Poslovni broj: Usž-4286/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Senke Orlić-Zaninović, predsjednice vijeća, Eveline Čolović Tomić i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja BAJKMONT d.o.o., Zagreb, Sesvete, Svetomatejska 12, OIB: 39972098216, kojeg zastupa opunomoćenik Tomislav Sadrić, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Batarelo Dvojković Vuchetich, Zagreb, Ulica kralja Držislava 8, protiv tuženika Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska 22, OIB: 69608914212, radi razgledavanja i umnožavanja spisa, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1673/2024-9 od 13. rujna 2024., na sjednici vijeća održanoj 6. svibnja 2025.

p r e s u d i o  j e

Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1673/2024-9 od 13. rujna 2024.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/I-901-02/24-02/1, URBROJ: 538-05-2- 1/133-24-2 od 8. veljače 2024. i za odobravanje tužitelju uvid u spis, KLASA: 901- 02/23-02/3 i eventualne druge spise ako postoje te je odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

2. Rješenjem tuženika odbijen je zahtjev tužitelja od 9. siječnja 2024. za razgledavanje i umnožavanje spisa.

3. U žalbi protiv prvostupanjske presude tužitelj navodi da tuženik nije specificirao na koji spis se odnosi odbijanje. Iz obrazloženja rješenja proizlazi da je tuženik odbio omogućiti razgledavanje spisa pod oznakom 901-02/23-02/3, ali tužitelj je tražio uvid i u ostale spise u kojima se nalazi dokumentacija povezana s projektima tužitelja, a što je tuženik ignorirao. Sud se nije osvrnuo na to da tuženik nije obrazložio postoje li i ostali spisi u kojima se možebitno nalazi dodatna dokumentacija. Osporava obrazloženje suda da nema položaj stranke u postupku sukladno odredbama Zakona o općem upravnom postupku (“Narodne novine”, broj: 47/09. i 110/21., dalje ZUP) niti je odredbama tog Zakona propisano da bi sud trebao “vagati” pravni interes tužitelja s javnim interesom, dok je zaključak suda da se radi o inspekcijskoj tajni nejasan. Tuženik, kao upravljačko tijelo, izričito je priznao da je nadležan provoditi nadzor nad izvršenjem EU projekata i u toj ulozi davati obvezujuće naputke o postupanju glede EU projekata ostalim nadležnim tijelima iz sustava upravljanja i kontrole pa je tako u dva EU projekta, koje je tužitelj prijavio, upotrijebio svoje ovlasti i proveo nadzor nad izvršenjem. Drži da se pravo na uvid u spis može ostvariti i glede drugih postupanja javnopravnih tijela te se poziva na članak 84. stavak 1. ZUP-a, kojim se tužitelju kao stranci upravnog postupka (a i trećim osobama s pravnim interesom) daje pravo na razgledavanje i umnožavanje spisa. Mogućnost razgledavanja i umnožavanja spisa ne može se ograničiti samo na postupke započete po zahtjevu stranke, a isključiti one započete po službenoj dužnosti, jer bi to značilo da stranke u postupku poreznog nadzora nikada ne bi mogle izvršiti uvid u spis, a koji stav je neodrživ. Neosnovano je obrazloženje suda da ovdje preteže javni interes, jer da bi se omogućavanjem prava na razgledavanje spisa mogla omesti svrha nadzora i provjere ispravnosti EU projekata. Zatraženi dokumenti nastali provedbom predmetnog nadzora nisu označeni posebnim propisom kao tajni, odnosno klasificirani nekim drugim stupnjem tajnosti. Tužitelj ima nesporan interes jer je rezultat provjere, koji je tuženik izvršio nad tužiteljem (u postupku u kojem je on očito stranka), bilo utvrđenje navodne nepravilnosti na strani tužitelja, a što je vidljivo iz odluke HAMAG-BICRO, KLASA: 910-04/19-21/194, URBROJ: 567-14-24-17 od 24. travnja 2024., protiv koje je tužitelj podnio prigovor o kojem je tuženik odlučio rješenjem od 19. lipnja 2024. i, između ostalog, utvrdio isto što i HAMAG-BICRO u odluci o nepravilnosti. Tuženik je očito provjeravao izvršenje ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava u kojem je tužitelj stranka te se rezultat takve provjere odrazio na pravni položaj tužitelja, sa značajnim posljedicama na njegovo poslovanje uzimajući u obzir iznos kojeg je tužitelj obvezan vratiti. Stoga tužitelju treba omogućiti uvid u spis kako bi mogao provjeriti zakonitost postupanja tuženika, je li postupao u granicama svojih ovlasti i možda vršio nezakoniti pritisak na HAMAG-BICRO da donose odluku o nepravilnosti, a protiv koje je jedini pravni lijek prigovor o kojem odlučuje upravo tuženik. Slijedom svega navedenog, predlaže poništiti prvostupanjsku presudu i tužitelju odobriti uvid u zatraženi spis i eventualne druge spise ako postoje, uz obvezu tuženika na naknadu troškova spora.

