Poslovni broj: Usž-1126/2025-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

ZAGREB

Frankopanska 16

U IME   REPUBLIKE HRVATSKE

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda , Eveline Čolović Tomić , predsjednice vijeća , Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić , članice vijeća te više sudske savjetnice Nele Petrović , zapisničarke , u upravnom sporu tužiteljice UKiz [adresa], [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel , odvjetnik u Zagrebu , Radnička cesta 32 , protiv tuženog Grada Zagreba , Gradonačelnika , Zagreb , Trg Stjepana Radića 1 , OIB: 61817894937 , radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu , poslovni broj: Us I-4811/2024-7 od 27. prosinca 2024. , na sjednici vijeća održanoj 29. travnja 2025.

pretpostavljam da je

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu , poslovni broj: Us I-4811/2024-7 od 27. prosinca 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Osporavanom presudom prvostupanjskog suda, točkom I. izreke, odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika , KLASA: UP/II-551-06/23-014/483 , URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 5. srpnja 2023. te je točkom II. izreke odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba , Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku , Odjel za demografski razvoj , Odsjeka za pronatalitetnu politiku , KLASA: UP/I-551-06/22-013/1066 , URBROJ: 251-09-22-1/004- 23-6 od 17. travnja 2023. godine .

3. Tužiteljica u žalbi podnosi zahtjev za izuzeće sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji su sudjelovali u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, i to Sanje Otočan, Senke Orlić-Zaninović, Gordane Marušić Babić, Ljiljane Karlovčan Đurović, Blanše Turić i Inge Vezmar Barlek. Presudu pobija u cijelosti iz svih žalbenih razloga, pozivajući se na članke 126. do 136. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., dalje u tekstu: ZUS) i članke 348. do 381. Zakona o parničnom postupku („Službeni list SFRJ“, broj: 4/77., 36/77., 36/80., 69/82., 58/84., 74/87., 57/89., 20/90., 27/90., 35/91., „Narodne novine“, broj: 53/91., 91/92., 58/93., 112/99., 129/00., 88/01., 117/03., 88/05., 02/07., 84/08., 96/08., 123/08., 57/11., 148/11., 25/13., 89/14., 70/19., 80/22., 114/22., 155/23., dalje: ZPP). U bitnom, smatra da je sud počinio povrede pravila sudskog postupka jer suprotno odredbi članka 89. stavka 3. ZUS-a između ročišta održanog dana 17. prosinca 2024. i 27. prosinca 2024. nije proteklo 15 dana. Također ističe kako iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojem je pravnom lijeku, odnosno, o kojem je prigovoru tužiteljice odlučeno, jer je tužiteljica podnijela prigovor prema odredbama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, kao i prigovor na temelju odredbe članka 122. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP). Smatra da se prvostupanjski sud tek paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske donesene u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, bez da je ocijenio tužbene razloge te druge razloge i dokaze predložene za pobijanje pojedinačnog upravnog akta koji je predmet ovosudnog postupka, budući da predmet ovog postupka nije opći akt, već pojedinačni upravni akt. Također ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Upire na odredbu članka 13. ZUP-a te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama ZUP-a o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužiteljice i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Prigovara da je na raspravi od dana 17. prosinca 2024. istaknula prigovor da pobijani upravni akt nije potpisan od ovlaštene službene osobe, odnosno vjerodostojnosti predmetne isprave, te je na tu okolnost i predložila provođenje dokaza grafološkim vještačenjem, koji je prijedlog prvostupanjski sud paušalno i neobrazloženo odbio. Osporava zaključak suda da je tek paušalno prigovarala vjerodostojnosti potpisa, odnosno da je isto bilo usmjereno samo na odugovlačenje postupka zbog čega smatra da joj je u upravnom sporu onemogućeno osporavanje vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu i potražuje trošak sastava žalbe.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimence navedenih sutkinja treba reći da je odlukom Ureda Predsjednice Suda, broj: 29 Su-130/2025-28 od 14. travnja 2025. taj zahtjev odbijen.

7. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga, sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ZUS-a, Sud nalazi da je prvostupanjski sud pravilno postupio kad je odbio tužbeni zahtjev tužiteljice.

8. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 17. travnja 2023. djelomično zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/2021, URBROJ: 251-10-01- 16-2 od 20. prosinca 2016. na način da je usklađena novčana pomoć sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22., dalje: Odluka/22) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18. i 20/21.), sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem tuženika prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

9. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 5. srpnja 2023. kojim je, kao što je već navedeno, odbijen njen prigovor izjavljen protiv rješenja tijela prvog stupnja od 17. travnja 2023., a prvostupanjski sud je osporenom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kakvo je u presudi dano pa neosnovno tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se to prigovoru točno radi, odnosno o kojem prigovoru je odlučeno. Tužiteljica je predmetni prigovor definirala kao „prigovor čelniku tijela i žalba protiv rješenja od dana 17. travnja 2023.“, pozivajući se na članak 105. i članak 122. ZUP-a te Odluku/22., predlažući poništiti pobijano prvostupanjsko rješenje, međutim, iz sadržaja predmetnog prigovora jasno proizlazi da tužiteljica osporava prvostupanjsko rješenje od 17. travnja 2023., odnosno da se radi o prigovoru propisanom Odlukom/22.

10. Treba reći da je naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

11. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da je rok, propisan odredbom članka 6. Odluke/22, procesni instruktivni rok, istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke za potrebe usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz- 143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocijenjen zakonitim presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije ni smjelo po njoj postupati.

12. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje, nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. ZUP-a je propisano da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Bilo bi protivno svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

12.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik" Grada Zagreba, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

13. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao što je u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

14. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupano u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

15. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi ( članak 49. stavak 3. ZUS-a ). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza, koje je tužiteljica predložila, nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnog spora. Naime, sukladno odredbi članka 8. stavka 1. ZUS-a , sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio. Neosnovano tužiteljica smatra da su povrijeđene odredbe ZUS-a glede poziva za ročište budući da iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 17. prosinca 2024. na kojem je određeno da će se presuda objaviti 27. prosinca 2024. , što je u skladu s odredbom članka 121. stavka 1. ZUS-a .

16. Zaključno, tužiteljica se neosnovano poziva na odredbe ZPP-a jer se postupak pred upravnim sudovima vodi prema pravilima ovdje mjerodavnog ZUS-a .

17. Kraj takvog stanja stvari, s obzirom da tužitelj u žalbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe.

18. S obzirom da tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, to je, temeljem članka 147. stavka 1. ZUS-a , valjalo odbiti zahtjev za naknadu troška sastava žalbe.

19. Slijedom svega navedenog, pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS-a te odredbe članka 148. stavka 4. ZUS-a , odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu 29. travnja 2025.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić