Poslovni broj: UsI-1668/2024-7

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Split, Put Supavla 1

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E N J E

Upravni sud u Splitu, po sutkinji toga suda Mirandi Gulišija Jurišić, uz sudjelovanje zapisničarke Radojke Ćupurdija, u upravnom sporu tužitelja Caronte & Tourist Isole Minori S.p.a, Via Dei Mille 20, Milazzo, Italija, OIB: 34362346719, zastupanog po opunomoćeniku Miranu Maćešiću, odvjetniku u odvjetničkom društvu Maćešić i suradnici d.o.o. Rijeka, protiv tuženika Agencije za obalni linijski pomorski promet, Ulica grada Antofagaste 6, Split, zastupanog po ravnateljici ŽK, radi odobravanja plovidbe na liniji bez obveze javne usluge, nakon javne rasprave održane i zaključene 1. travnja 2025., objavom odluke na temelju članka 121. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24; dalje ZUS), 25. travnja 2025.

p r e s u d i o  j e

i

r i j e š i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev kojim se traži poništenje rješenja tuženika Agencije za obalni linijski pomorski promet Klasa: UP I-342-34/24-01/20 Urbroj: 2961/24 od 31. svibnja 2024.

II. Odbija se tužiteljev zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika Klasa: UP I-342-34/24-01/20 Urbroj: 2961/24 od 31. svibnja 2024. ne odobrava se red plovidbe na liniji bez obveze javne usluge Rijeka – Porozina i obratno.

2. Pravodobno podnesenom tužbom tužitelj pobija zakonitost osporenog rješenja navodima u kojima u bitnom tvrdi da se isto temelji na pogrešno utvrđenom činjeničnom stanju te povredi materijalnog prava i načela upravnog postupka. Uvodno se napominje da je osporeno rješenje doneseno u ponovljenom postupku nakon što je presudom ovog Suda UsI-1727/2022 poništeno ranije rješenje tuženika kojim se ne odobrava traženi plovidbeni red. Tužitelj smatra da se i ovdje osporeno rješenje temelji na pogrešnoj primjeni Zakona o prijevozu u linijskom i povremenom obalnom pomorskom prometu (u daljnjem tekstu: ZPLPOPP) i prava EU kojeg u tužbi citira. Pri tome posebno misli na članak 1. EU Uredbe o kabotaži kojim se jamči sloboda pružanja usluga pomorskog prometa unutar države članice (pomorska kabotaža) svim brodarima Zajednice čiji su brodovi registrirani i plove pod zastavom države članice, pod uvjetom da ti brodovi udovoljavaju uvjetima za izvršavanje kabotaže u toj državi. Sloboda pružanja usluga pomorske kabotaže apsolutna je ako brod brodara Zajednice ispunjava uvjete za obavljanje kabotaže u državi čiju zastavu vije. Ta se sloboda iznimno može ograničiti uvođenjem sustava prethodnog odobrenja, a te iznimke i procesne pretpostavke za ograničenje definira Priopćenje Komisije o tumačenju EU Uredbe o kabotaži (EEZ) br. 3577/92 od 7. prosinca 1992. o primjeni načela slobode pružanja usluga u pomorskom prometu unutar država članica. Republika Hrvatska uvela je sustav prethodnog odobrenja temeljem članka 43. stavak 3. članka 48. i članka 54. stavak 4. ZPLPOPP-a. Taj sustav prethodnog odobrenja da predstavlja ograničenje slobode pružanja usluga pomorske kabotaže. Prema ranije spomenutom Priopćenju Komisije, da bi se taj sustav mogao smatrati dopuštenim, Republika Hrvatska odnosno tuženik, kao jedini regulator tržišta, moraju dokazati da su ispunjeni uvjeti zbog kojih se odbija predložena linija po plovidbenom redu.

