REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Poslovni broj: Us I-5395/2023-8

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji toga suda Meri Dominis Herman, uz sudjelovanje Sanje Kobilšek Ponjan, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Odvjetničkog društva Porobija & Špoljarić d.o.o., Varaždin, Kolodvorska 12, OIB: 02347849218, kojeg zastupa Predsjednik uprave Marko Porobija i dr.sc. ČČ, prokurist, protiv tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska cesta 22, OIB: 69608914212, radi dodjele bespovratnih sredstava, nakon objave presude, 25. travnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova europske unije Republike Hrvatske, KLASA: UP/I-910- 04/20-02/204, URBROJ: 538-05-3-3-1/632-23-4 od 21. rujna 2023.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika KLASA: UP/I-910-04/20-02/204, URBROJ: 538-05-3-3-1/632-23-4 od 21. rujna 2023., odbijen je prigovor tužitelja izjavljen na postupanje Hrvatske agencije za malo gospodarstvo, inovacije i investicije povodom Odluke o utvrđenoj nepravilnosti IRR01, KLASA: 910-04/19-21/577, URBROJ: 567- 14-20-12 od 6. travnja 2020.

2. Tužitelj osporava zakonitost pobijanog akta i u bitnome opisuje postupak dodjele bespovratnih sredstava u okviru kojeg je 20. prosinca 2019. sklopljen Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte koji se financiraju iz EU fondova, referentne oznake KK.03.2.1.19.0084. te sadržaj Opisa aktivnosti i proračuna projekta. Smatra da je tuženik zanemario sadržaj podataka o opisu aktivnosti projekta koje su sastavni dio Opisa i proračuna projekta koji je sastavni dio Ugovora. Navodi kako je s obzirom na opis aktivnosti projekta koje su sastavni dio Opisa i proračuna projekta te na ugovornu obvezu iz čl. 1. st. 13. Ugovora da provede projekt u skladu sa opisom i opsegom Projekta u cijelosti postupio sukladno aktivnostima koje su sastavni dio Ugovora i koje su kao takve odobrene od PT1 i PT2 te za njega obvezujuće te iste citira u tužbi. Ističe kako je tuženik netočno i neosnovano naveo da nije ispravno proveo predmetne postupke nabave, odnosno da se postupak nabave trebao provesti kao jedinstveni postupak sa tri grupe kroz otvoreni postupak sa obveznom objavom i da bi se radilo o umjetnoj podjeli ugovora. Navodi kako je suprotno navodima tuženika postupio sukladno odredbi članka 6.1. Općih uvjeta Ugovora i predmetne postupke nabave proveo sukladno Ugovoru i sadržaju ugovorenog projekta čime je kako navodi u cijelosti postupio sukladno odredbi čl. 7.1. Općih uvjeta Ugovora. Smatra da ukoliko su opisi nabave – nabava licenci za potreban out-of-the-box software i njegovo puštanje u rad koje će se provesti kupnjom izravno od proizvođača sustava, odnosno ovlaštenih preprodavača, a odabir ponuditelja hardwarea i kupnja hardwarea će se provesti prema pravilima nabave za NOJN objavom poziva za nabavu, bili pogrešni tada ih niti PT1 nikada ne bi odobrio kao dio projekta i ne bi bili sastavni dijelovi Ugovora koji obvezuje ugovorne strane. Ističe kako je HAMAG-BICRO svojom Odlukom protiv koje je i bio podnesen prigovor osporavao ono što je sam odobrio 10. prosinca 2019. godine potpisom predmetnog Ugovora čiji je sastavni dio Prilog A sa Opisom i proračunom projekta koji jasno navodi da će se nabava licenci za potreban out-of the-box software i njegovo puštanje u rad provesti kupnjom izravno od proizvođača sustava, odnosno ovlaštenih preprodavača, dok će se odabir ponuditelja hardwarea i kupnja hardwarea provesti prema pravilima nabave za NOJN objavom poziva za nabavu. Smatra da je upitno zašto ga PT2, odnosno voditelj projekta nije već tada upozorio da se u odnosu na konkretnu situaciju trebalo provesti jedinstveni postupak. Navodi da to što je Plan nabave dostavljen kada su već pojedine nabave bile provedene nije njegova "krivnja" s obzirom da je pratio dinamiku odobrenog projekta, dok poštovanje drugih administrativnih rokova ni na koji način nije bilo u "njegovim" rukama. Napominje kako su opis i proračun projekta potpisom Ugovora prihvatili i PT1 i PT2 koji je sukladno čl. 1. st. 13. Ugovora, obvezujući i za korisnika tj. njega kao tužitelja. Ističe kako nije smio provesti postupke nabave suprotno od onoga kako je bilo odobreno od PT1 i PT2 potpisom Ugovora čiji su sastavni dio Opis i proračun projekta koji jasno sadrži sve opisane postupke nabave. Smatra da mu je ovakvim postupanjem tuženika povrijeđeno temeljno načelo legitimnih očekivanja. Također navodi kako je iz osporenog akta nejasno zašto i prema kojim točno kriterijima bi bilo potrebno da se konkretni predmeti nabave nabavljaju zajedno u sklopu istog postupka nabave.

