Poslovni broj: Us II-54/2025-7

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Ane Berlengi Fellner, predsjednice vijeća, Mirjane Čačić i Arme Vagner Popović, članica vijeća, te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja ERNST & JOUNG savjetovanje d.o.o., Zagreb, Radnička cesta 50, koje zastupa član uprave ŽH, protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, Zagreb, Koturaška 43/IV, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, u predmetu radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 30. travnja 2025.

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, klasa: UP/II-034-02/24-01/673, urbroj: 354- 02/10-25-7 od 30. siječnja 2025.

i  r i j e š i o  j e

Odbija se prijedlog tužitelja za donošenje privremene mjere.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika odbijena je žalba koju je tužitelj izjavio na sadržaj dokumentacije o javnoj nabavi naručitelja Grada Zagreba koja je objavljena u elektroničkom oglasniku javne nabave dana 25. studenog 2024. broj objave: 2024/S F02-0012292, predmet nabave: izrada prometnog modela Grada Zagreba. Vrijednost nabave je 900.000 €, a kriterij odabira ekonomski najpovoljnija ponuda koja se određuje na temelju cijene (60 bodova) te specifičnog iskustva stručnjaka (40 bodova). Istim rješenjem odbijen je zahtjev tužitelja za naknadu troškova žalbenog postupka.

2. Tužitelj osporava zakonitost rješenja tuženika iz svih zakonom propisanih razloga. Navodi da je predmet nabave razvoj prometnog modela, održavanje prometnog modela te obuka o izrađenom modelu i po izradi prometnog modela isporuka pridruženog softvera s odgovarajućim licencama, obuka o korištenju softvera u trajanju od tri godine. Kako je procijenjena vrijednost nabave 900.000,00 € ističe da cijena softvera i trogodišnjeg održavanja može biti i oko 90.000,00 € što predstavlja čak 10% vrijednosti ponuda ukoliko ponuditelji nude maksimalnu predviđenu cijenu odnosno čak i veći udio u cijeni ukoliko je ponudbena cijena samog razvoja prometnog modela i edukacija ponuditelja niža. Napominje da je pružateljima usluge izrade prometnog modela koji nisu proizvođači softvera samo softver odnosno licenca za softver koji moraju nabaviti za naručitelja fiksni, vanjski trošak što je iznosio u žalbi i o čemu je pružio dokaz dostavom ponude tvrtke PTV. Navodi da je naručitelj bio obvezan u svrhu osiguranja poštivanja načela tržišnog natjecanja podijeliti predmet nabave na grupe. Smatra da tuženik pogrešno tumači žalbene razloge jer nije ni isticao da je predmetni prometni model moguće izvesti jedino u PTV Visum softveru već je dokazivao da je pozicija ponuditelja koji je vlasnik softvera odnosno Zajednice ponuditelja u čijem sastavu je vlasnik softvera u povoljnijem položaju od ponuditelja koji mora za osiguranje ovog uvjeta nabaviti licencu po prodajnim uvjetima proizvođača softvera. Kao dokaz dostavlja podatke vezane za izradu nacionalnog prometnog modela gdje su se izrađivači softvera javljali za izrade prometnih modela u konzorciju s drugim tvrtkama te ukazuje da je trenutni model Grada Zagreba izrađen kroz projekt "Master plana prometnog sustava Grada Zagreba, Zagrebačke županije i Krapinsko zagorske županije" u softver Visum tvrtke PTV, a iz općih uvjeta PTV-a proizlazi da svakom klijentu mogu istaknuti različitu cijenu jednakog proizvoda. S obzirom na trenutni prometni model i korištenje tog modela u definiranju projektnog zadatka ne prihvaća zaključak tuženika prema kojem se nije dokazalo da se projektnim zadatkom pogoduje gospodarskom subjektu PTV te da je projekt master plana prometnog sustava različit od predmetnog projekta koji je namijenjen razvoju prometnog modela Grada Zagreba te je zona obuhvata prometnog modela administrativno područje Grada Zagreba. Smatra evidentnim kako se predmetni prometni model izrađen za potrebe provedbe projekta master plana prometnog sustava planira koristiti tijekom provedbe ovog projekta sukladno navodima u projektnom zadatku. Navodi da je naručitelj imao mogućnost podjele predmeta nabave na grupe te je isto trebao učiniti s obzirom na načela javne nabave i olakšavanja pristupa tržištu MSP-ova te osiguravanju maksimalne razine tržišnog natjecanja. Nadalje smatra da je tuženik pogrešno odbio njegov žalbeni prigovor nemogućnosti jednakog pristupa formiranja cijene odnosno jednakom tretmanu tvrtki iz zemalja zapadne Europe jer je svojim žalbenim navodom ukazivao na okolnost da u svim državama članicama nije moguće kupiti trajnu licencu za potrebe softvera. Ističe da je predmet nabave licenca za računalni program, a ne razvoj računalnog programa za prometno modeliranje te ukazuje da je licenca klasična roba. Pri tome ukazuje da softverska licenca daje zakonsko pravo korisniku na instaliranje uporabu, pristup, prikazivanje, pokretanje ili na drugi način interakciju s određenim softverskim programom, ali ne dopušta pravo kopiranja, preinake i preraspodjele iste. Obrazlaže licencirane "of the shel" proizvode te zaključuje kako tuženik pogrešno smatra da se u okviru ove nabave razvija softversko rješenje. Obrazlaže razloge i prilaže dokaze iz kojih proizlazi da licenca i izrada modela mogu biti zasebne tehničke tehnološke, oblikovne i funkcionalne cjeline. Smatra da je rješenje tuženika protivno odredbi članka 4., 203., 204. i 206. Zakona o javnoj nabavi te ukazuje na dva problema odnosno nejasno definiranje što predstavlja održavanje prometnog modela od strane izrađivača prometnog modela i obveza održavanja softvera – licence od izrađivača prometnog modela jer je isto obveza proizvođača softvera sukladno uvjetima licenciranja. Navodi da je rješenje tuženika izvršno pa ukoliko bi se nastavilo s postupkom javne nabave tužitelju bi mogla nastupiti teško popravljiva šteta, a osim toga bio bi ugrožen javni interes. Navedeno obrazlaže time što je naručitelj osnovan temeljem Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi radi zaštite i promicanja javnih interesa i potreba građana, a nastavak ovog postupka može se smatrati štetnim postupanjem zainteresirane osobe odnosno naručitelja. Stoga predlaže da Sud donese rješenje kojim naručitelju Gradu Zagrebu zabranjuje nastavak provedbe ovog postupka javne nabave do donošenja presude. Predlaže da Sud usvoji žalbu i poništi osporeno rješenje te naloži tuženiku da tužitelju podmiri trošak sastava tužbe.