4. Tuženik, u odgovoru na žalbu, navodi da je odredbom članka 5. stavka 1. Uredbe o tijelima u sustavima upravljanja i kontrole korištenja Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda, u vezi s ciljem „Ulaganje za rast i radna mjesta“ („Narodne novine“, broj: 107/14, 23/15, 129/15, 15/17, 18/17, 46/21 i 49/21, dalje: Uredba), propisano da je tuženik Upravljačko tijelo za Operativni program iz članka 4. stavka 2. točke 1.a Zakona o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u razdoblju 2014. - 2020. (Operativni program „Konkurentnost i kohezija“, financiran iz EFRR-a i Kohezijskog fonda). U skladu s člankom 5. stavkom 3. točkom 10. Uredbe, Upravljačko tijelo, između ostaloga, daje naputke Posredničkim tijelima za provedbu delegiranih funkcija kojima se osigurava da operacije doprinose ostvarenju specifičnih ciljeva i rezultata relevantnih prioritetnih osi te nadzire provedbu navedenih funkcija. Dakle, tuženik kao Upravljačko tijelo uspostavlja, nadgleda i unaprjeđuje sustav upravljanja i kontrole za predmetni Operativni program, osigurava da je isti uspostavljen u skladu s relevantnim pravilima Europske unije te nadzire provedbu delegiranih funkcija kako bi osigurao provedbu Operativnog programa u skladu s primjenjivim nacionalnim pravilima kao i pravilima Europske unije za ESI fondove. Provjera delegiranih funkcija koja je u predmetnom slučaju provedena od strane tuženika obuhvatila je kontrolu postupanja Posredničkog tijela razine 2, HAMAG BICRO-a, kao tijela u sustavu upravljanja i kontrole za Operativni program Konkurentnost i kohezija 2014-2020, koja kontrola je provedena u okviru nadzora rada sustava upravljanja i kontrole, a u istoj je uključeno nekoliko ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava različitih korisnika, uključujući i dva ugovora tužitelja. Ono što je rezultat kontrole jesu preporuke Posredničkom tijelu razine 2 HAMAG BICRO-u po kojima isto tijelo dalje samostalno postupa i takve preporuke nemaju pravnu narav obvezujućeg naloga. Dakle, subjekt provjere odnosno nadzora je isto tijelo Sustava upravljanja i kontrole, a ne korisnik pojedinog projekta. U predmetnom slučaju, preporuke koje je dalo Upravljačko tijelo sadržane su u Izvješću o provjeri na razini sustava koje Upravljačko tijelo u ovom, kao i u svim drugim slučajevima nadzora delegiranih funkcija, dostavlja tijelu nad kojim provodi provjeru delegiranih funkcija. Isto Izvješće obuhvaća nalaze, zaključke i preporuke za sve projekte obuhvaćene predmetnom provjerom, sadržani su u spisu za koje je tražen uvid, i isti spis jedini je spis koji je u trenutku traženja uvida u spis postojao pri Upravljačkom tijelu vezan za predmetnu provjeru delegiranih funkcija. Upravljačko tijelo niti u jednom postupku svoje provjere delegiranih funkcija ne odlučuje o pravima, obvezama ili pravnim interesima korisnika iz ugovora uključenih u provjeru delegiranih funkcija koja se provodi u pojedinom tijelu sustava upravljanja i kontrole, već o tome rješava Posredničko tijelo razine 2, samostalno u svojim postupcima, kao ugovorna strana pojedinog ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, a u kojem ugovoru Upravljačko tijelo nije ugovorna strana. Ukoliko u okviru svojeg nadzora rada sustava upravljanja, kontrole i provođenja provjere delegiranih funkcija tuženik, kao Upravljačko tijelo, pronađe okolnosti koje upućuju na postojanje osnove sumnje na postojanje nepravilnosti, ne utvrđuje nepravilnost nego istu sumnju prijavljuje Posredničkom tijelu razine 2 ili isto tijelo upućuje na prijavu sumnje, no po toj prijavi dalje samostalno postupa Posredničko tijelo razine 2 koje pokreće postupak utvrđivanja nepravilnosti, samostalno utvrđuje sve okolnosti, omogućuje izjašnjavanje korisnika o tim okolnostima te donosi odgovarajuću odluku kojom, ukoliko za to postoje razlozi, utvrđuje nepravilnost i određuje stopu financijske korekcije, a na koju odluku korisnik ima pravo uložiti pravni lijek. Činjenica da je HAMAG BICRO donio odluku o nepravilnosti kojom je utvrdio određene nepravilnosti u provedbi projekta BAJKMONT Steel Structure Industry KK. 03.2.1.15.0107 rezultat je odvojenog postupka provedenog od strane HAMAG BICRO-a, kao Posredničkog tijela razine 2, a pravna zaštita korisnika u tom postupku osigurana je kroz pravo na podnošenje prigovora protiv odluke o nepravilnosti i, u konačnici, pokretanje upravnog spora u kojem se ispituje zakonitost rješenja o prigovoru. U odnosu na navod tužitelja prema kojem je tuženik inicirao donošenje odluke o nepravilnosti, a zatim kao žalbeno tijelo ocjenjivao zakonitost