3. Predlaže da Sud poništi rješenje tuženika.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi kako je ista neosnovana iz razloga iznesenih u obrazloženju osporenoga rješenja. U bitnome navodi kako je odlukom utvrđena nepravilnost br. 2. Umjetna podjela ugovora o radovima/uslugama/nabavi robe s obzirom na procijenjenu vrijednost nabave sukladno Pravilima o financijskim korekcijama v. 5.1. koja su pripremljena u skladu s Odlukom Europske komisije C(2019) 3452 od 14. svibnja 2019. o utvrđivanju smjernica za određivanje financijskih ispravaka koje se u slučaju nepoštivanja primjenjivih pravila o javnoj nabavi primjenjuju na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija, Prilog 2- Nepravilnosti u kojima se određuju financijska korekcija – nabave koje provode neobveznici Zakona o javnoj nabavi. Navodi kako je nepravilnost utvrđena jer je tužitelj umjetnom podjelom predmeta nabave i neprimjenom ispravne vrste postupka povrijedio načelo postupka nabave te je financijski ispravak određen samo za onu nabavu koja nije provedena odgovarajućom vrstom postupka, to je nabava br. 1. "Nabava licenci za potreban out- of-the-box software i njegovo puštanje u rad" te je određena stopa ispravka od 100% vrijednosti nabave. Ističe kako Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte koji se financiraju iz EU fondova u financijskom razdoblju 2014-2020. referentne oznake KK.03.2.1.19.0084 (u nastavku teksta Ugovor), sadrži više priloga koji su sastavni dio Ugovora pa tako i Opće uvjete koji se primjenjuju na projekte financirane iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju 2014. -2020. (u nastavku teksta: Opći uvjeti), Pravila o provedbi postupaka nabave za neobveznike Zakona o javnoj nabavi te Pravila o financijskim korekcijama. Citira odredbe članka 6.1., članka 7.1., članka 20.7. i članka 20.8. Općih uvjeta te navodi kako tužitelj nije obveznik Zakona o javnoj nabavi te da je stoga bio obvezan provesti nabavu radova, robe i/ili usluge za potreba projekta prema Pravilima za NOJN odnosno Prilogu 4. Poziva na dostavu projektne dokumentacije. Navodi što je sve utvrđeno Prilogom 4. te ističe kako je tužitelj bio dužan sukladno članku 7. 1. Općih uvjeta Ugovora provesti nabavu i sklopiti ugovor o nabavi sukladno Pravilima za NOJN koja su sastavni dio Ugovora, a kojima je podtočkom 1.5. određeno da pri odabiru postupka nabave NOJN-ovi moraju voditi računa o tome da umjetno ne dijele predmet nabave kako bi izbjegli složeniji postupak nabave u skladu s odredbama Pravila. Ističe kako je sukladno članku 7.8. Općih uvjeta Ugovora kojim je propisano da provjera postupka nabave koju obavlja PT2 ne utječe na pravo ovlaštenog tijela izvršiti reviziju nabave, u skladu s člankom 18. Općih uvjeta, PT2 ovlašten izvršiti reviziju nabave neovisno o prethodnoj provjeri postupka nabave. Opisuje odgovor u odnosu na upit tužitelja u svezi primjene nabave iz točke 4.3.1. b) Priloga 4 te ističe kako je tužitelju dan općenit odgovor tijekom izrade Plana nabave i to vezano za situaciju kada ne postoji mogućnost prikupljanja više ponuda na tržištu, jer je predmet nabave isključivo vezan uz određeni gospodarski subjekt koji ga jedini može isporučiti, a što u predmetnim postupcima nabave nije bio slučaj. Ističe kako su na situaciju umjetne podjele vrijednosti nabave primjenjive Upute Upravljačkog tijela za upravljanje nepravilnostima u Operativnom programu "Konkurentnost i kohezija 2014-2020" verzija 1.0. od 23. ožujka 2021. Nadalje navodi i da su sve tri vrste nabave srodne po svojoj naravi zbog čega je za sve njih trebalo provesti jedinstveni postupak nabave podijeljen na tri grupe predmeta nabave te da je spajanje navedenih postupaka nabave u jedinstveni postupak nužno radi omogućavanja tržišnog natjecanja, a ne radi nabavljanja predmeta nabave od istog ponuditelja za više postupaka nabava kako to pogrešno navodi tužitelj.

5. Predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

6. U odnosu na navode tuženika tužitelj se očitovao podneskom od 23. siječnja 2024. U bitnome ponavlja navode iznesene u tužbi.

7. Sud je 14. travnja 2025., održao usmenu i javnu raspravu u prisutnosti opunomoćenika tužitelja i tuženika.

8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja sud ocjenjuje da tužbeni zahtjev nije osnovan.

9. Prema podacima spisa proizlazi da je tužitelj sudjelovao u postupku dodjele bespovratnih sredstava u okviru kojeg je dana 20. prosinca 2019. godine sklopljen Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte koji se financiraju iz EU fondova u financijskom razdoblju 2014. -2020., referentna oznaka: KK.03.2.1.19.0084 (u nastavku teksta: Ugovor), za projekt "Povećanje učinkovitosti rada Porobija & Špoljarić d.o.o. kroz implementaciju cjelovitog ERP sustava izgrađenog po mjeri (PSOD ERP) i nabavu adekvatne hardverske podrške za upravljanje PSOD ERP sustavom", između Ministarstva gospodarstva, poduzetništva i obrta (sada: Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja) kao Posredničkog tijela razine 1 (PT1), Hrvatske agencije za malo gospodarstvo, inovacije i investicije (HAMAG-BICRO) kao posredničkog tijela razine 2 (PT2) s jedne strane i tužitelja kao Korisnika s druge strane.

