC, pok. G [adresa], nema dokaza da bi nakon naprijed navedenog rješenja o utvrđivanju općeg interesa bilo doneseno rješenje o eksproprijaciji u kojem slučaju bi sukladno odredbi članka 46. Zakona o izvlaštenju u upravnom postupku bilo potrebno odrediti naknadu za tako ekspropriranu nekretninu.
16. Također niti iz zapisnika o izjavama fizičkih osoba u razdoblju između 1982. i 1987. godine kao niti iz izdane građevinske dozvole iz 1981. godine ne proizlazi da bi postupak eksproprijacije bio pokrenut na način kako je to bilo propisano naprijed citiranim odredbama Zakona o eksproprijaciji, kao ni da bi bilo doneseno rješenje o eksproprijaciji kako je to bilo propisano odredbom članka 26. Zakona o eksproprijaciji.
17. Naime, proizlazi da je ovdje došlo do faktičnog oduzimanja predmetne nekretnine bez donošenja posebnog rješenja, dakle bez akta nadležnog tijela uprave odnosno bez rješenja o eksproprijaciji općinskog organa uprave nadležnog za imovinsko-pravne poslove. U takvom slučaju i prema ustaljenoj upravno-sudskoj praksi (npr. presuda Us-2029/02, Usž-2362/16, Usž-4216/18 i dr.) za odlučivanje o naknadi za faktično oduzeto zemljište bez akta o oduzimanju, naknada se utvrđuje u postupku pred redovnim sudom, a ne u upravnom postupku zbog čega nije bilo mjesta primjeni odredbe članka 46. Zakona o izvlaštenju.
18. Također, osnovano tuženik u obrazloženju osporenog rješenja upire i na stajalište Europskog suda za ljudska prava, zahtjev br. 49019/06, Radan protiv Hrvatske, prema kojoj se naknada za "de facto" izvlašteno zemljište odnosno za zemljište za koje nije proveden propisani postupak oduzimanja ne može tražiti u postupku pred upravnim tijelom već u građanskoj parnici.
19. Stoga kako su u obrazloženju osporenog rješenja izneseni, prema ocjeni Suda, valjani i potpuni razlozi, koji s obzirom na utvrđeno činjenično stanje upućuju na osnovanost odluke tuženika, to se osporeno rješenje ne može ocijeniti nezakonitim.
20. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 74. stavka 2. ZUS- a odlučiti kao u točki I. i II. izreke presude.
21. Glede troškova upravnog spora zainteresirane osobe Grada Rovinja, jedinice lokalne samouprave, izjasnio se Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci, poslovni broj U-III-7441/21 od 4. srpnja 2024. na način da je naveo (…) "Ustavni sud podsjeća kako je u pitanju zastupanja i prava naknade troškova zastupanja javnopravnih tijela u upravnom sporu (odnosno tumačenja i primjene članka 79. stavka 1. u vezi s člankom 20. stavkom 3. ZUS-a) već odlučivao u predmetu broj U-III-575/2020. U odluci od 16. rujna 2021. Ustavni sud je, imajući u vidu pravna stajališta koja je zauzeo u odluci i rješenju broj U-I-2753/2012 i dr., od 27. rujna 2016. (Narodne novine, broj 94/16.) kao i pravna stajališta Vrhovnog suda Republike Hrvatske izražena u presudi broj U-zpz- 1/2020 od 3. ožujka 2020. utvrdio kako troškovi zastupanja javnopravnog tijela u upravnom sporu po odvjetniku kao punomoćniku ne spadaju u izdatak u sporu koji bi u smislu članka 20. stavka 3. ZUS-a bio nužan i opravdan)." (…) " Budući da jedinica lokalne samouprave kao takva predstavlja javnopravno tijelo, Ustavni sud ocjenjuje da su njegova stajališta iz odluke broj U-III-575/2020 od 16. rujna 2021. primjenjiva te utvrđuje kako odluka kojom je podnositeljici izdan nalog da zainteresiranoj osobi namiri troškove upravnog spora predstavlja miješanje u njezino mirno uživanje imovine. Konačno, a imajući u vidu stajališta Ustavnog suda prema kojem troškovi zastupanja javnopravnog tijela u upravnom sporu po odvjetniku kao punomoćniku ne spadaju u izdatak u sporu koji bi u smislu članka 20. stavka 3. ZUS-a bio nužan i opravdan, Ustavni sud ocjenjuje da miješanje u mirno uživanje imovine podnositeljice odlukama sudova o troškovima upravnog spora nije osnovano na zakonu i da je stoga došlo do povrede prava vlasništva podnositeljice i članka 48. stavka 1. Ustava".
22. Stoga je točka III. izreke presude, imajući u vidu naprijed navedeno stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske, utemeljena na odredbi članka 79. stavka 1. i 4. istog Zakona.
U Zagrebu, 8. svibnja 2025.
Predsjednica vijeća
Jelena Rajić
