Poslovni broj: Usž-1616/2024-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Ljiljane Karlovčan-Đurović, predsjednice vijeća, Sanje Štefan i Borisa Markovića, članova vijeća te sudskog savjetnika Matije Vurneka, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice UM iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Ninoslav Pintarić, odvjetnik u Zagrebu, Jukićeva 36. OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Hrvatske komore fizioterapeuta u Zagrebu, Derenčinova 1, OIB: 48223065486, radi upisa u registar fizioterapeuta, odlučujući o žalbi tuženika protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3509/2023-7 od 6. ožujka 2024., na sjednici vijeća održanoj dana 7. svibnja 2025.

p r e s u d i o  j e

Odbija se žalba tuženika i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3509/2023-7 od 6. ožujka 2024.

Obrazloženje

1. Uvodno naznačenom presudom prvostupanjskog suda poništava se rješenje tuženika, klasa: UP/I-032-03/13-01/206, urbroj: 333-13-17-20 od 27. studenog 2017. i nalaže se tuženiku da donese novo rješenje po zahtjevu tužiteljice (točka I. i II. izreke). U točki III. izreke te presude se nalaže tuženiku da u roku od 60 dana od dana pravomoćnosti te presude tužiteljici naknadi troškove upravnog spora u iznosu od 5.312,50 eura, a u točki IV. izreke se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora u preostalom dijelu odbija.

2. Rješenjem tuženika od 27. studenog 2017. odbijeni su zahtjevi tužiteljice od 25. listopada 2013. i 10. ožujka 2017., za izdavanjem odobrenja za samostalan rad i upis u Registar fizioterapeuta, uz obrazloženje da tužiteljica nije dostavila diplomu kojom dokazuje da ispunjava uvjete iz članaka 7. i 8. Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti.

3. Protiv navedene presude tuženik je podnio žalbu zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu te pogrešne primjene materijalnog prava, odnosno svih razloga propisanih u članku 66. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21. – dalje: ZUS).

Dalje u žalbi tuženik navodi kronologiju događaja i slijed radnji poduzetih u postupku, pri čemu iscrpno obrazlaže razloge zbog kojih smatra da je pobijana presuda donesena na temelju pogrešne primjene mjerodavnog prava, ukazujući i na povredu pravila sudskog postupka, a osobito propust suda da valjano i argumentirano iznese razloge na kojima je utemeljio odluku.

