Poslovni broj: Usž-2334/2023-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan i Mire Kovačić, članica vijeća, uz sudjelovanje višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja Grada Nova Gradiška, Nova Gradiška, Trg kralja Tomislava 1, kojeg zastupa gradonačelnik PS, a njega opunomoćenik Nemanja Nožinić, odvjetnik u Novoj Gradiški, Gundulićeva 4, protiv tuženika Ministarstva zaštite okoliša i zelene tranzicije, Samostalnog sektora za pravne poslove (ranije: Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije), Zagreb, Radnička cesta 80, radi nepravilnosti u postupku dodjele bespovratnih sredstava, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Osijeku, poslovni broj: 4 Us I-54/2023- 10 od 4. svibnja 2023., na sjednici vijeća održanoj 29. travnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Osijeku, poslovni broj: 4 Us I-54/2023-10 od 4. svibnja 2023.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika KLASA. UP/I-910-04/20-02/40, URBROJ: 538-05-3-3- 1/623-22-6 od 6. prosinca 2022. (točka I. izreke) i zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke). Točkom III. izreke naloženo je tužitelju da tuženiku naknadi trošak upravnog spora u iznosu od 41,91 eura u roku od 30 dana od dana dostave pravomoćne odluke o trošku, dok je u preostalom dijelu zahtjev za naknadu troška odbijen.

2. Osporenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužitelja, korisnika bespovratnih sredstava, izjavljen na postupanje Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost (dalje: Fond) povodom odluke o nepravilnosti, KLASA: 018-10/15-01/5, URBROJ: 563-11-6/299-20-230 od 17. siječnja 2020. kojom su tužitelju kao nepravilnost utvrđeni restriktivni uvjeti tehničke i stručne sposobnosti u Dokumentaciji o nabavi (dalje: DON) za što mu je određena stopa financijskog ispravka od 5% iznosa ugovora, u skladu s točkom 14. Priloga 1 Pravila o financijskim korekcijama, odnosno 319.870,49 kn s PDV-om, od čega se 207.114,84 kn odnosi na bespovratna sredstva.