3. Sukladno odredbi članka 48. Zakona o upravnim sporovima tužba je dostavljena na odgovor tuženiku i zainteresiranoj osobi.

4. Odgovor na tužbu dostavio je tuženik koji se iscrpno očitovao o svim tužbenim razlozima te predložio da Sud tužbeni zahtjev odbije kao neosnovan.

5. Zainteresirana osoba, naručitelj Grad Zagreb iako uredno pozvan nije dostavio odgovor na tužbu.

6. Odgovor tuženika dostavljen je tužitelju podneskom Suda od 22. travnja 2025.

7. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Osporenim rješenjem tuženik je odbio žalbu tužitelja izjavljenu protiv dokumentacije o nabavi naručitelja Grada Zagreba, predmet nabave: izrada prometnog modela grada Zagreba. Tužitelj je žalbom naveo razloge zbog kojih smatra da bi se predmet nabave morao podijeliti na grupe jer usluge izrade prometnog modela i isporuka softvera uz njegovo održavanje predstavljaju zasebne tehničke, tehnološke oblikovne, funkcionalne i druge objektivno odredive cjeline. Žalbene navode tužitelj ponavlja i u tužbi.

9. Rješenjem tuženika žalbeni navodi tužitelja ocijenjeni su u okviru odredbi članaka 4., 203., 204. i 206. Zakona o javnoj nabavi (Narodne novine, broj 120/16. i 114/22.). Odredbom članka 4. Zakona o javnoj nabavi propisana su načela javne nabave, dok je odredbom članka 203. propisano da javni naručitelj određuje predmet nabave na način da predstavlja tehničku, tehnološku, oblikovnu, funkcionalnu ili drugu objektivnu odredivu cjelinu. Prema odredbi članka 204. istog Zakona, javni naručitelj može podijeliti predmet nabave na grupe na temelju objektivnih kriterija, primjerice prema vrsti, svojstvima, namjeni, mjestu ili vremenu ispunjenja u kojem slučaju određuje predmet i veličinu pojedine grupe uzimajući u obzir mogućnost pristupa malih i srednjih gospodarskih subjekata u postupku javne nabave. Prema odredbi stavka 2. ovog članka Zakona ako javni naručitelj u postupku javne nabave velike vrijednosti nije podijelio predmet nabave na grupe obvezan je u dokumentaciji o nabavi te u izvješću o javnoj nabavi naznačiti glavne razloge za takvu odluku. Odredbom članka 206. Zakona o javnoj nabavi propisano je da tehničke specifikacije kako su definirane u Prilogu 7. točka 1. tog Zakona utvrđuje se tražene karakteristike radova, robe ili usluga koje se nabavljaju, a tehničke specifikacije moraju svim gospodarskim subjektima omogućiti pristup u postupku javne nabave i ne smiju imati učinak stvaranja neopravdanih prepreka za otvaranje javne nabave tržišnom natjecanju.