Nadalje se u žalbi kao bitno pitanje ističe ima li tuženik ovlast preispitivati akte Ministarstva zdravlja, tj. u konkretnom slučaju, uvjerenje Ministarstva zdravstva, Ispitnog povjerenstva u Zagrebu da je tužiteljica 2013. položila stručni ispit i stekla zvanje diplomiranog fizioterapeuta, a o kojem prvostupanjski sud uopće nije raspravljao. S time u vezi tuženik ističe da je Ustavni sud Republike Hrvatske u ranijim odlukama već naveo da je bitno u ponovnom postupku dati odgovor na to pitanje, a što sud u pobijanoj presudi nije učinio. Dodaje da je sud u predmetnom slučaju samovoljno odlučio o tome je li tužiteljica fizioterapeut i ima li ovlaštenje za upis u Registar, odnosno ispunjava li pretpostavke jasno propisane odredbama Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti. Dodaje i da iz izreke pobijane presude nije jasno što je sud naložio tuženiku, a prigovara i odluci o troškovima upravnog spora, uz tvrdnju da tuženik nije imao mogućnost očitovati se o troškovniku, jer mu nije dostavljen. Tuženik dalje u žalbi daje iscrpan osvrt u vezi primjene odredbi mjerodavnih propisa (Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti i Zakona o zdravstvenoj zaštiti), napominjući da je ovlašten samostalno definirati i propisivati uvjete i postupke za izdavanje odobrenja za samostalan rad. Dodaje da je sud u ranijim odlukama iznosio drugačije stajalište, odnosno potvrdio je zaključak tuženik da se tužiteljici ne može izdati traženo odobrenje, jer ne ispunjava zakonom propisane pretpostavke. Tuženik smatra da sud ignorira mjerodavne odredbe propisa, pri čemu ne razlikuje različite razine obrazovanja, na preddiplomskoj razini i na diplomskoj razini. Smatra da je sud zaključke i stajališta donio bez primjene odredbi Pravilnika o pripravničkom stažu zdravstvenih radnika. Tuženik dalje u žalbi navodi razloge zbog kojih smatra da izneseni zaključci suda nisu na bilo koji način povezani sa iznesenim stajalištima Ustavnog suda, a niti su uvažene primjedbe i Ustavnog suda u vezi ocjene ranijih zaključaka iznesenih u nizu odluka Upravnog suda, kao i Visokog upravnog suda, zbog čega nisu jasni razlozi za ocjenu da tužiteljica ima pravo da joj se izda odobrenje za samostalan rad i posljedično tome odobri upis u Registar fizioterapeuta. Tuženik ističe da je prethodno takvom stajalištu bilo potrebno na nedvojben način utvrditi je li tužiteljica udovoljila uvjetima za dobivanje odobrenja za samostalan rad. Tuženik posebno ukazuje na već iznesena stajališta u nizu presuda koje pobliže navodi, prema kojima je u upravno-sudskoj praksi ocijenjeno da se nižom razinom obrazovanja od stupnja prvostupnika ne može steći temeljno obrazovanje za fizioterapeuta, zbog čega se fizioterapeutski tehničari ne mogu smatrati fizioterapeutima. Dodaje da nije sporno da je tužiteljica završila dvogodišnji diplomski studij fizioterapije i stekla naziv diplomiranog fizioterapeuta, ali nije završila i preddiplomski studij fizioterapije te nije stekla stručni naziv prvostupnik fizioterapeut, što je jedan od zakonom propisanih uvjeta za stjecanje prava na obavljanje fizioterapeutske djelatnosti. Stoga da tuženik nije niti ocjenjivao valjanost diploma tužiteljice, već na temelju utvrđenih činjenica ocijenio da tužiteljica nema diplomu za prvostupnika fizioterapije, a slijedno tome odbio njezine zahtjeve. Tuženik dodaje da sud u konkretnom slučaju nije uzeo u obzir niti mišljenje Zdravstvenog veleučilišta na kojem je tužiteljica završila obrazovanje za radnog terapeuta i naknadno specijalistički diplomski studij fizioterapije, iz kojeg proizlazi da tužiteljica nema kompetencije prvostupnika fizioterapije, što potvrđuje i Ministarstvo znanosti i obrazovanja. Tuženik dodaje da je prema Zakonu o fizioterapeutskoj djelatnosti fizioterapeut osoba s završenom obrazovnom kvalifikacijom prvostupnika fizioterapije u trajanju od tri godine, kojim se stječe 180 ECTS bodova, a ne osoba s završenim specijalističkim diplomskim studijem fizioterapije koji traje dvije godine i kojim se stječe 120 ECTS bodova. Smatra da je tu činjenicu sud potpuno zanemario, iako je notorna te da je navedeni Zakon donesen 3. listopada 2008., odnosno prije nego je tužiteljica upisala studij u akademskoj godini 2009./2010., zbog čega nije mogla imati legitimna, a niti vrijednosna očekivanja jer diplomirani fizioterapeut nije priznato zdravstveno zanimanje. Slijedno tome nije bilo osnove za primjenu odredbi članka 7., 8. i 14. Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti u vezi rješavanja njezinog zahtjeva za izdavanje odobrenja za samostalan rad. Dodaje da tužiteljica ima ista prava kao i farmaceutski tehničar koja proizlaze iz Uvjerenja o položenom ispitu za diplomiranog fizioterapeuta, a za ta dva zanimanja zakonodavac nije propisao obvezu da trebaju ishoditi odobrenje za samostalan rad. Tuženik napominje da i ukoliko se radi o grešci, na što ukazuje sud, Uvjerenje ne može biti relevantan dokaz za izdavanje odobrenja za rad. Dodaje da se kod legitimnog očekivanja mora voditi računa i o načelu razmjernosti, što znači da legitimna očekivanja moraju biti proporcionalna javnom interesu, a u pravnoj konstrukciji koju iznosi sud, tužiteljica bi, iako ne ispunjava formalne uvjete, jer nema stečeno temeljeno obrazovanje za prvostupnika fizioterapeuta, imalo pravo obavljati fizioterapeutsku djelatnost.