3. Tužitelj žalbom pobija prvostupanjsku presudu zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, bitne povrede odredbi postupka i pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da presuda ima nedostataka zbog kojih se ne može ispitati, odnosno da izreka presude proturječi razlozima presude, da nisu navedeni razlozi o odlučnim činjenicama te su pojedini razlozi nejasni i proturječni, odnosno o odlučnim činjenicama postoji proturječnost između onoga što se u razlozima presude u pobijanom dijelu navodi o sadržaju isprava ili zapisnika o iskazima danim u postupku i samih tih isprava ili zapisnika. Ističe da prvostupanjski sud svoj stav o neosnovanosti tužbenog zahtjeva u bitnom obrazlaže na način da je ograničavajućim propisivanjem uvjeta tehničke i stručne sposobnosti postupio protivno člancima 205. i 256. Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, 120/16. - dalje: ZJN), koji je imao odvraćajući učinak prema potencijalnim ponuditeljima, a taj stav suda utemeljen je isključivo na navodima tuženika i Fonda bez kritičke analize njihovih navoda i bez uzimanja u obzir njegovih navoda istaknutih u postupku. Navodi da je prvostupanjski sud uvjet voditelja građenja građevinske struke propisan DON-om ocijenio restriktivnim izvan konteksta i suprotno odlučnim činjenicama, nekritički prihvaćajući stav tuženika i Fonda da nije dao prihvatljivo obrazloženje zbog čega ovlašteni voditelj npr. arhitektonske struke ne bi bio kompetentan voditi građenje predmetnog projekta, iako je obrazložio zašto je za voditelja građenja DON-om propisao uvjet građevinske struke. Naglašava da je iz Glavnog projekta razvidno da se on sastoji od više mapa, od čega daleko najviše otpada na građevinske mape kao što i realizacija projekta podrazumijeva u najvećem dijelu građevinske radove, a ne arhitektonske ili elektrotehničke radove, zbog čega je predmetna nabava nosila oznaku iz naziva Jedinstvenog rječnika javne nabave (CPV- a): 45213280 kao oznaku građevinskih radova i zbog čega je htio osigurati da ponuditelj ima osobu najviših koordinacijskih sposobnosti upravo one struke koja čini najveći i najznačajniji dio radova u predmetnom projektu. Prema naravi i strukturi projekta opravdano je kao investitor odredio uvjet da ponuditelj treba raspolagati stručnom osobom najviših koordinacijskih sposobnosti građevinske struke, čime nije isključio ponuditelje koji uz tako ispunjen uvjet imaju na raspolaganju osobe drugih struka odgovarajućih koordinacijskih sposobnosti. Navodi da je sud potpuno zanemario činjenicu kako je javna nabava provođena za njegove potrebe kao investitora koji je DON-om bio dužan omogućiti urednu provedbu javne nabave u svrhu odabira izvođača radova za projekt izgradnje reciklažnog dvorišta te brigom o transparentnom trošenju sufinanciranih sredstava, a koji projekt u pretežitom dijelu predstavlja građevinske radove, kako izvršeni radovi u kvalitativnom smislu moraju biti odgovarajući te izgrađeni objekt u građevinskom smislu mora biti solidan i odgovarati svrsi, zbog čega je točkom 4.3.2. a) DON-a propisao da ponuditelj ima minimalno jednog ovlaštenog voditelja građenja građevinske struke, a istom točkom pod b) minimalno jednog voditelja radova strojarske struke, a istom točkom pod c) minimalno jednog voditelja radova elektrotehničke struke. Ističe da bi prihvaćanjem argumentacije tuženika, koju pobijana presuda u cijelosti prihvaća, bio dužan propisati da voditelj građenja bude bilo koje od struka propisanih Zakonom o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje („Narodne novine“, 78/15. i 118/18.), što je faktično moglo dovesti do toga da kao prihvatljivi ponuditelj bude izabrana osoba koja nema na raspolaganju osobu građevinske struke najviših koordinacijskih sposobnosti, a što ne bi bilo u skladu s prirodom projekta i njegovim pretežitim građevinskim radovima, CPV oznakom projekta i potrebnom izvjesnošću u kvalitetno izvršenje pretežno građevinskih radova predmetnog projekta. Navodi da prvostupanjski sud u obrazloženju pobijane presude zanemaruje načelo razmjernosti iz članka 4. ZJN-a, odnosno pretežno građevinske radove koje izvršenje projekta podrazumijeva te da je upravo uvjet raspolaganja stručnjakom voditelja građenja (sada inženjer gradilišta) razmjeran konkretnom predmetu nabave, a osobito je sud zanemario činjenicu da se ponuditelji mogu osloniti na druge članove zajednice ponuditelja te da je na predmetnu nabavu pristiglo pet prijava od kojih su sve zadovoljavale traženi uvjet, iz čega proizlazi da nisu povrijeđena ni druga načela iz članka 4. ZJN-a, a osobito načelo tržišnog natjecanja i zabrane diskriminacije. Suprotno stavu iz pobijane presude, navodi da je u cijelosti postupio u skladu s člankom 256. stavkom 4. ZJN-a, s obzirom na to da su DON-om propisani tehnički uvjeti vezani uz predmet nabave i razmjerni su predmetu nabave. Ističe da se prvostupanjski sud pri izvođenju zaključaka o odvraćajućem učinku uvjeta iz DON-a pogrešno fokusira isključivo na članak 24. Zakona o poslovanju i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje te restriktivno tumači članke 205. i 256. ZJN-a izvan konteksta drugih odredbi tog Zakona. Pojašnjava da je prema članku 406. u svezi s člankom 419. ZJN-a svaki zainteresirani ponuditelj mogao izjaviti žalbu na DON, a što se u konkretnoj javnoj nabavi nije dogodilo. Naglašava da iz činjenice da nije izjavljena žalba na DON, koji je navodno proizveo odvraćajući učinak, proizlazi neosnovanost takvog stava, jer su potencijalni ponuditelji ti koji najmeritornije ocjenjuju odvraća li ih od prijave neki uvjet u samoj dokumentaciji, u kojem slučaju su ovlašteni uložiti žalbu na takvu dokumentaciju. Ističe da sud nije utvrdio niti obrazložio postojanje odvraćajućeg učinka na koji se pozivao Fond i tuženik, jer iz odluke Fonda niti iz osporenog rješenja ne proizlaze dokazi i činjenice na temelju kojih se može izvesti zaključak o restriktivnosti i odvraćajućem učinku. Naglašava da pobijana presuda u potpunosti ignorira stavove, činjenice i materijalno pravo na koje upire, a iz kojih nedvojbeno proizlazi osnovanost tužbenog zahtjeva, odnosno neosnovanost rješenja tuženika. Navodi da su u pobijanoj presudi zaključci u koliziji s načelima vladavine prava, načelom jednakosti svih pred zakonom i pravne sigurnosti, s obzirom na to da način zaključivanja iznesen u pobijanoj presudi otvara mogućnost proizvoljne i selektivne primjene financijskih korekcija prema javnim naručiteljima bez jasnih parametara primjene ali i osnove takvih korekcija. U kontekstu dominantno građevinske prirode predmetnog projekta, načela razmjernosti te svih drugih činjenica koje su sudu bile na raspolaganju u konkretnoj pravnoj stvari, iz činjenice da je propisao uvjet prema kojem ponuditelj mora imati na raspolaganju voditelja radova građevinske struke, nije bilo mjesta zaključku o odvraćajućem učinku niti o isključenju ili odvraćanju onih ponuditelja koji na raspolaganju imaju voditelje radova drugih struka. Zaključno ističe da je sud odbio dokazni prijedlog saslušanja svjedoka, čime je počinio procesnu povredu. Predlaže da ovaj Sud preinači pobijanu presudu i naknadi mu trošak upravnog spora sukladno podnesenom troškovniku. Podredno predlaže da ovaj Sud predmet vrati prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje. Traži trošak sastava žalbe.