10. Tužitelj je podnio prigovor na postupanje HAMAG-BICRO povodom obavijesti KLASA: 910-04/19-21/577, URBROJ: 567-14-20-12 od 6. travnja 2020., kojim je, a što je i predmet ovog upravnog spora, utvrđeno da je tužitelj proveo postupak nabave robe br. 1. gdje je predmet nabave "Nabava licenci za potreban out- of-the-box software i njegovo puštanje u rad", nabavu robe br. 2 gdje je predmet nabave "Odabir ponuditelja hardwarea i kupnja hardwarea" ne nabavu usluga (5) gdje je predmet nabave "Instalacija hardwarea" te da je provjerom dokumentacije nabave utvrđeno da tužitelj nije ispravno proveo postupke nabave 1, 2 i 5 te da je došlo do umjetne podjele nabave. Naime nakon uvida u Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava i cjelokupnu dokumentaciju utvrđeno je da je nabavom br. 1 tužitelj nabavio ut-of-the-box software (Microsoft Office i Adobe Acrobat), nabavom br. 2 hardware (monitori, multifunkcijske uređaje u boji – pisač/skener/kopirka, prijenosna računala) te nabavom br. 5 uslugu instalacije hardwarea. Microsoft Office i Adobe Acrobat su softveri koji se prodaju kao gotovi proizvodi, nisu namijenjeni niti ih je moguće posebno prilagođavati pojedinom kupcu te su vrlo uobičajeni proizvodi na tržištu koje nudi većina subjekata koji prodaju informatičku opremu i iste je moguće kupiti na istom mjestu gdje i hardver. Za uslugu instalacije hardwarea HAMAG-BICRO je utvrdio da bi se ista po svojoj funkciji mogla smatrati odvojenom jer je ne nude svi subjekti koji se bave kupoprodajo softwarea i hardwarea te da je kod navedene usluge potrebno razlikovati je li riječ o kupcu – fizičkoj osobi ili je riječ o pravnoj osobi. Zaključak HAMAG-BICRO-a je da je s obzirom na to da veliki broj gospodarskih subjekata na tržištu može isporučiti sva tri predmeta nabave, sve tri sporne nabave je trebalo provesti kao jedinstveni predmet nabave, a sukladno procijenjenoj vrijednosti od 293.200,00 HRK bez PDV-a, za sve tri nabave bi bio otvoreni postupak s obaveznom objavom podijeljen na tri grupe, provedba kojeg postupka bi osigurala učinkovito tržišno natjecanje te time povećala broj gospodarskih subjekata koji mogu sudjelovati u postupku nabave.

11. Osporavanim rješenjem odbijen je prigovor tužitelja izjavljen na postupanje PT2 (HAMAG-BICRO) povodom spomenute Odluke o utvrđenim nepravilnostima od 6. travnja 2020., uz obrazloženje kako je HAMAG-BICRO pravilno utvrdio da je umjetnom podjelom predmeta nabave i neprimjenom isprave vrste postupka tužitelj povrijedio načela postupka javne nabave te počinio nepravilnost br. 2 Pravila te da je i pravilno određen financijski ispravak samo za nabavu br. 1. "Nabava licenci za potreban out-of-the-box sofware i njegovo puštanje u rad. Tuženik je naveo kako je nabava br. 2 provedena primjenom otvorenog postupka i da je na za to odgovarajućoj stranici objavljen Poziv na dostavu ponuda, a ta vrsta postupka bila je primjenjiva i za objedinjenu nabavu. Naime zaključeno je da je su sve tri vrste nabave srodne po svojoj naravi zbog čega je za sve njih trebalo provesti jedinstveni postupak nabave podijeljen na tri grupe predmeta nabave. Tuženik je naveo kako tužitelj nije obveznik Zakona o javnoj nabavi te da je stoga bio u obvezi provesti nabavu radova, robe i/ili usluge za potreba projekta prema pravilima koja se primjenjuju na osobe koje nisu obveznici Zakona o javnoj nabavi (NOJN) odnosno sukladno Prilogu 4 koji je objavljen na internetskoj stranici www.strukturnifondovi.hr u okviru Poziva na dostavu projektnih prijedloga KK.03.2.1.19., a isti je sastavni dio Ugovora (točka 1. Opće odredbe, Priloga 4). Također se pozvao i na podtočku 1.5. Priloga 4. prema kojem se prilikom odabira postupka nabave mora voditi računa o tome da se umjetno ne dijele predmeti nabave kako bi korisnici izbjegli složeniji postupak nabave u skladu s odredbama Pravila. Naime, prema pojašnjenju, predmet nabave određuje se na način da predstavlja tehničku, tehnološku, oblikovanu, funkcionalnu ili drugu cjelinu te da predmet nabave može biti podijeljen na grupe predmetna nabave na temelju objektivnih kriterija npr. prema vrsti, svojstvima, namjeni, mjestu ili vremenu ispunjanja, u kojem slučaju korisnik određuje predmet i veličinu pojedine grupe. Pozvao se i na podtočke 4.1. Priloga 4 kojim je opisan postupak nabave s jednim ponuditeljem te podtočku 4.2. kojom je opisan postupak nabave s obveznom objavom.