Na kraju, tuženik u žalbi ističe da samo obrazovna institucija na kojoj je tužiteljica završila obrazovanje za radnog terapeuta i obrazovanje specijalističkog diplomskog studija fizioterapije, može potvrditi kompetencije tužiteljice, a ta institucija je potvrdila da tužiteljica nema kompetencije prvostupnika fizioterapeuta. Dodaje da nije preispitivao odluke Ministarstva, jer nisu od značaja za odlučivanje u predmetnoj stvari, jer su polaganje stručnog ispita i postupak izdavanja odobrenja za samostalan rad koji provodi tuženik, posebni postupci koji jedan o drugom ne ovise. Tuženik predlaže da ovaj Sud pobijanu presudu poništi i odbije tužbeni zahtjev te odbije priznati naknadu troškova upravnog spora u naznačenom iznosu.

4. Tužiteljica nije dostavila odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući zakonitost prvostupanjske presude u dijelu u kojem je osporena žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi, pazeći na ništavost po službenoj dužnosti, sukladno članku 73. stavku 1. ZUS-a, ovaj Sud je ocijenio da nisu osnovani žalbeni razlozi tuženika, a niti su odlučni za drugačiji ishod ovog postupka.

7. Prvostupanjska presuda je donesena u nastavku postupku, nakon što je Ustavni sud Republike Hrvatske odlukom, poslovni broj: U-III-3478/2021 od 12. srpnja 2023. ukinuo presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usž- 1187/2020 od 3. ožujka 2021. i presudu prvostupanjskog suda, poslovni broj: Us I- 3748/2017 od 11. prosinca 2019. i predmet vratio prvostupanjskom sudu na ponovni postupak.

Dodaje se da su već i u ranijim odlukama (presude, poslovni broj: Us I- 5161/2013 od 21. prosinca 2016. i presuda, poslovni broj: Us I-1528/2017 od 29. studenog 2017.) kao i u prethodno navedenoj presudi, poslovni broj: Us I-3748/2017 od 11. prosinca 2019. donesene u sporu koji se vodio između istih stranaka, a u vezi istog činjeničnog i pravnog pitanja, poništena rješenja tuženika kojima su zahtjevi tužiteljice za izdavanjem odobrenja za samostalan rad i upis u Registar fizioterapeuta odbijeni.

8. Prvostupanjski sud u pobijanoj presudi, uvažavajući stajališta iznesena u navedenoj odluci Ustavnog suda, daje ocjenu ima li tužiteljica prava na upis u Registar fizioterapeuta i slijedno tome da joj se izda odobrenje za samostalan rad. Prvostupanjski sud daje osvrt na primjenu mjerodavnih odredbi Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti ("Narodne novine", 120/08. – dalje: Zakon). Članak 14. stavak 2. Zakona propisuje da pravo na upis u Registar fizioterapeuta ima fizioterapeut koji je obavio pripravnički staž i položio stručni ispit.

Sud u pobijanoj presudi ističe da iz Uvjerenja o položenom stručnom ispitu Ministarstva zdravlja Republike Hrvatske, Ispitnog povjerenstva u Zagrebu, koje prileži uz tužbu, proizlazi da je tužiteljica, nakon uspješno završenog pripravničkog staža propisanog za fizioterapeutske tehničare, 26. rujna 2013., položila stručni ispit i stekla zvanje diplomiranog fizioterapeuta. S time u vezi je sud, dalje razmatrao i pitanje je li se tužiteljica u smislu članka 14. stavka 2. Zakona, treba smatrati fizioterapeutom.

9. Članak 7. Zakona propisuje da temeljno obrazovanje fizioterapeuti stječu završavanjem studija fizioterapije kojim se osigurava visoka razina obrazovanja sukladno propisima iz područja visokog obrazovanja. Dakle, temeljno obrazovanje na području fizioterapije, navedena zakonska odredba vezuje uz stupanj visokog obrazovanja, a s time u vezi sud daje osvrt na primjenu mjerodavnih odredbi Zakona o akademskim i stručnim nazivima i akademskom stupnju ("Narodne novine", 107/07. i 118/12.). Spisu predmeta prileži Diploma Zdravstvenog veleučilišta u Zagrebu, klasa:

602-04/12-07/40, urbroj: 251-379-2-13-01 od 10. svibnja 2013., iz koje proizlazi da je tužiteljica nakon završetka dodatnog školovanja stekla 120 ECTS bodova, pa sud zaključuje da je stekla stručni naziv diplomirani fizioterapeut i sva prava koja joj iz njega pripadaju, a time ostvarila visoko obrazovanje iz fizioterapije. Dalje sud ocjenjuje da tužiteljica u cijelosti ispunjava i odgovarajući stupanj specijalističkog obrazovanja, kao zakonom propisani uvjet za upis u Registar fizioterapeuta.

10. Prvostupanjski sud u pobijanoj presudi posebno napominje da je navedeno Uvjerenje od 26. rujna 2013., pravomoćna odluka na temelju koje tužiteljica ima legitimno očekivanje, nakon stjecanja naprijed navedenog zvanja, da se postupi sukladno članku 14. stavku 2. Zakona, a koja propisuje uvjete za odobrenje upisa u Registar. Također sud daje osvrt i na primjenu odredbi Pravilnika o izdavanju, obnavljanju i oduzimanju odobrenja za samostalan rad (licenca), koji provedbeni propis iz članka 15. stavka 7. Zakona, propisuje da se licenca izdaje s datumom upisa u odgovarajući Registar u Komori, osim ako Pravilnikom ili nekim drugim aktom komore nije određeno drugačije. Sud u pobijanoj presudi zaključuje da je na temelju navedene odredbe Pravilnika tuženik u obvezi nakon provedbe upisa tužiteljice u odgovarajući Registar, ocijenivši da su za upis ispunjeni zakonom propisani uvjeti, izdati tužiteljici odobrenje za samostalan rad.

11. U osvrtu na žalbene navode, valja reći da je prvostupanjski sud u pobijanoj presudi razmotrio sva činjenična i pravna pitanja koja su od značaja za rješavanje predmetne stvari, a dao je odgovor i na pitanje na koje je ukazao Ustavni sud u navedenoj odluci od 12. srpnja 2023.

Naime, prvostupanjski sud je ocijenio da je tužiteljica stekla stručni naziv diplomirani fizioterapeut, a takvo zvanje je sadržajno visoka stručna sprema specijalističkog studija fizioterapije. Posebno sud napominje da je po polaganju propisanih razlikovnih sadržaja, stečena predispozicija za nastavak usavršavanja u novoj odabranoj struci, sukladno smislu Bolonjske deklaracije te je time sustav dao ovlaštenje navedenom Visokom učilištu da izvrši školovanje kandidata u struci i stupnju obrazovanja, prema odredbama Zakona o akademskim i stručnim nazivima i akademskom stupnju. Slijedno tome, sud zaključuje da okvir razlikovnog sadržaja, njegov opseg, obrazovni kvalitet, odnosno kvantitet, koje obavlja Zdravstveno veleučilište, ne mogu biti predmet ocjene javnopravnog tijela koje vodi Registar, zbog čega te okolnosti nisu predmet ocjene ni u upravnom sporu, a uvažavajući postojanje svih formalnih isprava.