4. Tuženik u odgovoru na žalbu ističe da tužitelj ponavlja navode iznesene tijekom upravnog spora i ne iznosi nove argumente koji bi bili od utjecaja na donošenje drugačije odluke. Ostaje kod svih navoda iz odgovora na tužbu, podnesaka i osporenog rješenja. Navodi da je odluka suda o neprovođenju predloženog dokaza saslušanjem svjedoka pravilna jer se odluka može donijeti i bez provođenja tog dokaza. Postavlja pitanje zašto bi za konkretni postupak javne nabave, za koji je tužitelj propisao uvjet sposobnosti restriktivno i strože od predviđenog ZJN-a, bili zainteresirani gospodarski subjekti koji ne ispunjavaju sporni uvjet sposobnosti. Smatra da i situacija izjavljivanja žalbe na DON, koja ima neizvjestan ishod, također ima odvraćajući učinak na potencijalne ponuditelje. Ističe da se u konkretnom slučaju ne može isključiti mogućnost da bi broj pristiglih ponuda bio veći da nije bilo spornog uvjeta kojim je tužitelj propisao strože uvjete o načinu dokazivanja tehničke i stručne sposobnosti od propisanog ZJN-a. Predlaže odbiti žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 73. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", 20/10., 143/12., 152/14., 29/17. i 110/21., dalje: ZUS), Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanim.

7. Iz podataka spisa proizlazi da je tužitelj sudjelovao u postupku dodjele bespovratnih sredstava u okviru kojeg je 9. kolovoza 2018. sklopljen ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte koji se financiraju iz Fondova u financijskom razdoblju 2014. - 2020., referentna oznaka: KK.06.3.1.03.0090. za projekt “Gradnja reciklažnog dvorišta Šagulje – Ivik“ između tužitelja s jedne strane te tada Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja kao Posredničkog tijela razine 1 i Fonda kao Posredničkog tijela razine 2, s druge strane.

8. U konkretnom slučaju tužitelj je obveznik postupanja po ZJN-u, pa je bio u obvezi provesti nabavu radova za potrebe projekta u skladu s tim Zakonom i primjenjivim podzakonskim propisima.

9. Člankom 256. stavkom 1. ZJN-a propisano je da se kriteriji za odabir gospodarskog subjekta u postupku javne nabave mogu odnositi na:1. sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti, 2. ekonomsku i financijsku sposobnost, 3. tehničku i stručnu sposobnost. Javni naručitelj smije kao uvjete sposobnosti gospodarskog subjekta u postupku javne nabave odrediti samo kriterije za odabir iz stavka 1. ovoga članka u skladu s odredbama ovoga odjeljka Zakona (stavak 2.). Prilikom određivanja kriterija za odabir iz stavka 1. ovoga članka javni naručitelj smije zahtijevati samo minimalne razine sposobnosti koje osiguravaju da će gospodarski subjekt biti sposoban izvršiti ugovor o javnoj nabavi (stavak 3.). Svi uvjeti sposobnosti moraju biti vezani uz predmet nabave i razmjerni predmetu nabave, odnosno grupi predmeta nabave ako je predmet podijeljen na grupe (stavak 4.). Ako javni naručitelj koristi kriterije za odabir iz stavka 1. ovoga članka, obvezan je u obavijesti o nadmetanju odrediti potrebne minimalne razine sposobnosti i odgovarajuće načine njihova dokazivanja (stavak 5.).

10. Tužitelj je u točki 4.3.2. pod točkom a) DON-a, tehnička i stručna sposobnost, propisao da ponuditelj mora dokazati da raspolaže s minimalno jednim ovlaštenim voditeljem građenja građevinske struke, a pod točkom b) da ima na raspolaganju minimalno jednog ovlaštenog voditelja radova strojarske struke te istom točkom pod c) minimalno jednog voditelja radova elektrotehničke struke, a koji voditelji radova moraju imati ovlaštenje za voditelja građenja ili voditelja radova.

