Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-5785/2023-16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu pojedincu toga suda Tamari Bogdanović, uz sudjelovanje zapisničarke Valentine Pergar, u upravnom sporu tužiteljice UC iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, nakon usmene i javne rasprave, održane i zaključene istog dana, 29. travnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2384, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 20. listopada 2023. i zahtjev za naknadu troška upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551- 06/23-014/2384, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 20. listopada 2023. poništeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1364, URBROJ: 251-09-22- 1/002-22-2 od 30. studenoga 2022. i predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje.

2. Tužiteljica tužbom pobija osporavano rješenje tuženika, te opisuje kronologiju događaja, ističe da joj je pojedinačnim upravnim aktom priznato pravo na novčanu pomoći uređeno općim aktom iz čega jasno proizlazi da Zakon o općem upravnom postupku predstavlja temeljni zakon kojim su propisana pravila za postupanje javnopravnih tijela koja rješavaju u upravnim stvarima, pa se postupak nije mogao pokrenuti po službenoj dužnosti, te ne mogu istodobno egzistirati dva pravomoćna upravna akta koji isti pravni odnos uređuju na drugi način.

3. Smatra da činjenica što je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti općeg akta provodio test razmjernosti ne može javnopravno tijelo osloboditi od obveze razmjernog miješanja u pravo vlasništva tužiteljice.

4. Ističe da je drugostupanjsko rješenje nezakonito jer prije donošenja odluke o prigovoru tužiteljice nije donesena odluka o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika, odnosno jer je rješenje doneseno od strane službene osobe koja se trebala izuzeti, jer postoje elementi pristranosti gradonačelnika u konkretnom slučaju kao predstavnika i zastupnika političke opcije koja je u predstavničkom tijelu izglasala Odluku o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja 25/22.

5. Navodi da prvostupanjsko i drugostupanjsko rješenje nisu zakoniti jer je tužitelju povrijeđeno pravo na pravni lijek te su oba rješenja donesena nakon proteka roka iz odredbe članka 6. navedene Odluke, te smatra da u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo nije moglo pokrenuti upravni postupak po službenoj dužnosti samo na temelju navedene Odluke, a obzirom na sadržaj odredbe članka 42. Zakona o općem upravnom postupku.

6. Napominje da to što je Visoki upravni sud zauzeo stajalište da je opći akt zakonit, ne znači da su pojedinačni upravni akti koji su doneseni na temelju tog općeg akta nezakoniti niti da je dopušteno pravomoćno pravo na novčanu pomoć mijenjati samovoljno na način i po volji javnopravnog tijela, a obzirom da se specifičnost konkretnog predmeta ogleda u tome da niti jednom odredbom Odluke 25/22 nije propisana procedura i način usklađenja novčane pomoći i razloga prestanka iste tim više što je ovlast javnopravnog tijela trajala samo do 31. prosinca 2022.

7. Smatra da pravomoćni pojedinačni upravni akt o stjecanju prava na novčanu pomoć i dalje egzistira, te nije moguće da istodobno egzistiraju dva pojedinačna upravna akta koji isti pravni odnos uređuju na različit način, tim više što je iz sadržaja izreke prvostupanjskog rješenja i samog obrazloženja nejasno na koji će način nadležno tijelo odrediti i isplatiti iznos neto minimalne plaće u Republici Hrvatskoj.

8. Navodi da prvostupanjsko i drugostupanjsko rješenje nisu zakoniti jer u konkretnom predmetu nije proveden ispitni postupak, pa tužiteljici nije omogućeno ostvarenje i zaštita prava i pravnih interesa, a upravo je Visoki upravni sud ocjenjivao nameće li se korisnicima novčane pomoći ograničavanjem njihovog prava vlasništva prekomjeran teret.

9. Ističe da nisu ocjenjivane specifične okolnosti svakog pojedinačnog korisnika prava na novčanu pomoć, a koje predstavljaju bitan čimbenik za provedbu testa razmjernosti, i to unatoč izvješća pravobraniteljice za djecu, pa smatra da se radi o arbitrarnom postupanju i neodgovaranju na konkretne prigovore.

10. Iz tužbenih navoda proizlazi da predlaže sudu da poništi osporavano rješenje tuženika i tužiteljici naknadi trošak upravnog spora sa zakonskim zateznim kamatama od dana presuđenja do namirenja.

11. Tuženik u odgovoru na tužbu u cijelosti ostaje kod razloga navedenih u obrazloženju osporavanog rješenja, te ističe da je prvostupanjsko rješenje doneseno na temelju odredbe članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba: 10/18, 20/21 i 25/22).

12. Ističe da je navedena Odluka bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske koji je dana 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku ocijenio zakonitom.

13. Obrazlaže da je u navedenoj presudi, ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz- 8/22 od 5. srpnja 2022. sud zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke iz 2016. i Odluke iz 2017. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj.

14. Također, sud je ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te da je prvostupanjsko rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje odnosno modificira predmetna novčana pomoć.

15. Nadalje, sud je u točci 123. pravomoćne presude broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. naveo da pravomoćni pojedinačni akti kojima je roditeljima odgojiteljima priznata novčana pomoć proizvode pravne posljedice za njihove adresate i u budućnosti. Naime, ti pojedinačni akti priznaju pravo na novčanu pomoć u duljem vremenskom razdoblju (u pravilu do navršene petnaeste godine života djeteta), a koje razdoblje, u vrijeme stupanja na snagu osporavane Odluke (Odluka o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik“ Grada Zagreba, broj 29/21), u pravilu, nije završilo.

16. Poziva se i na točku 124. navedene presude, u kojoj se ističe da Odluka iz 2021. ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti.