12. Tuženik se nadalje pozvao na Upute Upravljačkog tijela za upravljanje nepravilnostima u Operativnom programu "Konkurentnost i kohezija 2014-2020" verzija 1.0. KLASA: 910-04/17-02/74, URBROJ: 538-05-2-1-2/324-21-348 od 23. ožujka 2021., kojima je točkom 1. Općenito o načinu određivanja financijskih ispravaka i kontroli postupaka javne nabave, 1.1. Određivanje financijskih ispravaka podtočki 1.1.4. Određivanje financijskih ispravaka kod umjetne podjele ugovora o nabavi, točkom a) propisano postupanje u slučajevima kada nadležno PT2 u skladu s primjenjivim Smjernicama ili relevantnim Pravilima utvrdi da se u konkretnom slučaju radi o nepravilnosti opisnoj u točki koja regulira umjetnu podjelu ugovora o radovima/uslugama/nabavi robe, kada kao osnovu izricanja financijsko ispravka valja uzeti vrijednost svih nabava koje bi trebale sukladno odredbama važećeg ZJN-a ili pravila postupanja za NOJN biti objedinjene i za koje je trebalo provesti jedan postupak. U odnosu na navedeno propisana je stoga stopa korekcije od 100%.

13. Prema Općim uvjetima, a koji su sastavni dio Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava i koji se primjenjuju na projekte financirane iz operativnog programa "Konkurentnost i kohezija" u financijskom 2014-2020. propisano je da se na izvršavanje Ugovora primjenjuju i druga obvezno primjenjiva EU i nacionalna pravila, kao što su pravila o zaštiti osobnih podataka, pravila o javnoj nabavi i pravila o državnim potporama/potporama male vrijednosti (članak 1. stavak. 1.4.).

14. Prema odredbi članka 6. stavak 6.1. Općih uvjeta korisnik je obvezan provesti ugovoreni projekt s pažnjom dobrog gospodarstvenika, transparentno, izvještavati ugovornu stranu/ugovorne strane, dostavljati zatražene informacije u svrhu praćenja provedbe projekta, sve u skladu s najboljom praksom u dotičnom području, Ugovorom, odredbama Uredbe (EU) br. 1303/2013, Uredbe (EU, Euratom) br. 2018/1046 te propisima donesenima na temelju istih, kao i primjenjivim nacionalnim pravilima.

15. Ako se u svrhu provedbe projekta provodi nabava radova, robe i/ili usluga, Korisnik i/ili partner Korisnika koji provodi nabavu obvezan je prilikom provedbe nabave poštivati primjenjiva pravila, u skladu s uvjetima Ugovora. Ako je Korisnik i/ili partner koji provodi nabavu naručitelj u smislu Zakona o javnoj nabavi, obvezan je postupati u skladu s navedenim Zakonom i primjenjivim podzakonskim propisima. Ako Korisnik i/ili partner koji provodi nabavu nije obveznik Zakona o javnoj nabavi dužan je provesti nabavu sukladno Pravilima za neobveznike Zakona o javnoj nabavi, koja su sastavni dio Ugovora (čl. 7.1. Općih uvjeta).