10. U konkretnom slučaju tuženik je sukladno navedenim zakonskim odredbama utvrdio da je naručitelj dao obrazloženje razloga zbog kojih je odlučio da predmet nabave ne dijeli na grupe pri čemu je naveo da predmet nabave čini jedinstvenu cjelinu, a predmetne funkcije i poslovi međusobno su povezani i međuovisni zbog čega je podjela na grupe protivna efikasnosti i učinkovitosti cilju koji se želi ostvariti predmetnom javnom nabavom. Tuženik je također utvrdio da prema opisu projektnog zadatka sve faze projekta čine jedinstvenu tehnološku cjelinu u kojoj je nužno da model i softver rade kao integrirana i odrediva cjelina.

11. Žalbenim navodima tužitelj nije doveo u sumnju pravilnost i zakonitost navedene ocjene tuženika. Sud nalazi da je tuženik osporeno rješenje utemeljio na činjenicama i dokazima koji su u postupku pravilno i u potpunosti utvrđeni te je pravilnom primjenom mjerodavnih odredaba Zakona o javnoj nabavi, na koje se izrekom pozvao, osnovano zaključio da žalba tužitelja nije osnovana. Tuženik je osporenim rješenjem dao jasne, valjano obrazložene i iscrpne razloge u svezi sa svim žalbenim navodima koje tužitelj ponavlja i u ovom upravnom sporu.

12. Također, ističe da odredba članka 204. Zakona o javnoj nabavi propisuje mogućnost naručitelja da predmet nabave podijeli na grupe, a ne njegovu obvezu. Kao što je naprijed navedeno, naručitelj predmet nabave nije podijelio na grupe, a za to je dokumentacijom o nabavi dao jasne, razumljive i prihvatljive razloge. Mogućnost podjele predmeta nabave na grupe je na raspolaganju naručitelju, ali on nema obvezu predmet nabave dijeliti na grupe, o čemu se ovaj Sud već izjasnio u ranije donesenim odlukama, primjerice Us II-165/20 od 2. srpnja 2020. i Us II-179/22 od 21. rujna 2022.

13. Također, tužitelj neosnovano iznosi prigovore kojima ukazuje na nejednak položaj gospodarskih subjekata odnosno favoriziranje određenog gospodarskog subjekta u ovom postupku javne nabave. Navedeno iz razloga što osim gospodarskih subjekata koje su ujedno vlasnici softvera, ponuditelji predmetne javne nabave mogu biti i zajednice ponuditelja, a osim kupovine licence za softver ponuditelji imaju mogućnosti uzimanja podugovaratelja. Iz navedenih razloga Sud ne prihvaća žalbene navode kojima tužitelj upućuje na povredu jednakog tretmana gospodarskih subjekata.

14. Tužitelj je također predložio da sud donese rješenje kojim zabranjuje naručitelju nastavak provedbe ovog postupka javne nabave do donošenja presude. Navedeni prijedlog predstavlja prijedlog za izdavanje privremene mjere u smislu odredbe članka 42. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima koju sud može izdati na prijedlog stranke ako je to nužno kako bi se izbjegla šteta koja bi se teško mogla popraviti, a privremena mjera nije protivna javnom interesu niti bi se njome nanijela veća nenadoknadiva šteta protivnoj stranci. Prema ocjeni ovog Suda eventualna šteta na koju tužitelj ukazuje predstavlja materijalnu štetu koja je nadoknadiva dok tužitelj svojim prijedlogom nije doveo u sumnju postupanje naručitelja u skladu sa javnim interesom. Stoga u konkretnom slučaju nisu bile ispunjene pretpostavke za donošenje rješenja kojim se naručitelju zabranjuje nastavak provedbe ovog postupka javne nabave.

15. Slijedom navedenog, razlozi na kojima tužitelj temelji tužbu u ovom upravnom sporu nisu doveli u sumnju pravilnost i zakonitost rješenja tuženika, zbog čega je na temelju odredbe članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima tužbeni zahtjev valjalo odbiti, dok je rješenje Suda doneseno primjenom odredbe članka 42. istog Zakona.

U Zagrebu, 30. travnja 2025.

Predsjednica vijeća

Ana Berlengi Fellner