12. Prvostupanjski sud u pobijanoj presudi dodaje da je upravo na temelju ocjene formalnog obrazovanja tužiteljice, Ministarstvo zdravlja izdalo Uvjerenje o položenom ispitu, što znači da je prethodno tome preispitalo stručne kvalifikacije tužiteljice. Dodaje da se radi o tijelu ovlaštenom za nadzor zakonitosti rada tuženika, a ujedno i tijelu čije je temeljno djelovanje i cilj zdravstvena zaštita građana. Prvostupanjski sud ističe da je upravo Ministarstvo zdravlja Republike Hrvatske u dopisu od 15. svibnja 2014. navelo da je, nakon polaganja razlikovnog sadržaja i završetka stručnog specijalističkog studija fizioterapije, tužiteljica stekla zvanje diplomirani fizioterapeut, a premda to nije od značaja za odlučivanje o predmetnoj stvari, iz navedenih razloga smatra da je zahtjev tužiteljice za upis u traženi Registar osnovan. Prvostupanjski sud dodaje da tuženik pogrešno tumači sadržaj navedenih odredbi Pravilnika. K tome dodaje da se podzakonskim propisom ni ne može na drugačiji način urediti pitanja koja su zakonom regulirana.

13. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usž-2053/2023 od 27. rujna 2023. je pravomoćno dovršen spor, koji se vodio između istih stranaka, na način da je žalba tuženika odbijena i potvrđena presuda prvostupanjskog suda, poslovni broj: Us I- 1528/2017-12 od 29. studenog 2017., kojom je u točki III. izreke utvrđeno da tužiteljica ispunjava zakonom propisane uvjete za upis u Registar fizioterapeuta Hrvatske komore fizioterapeuta, a u točki IV. izreke se nalaže tuženiku da u roku od 60 dana od dana zaprimanja presude izvrši upis tužiteljice u Registar fizioterapeuta i u skladu s tim upisom izda odobrenje za samostalni rad.

S obzirom da je pravomoćnom presudom tuženiku naloženo na koji način će postupiti, prvostupanjski sud je odlučio kao u točki I. i II. izreke pobijane presude, donesene na temelju članka 58. stavak 1. ZUS-a.

14. Odluku o trošku je prvostupanjski sud donio pozivom na članak 79. ZUS-a, Tarifu o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ("Narodne novine", 138/23.) te osnovanost zahtjeva tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora ocijenio prema troškovniku od 28. veljače 2024., koji je specificiran i prileži spisu predmeta. Sud je obrazložio razloge zbog kojih je priznao tužiteljici tražene troškove u naznačenom iznosu, kao i razloge zbog kojih je zahtjev u odnosu na dio traženih troškova odbio.

15. Slijedom iznesenog, ovaj Sud nije našao osnovanim žalbeni prigovor tuženika da je u konkretnom sporu izostalo obrazloženje odluke na kojem su utemeljeni zaključci i stajališta, odnosno da je došlo do povrede mjerodavnog prava te da je presuda donesena na temelju pogrešno utvrđenih činjenica. Prema ocjeni ovog Suda, prvostupanjski sud je razmotrio sva činjenična i pravna pitanja koja su od značaja za donošenje odluke o predmetnoj stvari, tj. dao je valjane, dostatne i relevantne razloge na kojima je utemeljio odluku. Time je sud postupio u skladu s obvezama koje proizlaze iz članka 60. stavka 4. ZUS-a. Također ovaj Sud nalazi da tijekom provedenog upravnog spora nije došlo do propusta koji bi u smislu članka 66. stavka 2. ZUS-a utjecali na donošenje pravilne i zakonite odluke, a relevantnost iznesenih razloga otklanja bilo kakvu sumnju u donošenje arbitrarne sudske odluke.

16. Stoga, ovaj Sud je ocijenivši da žalbeni razlozi tuženiku nisu s uspjehom osporili pravilnost i zakonitost prvostupanjske presude, a niti postoje razlozi na koje pazi po službenoj dužnosti, na temelju članka 74. stavka 1. ZUS-a, žalbu odbio kao neosnovanu i potvrdio prvostupanjsku presudu.

U Zagrebu 7. svibnja 2025.

Predsjednica vijeća

Ljiljana Karlovčan-Đurović