16. Člankom 20. 6. Općih uvjeta propisano je da Korisnik razumije i prihvaća da izvršavanje ili neizvršavanje ugovornih obveza posljedica kojih je nastanak nepravilnosti prema članku 26. ovih Općih uvjeta, predstavljaju osnovu za jednostrani raskid Ugovora, uslijed čega je dužan vratiti financijska sredstva koja je primio na temelju Ugovora. Dok je odredbom članka 20.8. Općih uvjeta propisano je da ako okolnosti slučaja to opravdavaju, umjesto raskida Ugovora može se primijeniti blaža mjera, primjenom Pravila o financijskim korekcijama, koja su sastavni dio Ugovora.

17. S obzirom na sve naprijed navedeno ocjena je ovog suda da se tuženik suprotno navodima tužitelja, detaljno očitovao o svim navodima te da je iznio dostatne i valjanje razloge bitne za odlučivanje o predmetnoj upravnoj stvari. Ovaj sud prihvaća u svemu zaključak tuženika da je u predmetnom slučaju osnovano utvrđeno postojanje naprijed navedene i pobliže opisane nepravilnosti. Sud prihvaća zaključak tuženika da nabave br. 1. i br. 2. opisane u rješenju čine jednu funkcionalnu cjelinu čijom podjelom na način kako je to učinio tužitelj je učinio pogrešku i time dovelo do umjetne podjele predmeta nabave. Naime i prema ocjeni ovoga suda korisnik može provesti više zasebnih postupaka nabave, ali pritom mora voditi računa da sve postupke provede po pravilima koja bi vrijedila za objedinjeni predmet nabave, odnosno po pravilima transparentnijeg postupka koji omogućava tržišno natjecanje, a kako je to i pravilno zaključio tuženik. Umjetna podjela vrijednosti nabave označava namjerno izdvajanje stavaka proračuna u veći broja manjih nabava i izbjegavanje objedinjavanja istih sve kako bi izbjeglo provođenje postupka nabave koji zahtijeva javnu objavu nabave.

18. U odnosu na način određivanja financijskog ispravka u konkretnom slučaju pravilno su primijenjene Upute Upravljačkog tijela za upravljanje nepravilnostima u Operativnom programu "Konkurentnost i kohezija 2014-2020.", verzija 1.0. od 23. ožujka 2021., kojima je između ostaloga propisan način određivanja financijskih ispravaka i kontroli postupaka javne nabave (točka 1.), određivanje financijskih ispravaka (točka 1.1.) i određivanje financijskih ispravaka kod umjetne podjele ugovora o nabavi (1.1.4.). Navedeno se primjenjuje na obveznike ZJN-a, a smisao iste primjenjuje se i na NOJN u onoj mjeri koja je odgovarajuća s obzirom na konkretnu situaciju i pravila postupanja.

19. O tužbenim navodima, tuženik je u odgovoru na tužbu i osporenom rješenju iznio svoje obrazloženo stajalište, koje u cijelosti prihvaća i ovaj sud i neće ih ponavljati, a budući da prigovori koje tužitelj navodi u tužbi nisu od utjecaja na drugačije rješavanje ove upravne stvari niti je tužitelj istima doveo u sumnju zakonitost postupanja tuženika, ovaj sud smatra da je osporena odluka donesena u zakonito provedenom postupku, na temelju pravilno i potpuno utvrđenog činjeničnog stanja i uz pravilnu primjenu materijalnog prava.

20. Sud nije prihvatio dokazni prijedlog tužitelja za njegovim saslušanjem imajući u vidu načelo učinkovitosti (članak 8. ZUS-a), jer smatra da je činjenično stanje u upravnom postupku u cijelosti pravilno i potpuno utvrđeno i iskaz odgovorne osobe tužitelja ne bi doveo do drugačije odluke u predmetnoj upravnoj stvari.

21. S obzirom na sve naprijed navedeno odlučeno je primjenom odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a.

U Zagrebu, 25. travnja 2025.

Sutkinja

Meri Dominis Herman

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnik Marko Porobija, Varaždin, Kolodvorska 12,

2. Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska cesta 22,

3. U spis