17. U odnosu na zahtjev za izuzeće gradonačelnika tuženik navodi da je u obrazloženju osporavanog rješenja navedeno da će se o istom odlučiti posebnim zaključkom, a obzirom da se radi o fakultativnom izuzeću u smislu članka 24. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku, a kod kojeg nema zakonske obveze prekida upravnog postupka dok se ne donese odluka o izuzeću.

18. Obrazlaže da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske je presudom broj Usoz-254/23 od 19. prosinca 2023. odbio zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja iz 2022. („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22), s obrazloženjem da određivanjem prigovora kao pravnog lijeka protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije, pa je mogućnošću pokretanja upravnog spora osigurana sudska kontrola, a slijedom čega je prigovor definiran Odlukom zakonit.

19. Predlaže sudu odbiti tuženi zahtjev.

20. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

21. Sud je održao usmenu i javnu raspravu u odsutnosti uredno pozvanih stranaka, na temelju ovlaštenja iz članka 89. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24), o čemu su stranke bile obaviještene u pozivu na raspravu.

22. Prema podacima spisa predmeta osporavanim rješenjem od 20. listopada 2023. odlučeno je povodom prigovora tužiteljice od 1. rujna 2023., koji prileži spisu tuženika, na način da je prvostupanjsko rješenje od 30. studenoga 2022. poništeno, jer ga nije potpisala ovlaštena službena osoba, a iz kojeg razloga je predmet vraćen na ponovni postupak, te je u tom prvostupanjskom rješenju dana uputa da o prigovoru odlučuje gradonačelnik Grada Zagreba, a sukladno članku 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 10/18, 20/21 i 25/22).

23. Navedena odredba članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja bila je predmetom ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, povodom čega je donesena pravomoćna presuda poslovni broj Usoz-254/23 od 19. prosinca 2023., kojom su odbijeni zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. predmetne odluke.

24. U navedenoj presudi sud je iznio stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga, da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita.

25. Prema ocjeni suda, osporavano rješenje tuženika doneseno je u skladu sa zakonskim ovlaštenjima tuženika i činjeničnom stanju potpuno i pravilno utvrđenom u upravnom postupku.

26. Ovaj sud prihvaća kao pravilno prethodno opisano pravno shvaćanje iz presude Visokog Upravnog suda RH broj Usž-2064/2024-2 od 5. rujna 2024. prema kojem kada se u upravnom postupku predmet vraća na ponovni postupak nije bilo potrebno odlučivati o troškovima postupka koji će se nastavno provoditi, a zbog čega nema potrebe niti otklanjati prigovore tužiteljice u vezi određivanja predmeta spora kao procjenjivog ili neprocjenjivog, tim više što ovaj sud smatra da se u konkretnom slučaju ne može točno odrediti ukupan iznos novčane pomoći koji će biti isplaćen na temelju prvostupanjskog rješenja, jer nije poznato koliko će iznositi minimalna plaća u Republici Hrvatskoj u 2024., a time niti nesumnjivo utvrditi vrijednost predmeta spora, a iz kojeg razloga je sud odbio provesti financijsko-knjigovodstveno vještačenje radi utvrđivanja visine naknade koju je tužiteljica trebala primiti, a radi utvrđenja vrijednosti upravne stvari, kao nesvrsishodno.

27. Prigovor vezan uz nepostojanje neovisnosti i nepristranosti službenika koji je rješavao u prvom stupnju, kao i gradonačelnika u drugom stupnju, sud ocjenjuje neosnovanim, jer su nadležni službenici Grada Zagreba i gradonačelnik grada Zagreba, kao što je sud već naprijed utvrdio i ovlašteni i obvezni provoditi donesene odluke Skupštine Grada Zagreba, te je iz obrazloženja ove presude već ranije jasno istaknuta nadležnost gradonačelnika da jedini odlučuje o podnesenom prigovoru, a sukladno članku 122. stavku 3. Zakona o općem upravnom postupku, te iz članka 24. navedenog Zakona proizlazi da nema osnove za traženje izuzeća čelnika drugostupanjskog tijela, tj. gradonačelnika, a niti osobe koja bi odlučila o izuzeću gradonačelnika, a obzirom da je člankom 24. navedenog Zakona propisana samo ovlast čelnika tijela za obligatorno i fakultativno izuzeće službene osobe ili čelnika prvostupanjskog tijela.

28. Osim toga ovaj sud prihvaća pravilnim obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari sukladno članku 49. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku, jer se činjenično stanje u ovoj konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebice u situaciji kada tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama kako Visokog upravnog suda Republike Hrvatske tako i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

29. Prema mišljenju ovoga suda, tužiteljica neosnovano ističe da tuženik ne bi bio ovlašten pokretati postupke po službenoj dužnosti u vezi ranije priznatih isplata novčane pomoći, jer takvo ovlaštenje proizlazi iz članka 42. i članka 49. stavka 1. alineje 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09 i 110/21), a obzirom da je Grad Zagreb ovlašten provoditi opće akte koje se na odnose na Grad Zagreb.

30. Neosnovan je i prigovor tužiteljice da su predmetna prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22). Ovo stoga što se prema mišljenju Visokog upravnog suda Republike Hrvatske radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi u roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, te da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice ne postupanja u navedenom roku.

31. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku iz 2022 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27.veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke iz 2022 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.

32. O trošku upravnog spora sud je odlučio na temelju članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima kojim je propisano da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, a tužiteljica u upravnom sporu nije imala odvjetnika, pa ne bi imala pravo na trošak niti da je uspjela u upravnom sporu.

33. Stoga je sud na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima presudio kao u izreci.

U Zagrebu 29. travnja 2025.

Sutkinja

Tamara Bogdanović, univ. spec.

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. UC, [adresa], poštom

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, putem e-kom

3. U spis