takve odluke, tuženik ističe da je Institucionalni okvir Republike Hrvatske za korištenje ESI fondova u programskom razdoblju 2014. - 2020. i sustav upravljanja i kontrole za provedbu Uredbe (EU) br. 1303/2013 postavljen Zakonom o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u razdoblju 2014-2020 („Narodne novine“, broj: 92/14). Institucije kojima su dodijeljene uloge tijela u sustavu korištenja ESI fondova određene su Uredbom. Funkcije i odgovornosti istih tijela, a koja su u Republici Hrvatskoj redom javnopravna tijela, propisane su odredbama Uredbe i Uredbe (EU) 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (dalje u tekstu: Uredba 1303/2013). Osobita odgovornost navedenim uredbama dodijeljena je upravljačkom tijelu koje je odgovorno za uspostavu i unaprjeđenje sustava upravljanja i kontrole te za provedbu pojedinog operativnog programa. Isto tijelo osigurava i postojanje mehanizama za provjeru pritužbi na EU fondove, ispituje žalbe koje su obuhvaćene područjem primjene tih mehanizama te obavještava Europsku komisiju o rezultatima takvih ispitivanja. Pri provođenju svojih ovlasti upravljačko tijelo dužno je, sukladno članku 72. Uredbe 1303/2013, osigurati poštovanje načela razdvajanja funkcija u organizacijskoj strukturi, kako između tijela u sustavu tako i unutar pojedinog tijela. Iz takvih ovlasti slijedi uloga tuženika kao upravljačkog tijela za Operativni program Konkurentnost i kohezija 2014-2020 koje unutar svoje organizacijske strukture, poštujući načelo razdvajanja funkcija, provodi nadzor rada uspostavljenog sustava upravljanja i kontrole, ali i odlučuje o prigovorima na odluke donesene od strane posredničkih tijela kojima je dana uloga kontrole izvršenja sukladno Uredbi. Opetovano upućuje na sustav delegiranih funkcija koji postoji u dijeljenom sustavu upravljanja proračuna Europske unije u Republici Hrvatskoj i činjenicu da je ovdje nadzor funkcija koje su delegirane posredničkim tijelima, iako se radi o istom tijelu državne uprave, odgovarajuće odvojen od funkcije odlučivanja po prigovorima na odluke o nepravilnostima koje donose posrednička tijela razine. Zaključno, tuženik nadzor nad HAMAG BICRO-om, kao tijelom u sustavu upravljanja i kontrole, provodi sukladno odredbi članka 16.3. Općih uvjeta svih sklopljenih ugovora iz istog Poziva, pregledavanjem svih dokumenata relevantnih za financiranje određenog EU projekta ili provođenjem provjera na licu mjesta (sa ili bez prethodne najave), jednako kao što takvu provjeru mogu vršiti i Europska komisija, Ured Europske komisije za suzbijanje prijevara (OLAF) ili Europski revizorski sud (ERS). Sukladno članku 16.5. Općih uvjeta, takav se nadzor provodi provjerama na pojedinoj operaciji i upravo zato korisnik mora nacionalnim i europskim institucijama i tijelima koja vrše revizije i provjere povezane s projektom osigurati dostupnost svih dokumenata, podataka i evidencija povezanih s projektom, te osigurati pristup svim prostorijama i mjestima u kojima se projekt provodi, isporučevinama i neposrednim rezultatima projekta. Na jednaki način postupa i Europska komisija kada provodi svoje kontrole funkcionalnosti sustava upravljanja i kontrole u državama članicama, a koje provjere se također izvršavaju na licu mjesta provedbe pojedinog projekta, i u kojoj provjeri Europska komisija ne postupa prema korisniku pojedinog projekta, nego prema državi članici i njezinim tijelima u sustavu upravljanja i kontrole. I u tom slučaju Europska komisija donosi mjere koje su upućene državi članici i tijelima nad kojima provodi nadzor, dok postupak utvrđivanja nepravilnosti za koji eventualno postoji osnova sumnje, opet neovisno provodi Posredničko tijelo razine 2 u svojoj ulozi tijela koje kao ugovorna strana provodi provjeru provedbe pojedinog projekta. Dakle, i u tom slučaju, jednako kao i u predmetnom postupanju tuženika, rezultat provjere tijela koja se nadziru nije utvrđenje nepravilnosti, nego ocjena funkcioniranja tog tijela sukladno propisanim pravilima. Hoće li to tijelo, Posredničko tijelo razine 2, nakon provedenog postupka i utvrđenih okolnosti donijeti odluku o nepostojanju nepravilnosti ili će donijeti odluku o nepravilnosti, u nadležnosti je tog tijela. Slijedom svega navedenog, predlaže žalbu odbiti.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama razloga navedenih u žalbi, sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ovdje mjerodavnog Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24., dalje: ZUS), ovaj Sud nalazi da je prvostupanjski sud pravilno postupio kada je odbio tužbeni zahtjev tužitelja.

7. Iz obrazloženja osporenog rješenja tuženika proizlazi da je tuženik odbio zahtjev tužitelja za razgledavanje i umnožavanje spisa u predmetu KLASA: 901- 02/23- 02/3, URBROJ: 538-05-2-1-1/32-23-4, kao i svih drugih spisa u kojima se nalazi dokumentacija povezana s projektima: KK.03.2.1.15.0107 „BAJKMONT Steel Structure Industry“ i KK.03.2.1.19.0539 „Automatizacija i optimizacija poslovnih procesa poduzeća Bajkmont uvođenjem IKT rješenja“, pozivom na odredbu članka 84. stavka 1. ZUP-a i na izrijekom u tom rješenju navedene odredbe Uredbe i Uredbe (EU) br. 1303/2013.

8. Prvostupanjski upravni sud je ocijenio da se osporavano rješenje tuženika, uz obrazloženje kakvo je njime dano, ne može ocijeniti nezakonitim, a s kojom ocjenom je suglasan i ovaj Sud.

9. Naime, iz podataka spisa predmeta proizlazi da tuženik nije rješavao u upravnom postupku u okviru kojeg bi bio ovlašten odlučivati o pravu, obvezi ili pravnom interesu tužitelja, već je provodio postupak kontrole Posredničkog tijela razine 2, HAMAG BICROA, i to u okviru nadzora rada sustava upravljanja i kontrole ispravnosti provedbe projekata u kojima su, uz tužitelja, i drugi subjekti korisnici dodijeljenih bespovratnih sredstava u projektima financiranima iz fondova Europske unije, a koju kontrolu je tuženik ovlašten provoditi u sklopu predmetnog Operativnog programa Konkurentnost i kohezija 2014. -2020.

10. Subjekt predmetne kontrole nije tužitelj, kao korisnik projekta, već nadležno posredničko tijelo, a svrha kontrole je davanje naputaka i preporuka tom tijelu sa ciljem osiguravanja provedbe predmetnog Operativnog programa u skladu s nacionalnim i europskim zakonodavstvom u predmetnoj stvari.

11. Iako je predmet nadzora i dio dokumentacije koji se odnosi na projekt tužitelja, tužitelj nije stranka predmetnog nadzornog postupka, koji nije upravni postupak, niti se u njemu odlučuje o pravu ili interesu tužitelja pa u svojstvu stranke odnosno druge osobe koja ima pravni interes ne može ostvariti pravo iz članka 84. ZUP-a, na traženi uvid i umnožavanje spisa u kojem je proveden nadzor nad postupanjem Posredničkog tijela razine 2.

12. Kako tužitelj u predmetnoj žalbi ne iznosi pravno relevantne prigovore kojima bi doveo u sumnju zakonitost osporavanog rješenja tuženika i koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, to ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe protiv presude iz žalbenih razloga na koje upire tužitelj.

13. Iz navedenih razloga, temeljem odredbe članka 135. stavka 1. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu 6. svibnja 2025.

Predsjednica vijeća

Senka Orlić-Zaninović