11. Među strankama je sporno je li osporenim rješenjem pravilno i zakonito odbijen kao neosnovan prigovor tužitelja, odnosno je li tužitelj povrijedio zakon propisivanjem uvjeta za stručnjaka - voditelja građenja u DON-u prema kojima isti mora u vidu kvalifikacija i vještina zadovoljiti sljedeće uvjete: visoku ili višu stručnu spremu iz područja građevinarstva, odnosno završen preddiplomski ili preddiplomski i diplomski sveučilišni studij ili integrirani preddiplomski i diplomski sveučilišni studij kojim se stječe akademski naziv inženjer, diplomirani inženjer ili magistar inženjer ili koji je uspješno završio odgovarajući specijalistički diplomski stručni studij iz navedenih područja kojim se stječe stručni naziv specijalist inženjer te da stručnjak mora posjedovati ovlaštenje za voditelja građenja građevinske struke sukladno pravu države poslovnog nastana/prebivališta.

12. Prema ocjeni ovoga Suda pravilan je zaključak prvostupanjskog suda da iz dokumentacije o nabavi proizlazi da predmet nabave nisu bili samo građevinski radovi, da je iz Glavnog projekta razvidno da se ne sastoji samo od građevinske mape, pa nije osnovan prigovor tužitelja da je poslove vođenja građenja mogao obavljati isključivo stručnjak građevinske struke te u tom smislu prvostupanjski sud pravilno upućuje na odgovarajuće odredbe Zakona o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje te smatra da je tužitelj propisivanjem tako restriktivnog uvjeta postupio protivno članku 256. ZJN-a i protivno načelu razmjernosti i zaštite tržišnog natjecanja.

13. Valja reći da je tuženik, obrazlažući stajališta istaknuta u osporenom rješenju, dao detaljnu i jasnu analizu razloga kojima se rukovodio zaključujući da navodi iz prigovora tužitelja nisu osnovani, a koje razloge je osnovano prihvatio i prvostupanjski sud, kao što ih, u cijelosti prihvaća i ovaj Sud, jer su utemeljeni na pravilnoj ocjeni dokaza provedenih u postupku te na pravilnom tumačenju relevantnih odredaba (primijenjenog) materijalnog prava.

14. Kako iz podataka u spisu predmeta proizlazi da je pobijana presuda donesena na temelju pravilno i potpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pravilnom primjenom mjerodavnog materijalnog prava, a koji zaključak nije doveden u sumnju ni žalbenim navodima tužitelja, to ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe. Ovo osobito imajući na umu da tužitelj pravilnost pobijane presude osporava ukazujući na iste činjenice na kojima je prvostupanjska presuda utemeljena, ali ih drugačije tumači, dajući svoju interpretaciju primijenjenog materijalnog prava, što nije od utjecaja na drugačije rješenje ove upravne stvari.

15. Nije ostvarena bitna povreda pravila sudskog postupka iz članka 6. stavka 1. ZUS-a. Naime, sud nije vezan dokaznim prijedlozima stranke (članak 33. stavak 3. ZUS-a), iz čega proizlazi da sud odlučuje o tome hoće li predložene dokaze izvesti radi utvrđivanja odlučnih činjenica. S obzirom na to da je utvrđena odlučna činjenica da predmet nabave nisu bili isključivo građevinski radovi, osnovano je odbijen prijedlog tužitelja za provođenje dokaza saslušanjem svjedoka, jer to ne bi utjecalo na drugačije odlučivanje u predmetnom postupku.

16. Suprotno žalbenim navodima tužitelja, prvostupanjska presuda temelji se na pravilno i potpuno utvrđenom činjeničnom stanju na koje je pravilno primijenjeno mjerodavno materijalno pravo, a nisu učinjene niti povrede pravila postupka jer je prvostupanjski sud pravilno primijenio ZUS i u obrazloženju svoje presude dao jasne i dostatne razloge o odlučnim činjenicama, sukladno članku 60. stavku 4. ZUS-a.

17. Kako tužitelj razlozima navedenima u žalbi nije doveo u sumnju zakonitost pobijane presude niti je ovaj Sud utvrdio postojanje razloga na koje pazi po službenoj dužnosti, trebalo je stoga na temelju članka 74. stavka 1. ZUS-a žalbu odbiti kao neosnovanu.

18. S obzirom na to da je žalba odbijena, tužitelj nema pravo na naknadu troška za sastav žalbe (članak 79. stavak 4. ZUS-a).

U Zagrebu 29. travnja 2025.

Predsjednica vijeća:

Radmila Bolanča Vuković