Tužitelj smatra da tuženik taj zahtjev nije ispunio, jer nije kritički ispitao očitovanje lučkih uprava i tijela jedinica lokalne samouprave i to na način kako je to predviđeno procesnim pretpostavkama za ograničenje definiranim Priopćenjem Komisije. Nije iznio jasne, logične i uvjerljive razloga zašto uzima točnim razloge lučkih uprava, čime je postupio protivno i stajalištu iz ranije spomenute presude ovog suda. Razlozi koji se iznose u osporenom rješenju ne zadovoljavaju pretpostavke za dopušteno ograničenje slobode pružanja usluga pomorske kabotaže. Glavni razlog na kojem tuženik temelji osporeno rješenje je pozivanje na Pravilnik o redu u luci Rijeka, uz obrazloženje da je dužan primjenjivati zakonske odredbe i podzakonske propise, kao i da nije ovlašten sam ocjenjivati zakonitost podzakonskih propisa. Time tuženik, kao i lučke uprave i tijela jedinice lokalne samouprave uporno zanemaruju obveze koje za njih proizlaze iz prava EU. To znači da kada postoji odredba nacionalnog prava (a to je ovdje odredba Pravilnika o redu u luci Rijeka) koja je suprotna pravu EU (a to je ovdje odredba članka 1. Uredbe o kabotaži koja jamči slobodu pružanja usluga pomorske kabotaže), treba izuzeti iz primjene kolidirajuću pravnu normu i neposredno primijeniti pravo EU ili neku drugu normu nacionalnog prava koja nije u suprotnosti s pravom EU. Takvo je stajalište Sud EU zauzeo u presudama u kojima se razvijala doktrina izravnog učinka i nadređenosti prava Unije. Primjerice predmet Van Gend en Loos, 26-62 od 5. veljače 1963. (u kojoj je pravu EU dodijelio izravan učinak kada je odredba prava EU jasna, bezuvjetna i neovisna, što članak 1. EU Uredbe o kabotaži jest); predmet Costa v E.N.E.L., 6-64 od 15. srpnja 1964. (u kojem je definirano načelo nadređenosti prava EU u odnosu na nacionalno pravo); predmet Simmenthal II, 106/77 od 9. ožujka 1978. (prema kojoj je nacionalni sud dužan iz primjene izuzeti kolidirajuću pravnu normu nacionalnog prava). Na taj se način jača zaštita subjektivnih prava koja su mu dodijeljena Osnivačkim ugovorima, a sloboda pružanja usluga jedna je od temeljnih sloboda EU. Tuženik, prilikom donošenja rješenja, nije ispitao Pravilnik o redu u luci Rijeka prema teretu dokaza i prema uvjetima iz Priopćenja Komisije kako bi utvrdio je li taj Pravilnik i razlozi njegovih izmjena udovoljava uvjetima dopuštenosti za ograničavanje slobode pružanja usluga, i tako, dobio odgovor na pitanje je li Pravilnik o redu u luci Rijeka u koliziji s pravom EU i je li kao takav trebao biti izuzet. Tužitelj smatra da razlozi donošenja Pravilnika o redu u luci Rijeka ne udovoljavaju uvjetima dopuštenosti ograničenja, zbog čega je u koliziji s člankom 1. EU Uredbe o kabotaži. Tuženik nije utvrdio koji se javni interes ovdje štiti i je li taj interes prevladavajući. Lučka uprava Rijeka, kao razlog odbijanja predloženog plovidbenog reda po zahtjevu iz 2022., navodi da luka nema raspoloživih kapaciteta za prihvat i čekanje vozila na ukrcaj u trajekt, što predstavlja fizičku prepreku za obavljanje bilo kakve trajektne linije. Ovakav navod Lučke uprave Rijeka o „nepostojanju lučkih kapaciteta“ protivi se stvarnom stanju u luci. Tuženik je, kao tijelo nadležno za davanje suglasnosti na predloženi plovidbeni red, bio dužan riješiti sukob konkurirajućih interesa (parking/prijevoz putnika na otok Cres) i utvrditi koji je to javni interes prevladavajući u odnosu na interes brodara. Primjerice u presudi Naftiliaki kao prevladavajući interes utvrđena je sigurnost plovidbe.

Interes koji štiti Lučka uprava Rijeka vidljiv je iz očitovanja od 30. travnja 2024. u kojem se navodi: „otvorena lučka površina na Rivi Boduli, koja je do 2015. služila za čekanje vozila na ukrcaj u trajekt (kada su se iz luke obavljale trajektne linije), od 2015. više nije u toj funkciji, već u funkciji javnog parkirališta. Osim otvorene površine na Rivi Boduli koja se koristi kao javno parkiralište, nigdje na području riječke luke ne postoji raspoloživa alternativna lokacija na kojoj bi vozila mogla čekati na ukrcaj u trajekt.“ Time Lučka uprava Rijeka priznaje da raspoloživo prostorno područje postoji, ali da se koristi kao javno parkiralište. Takvo očitovanje dano je i u postupku koji se pred Trgovačkim sudom u Rijeci vodi pod poslovnim brojem P-420/2022, između tužitelja i Republike Hrvatske, radi naknade štete zbog povrede prava tužitelja na slobodno pružanje usluga pomorske kabotaže. Tu je Lučka uprava Rijeka potvrdila da prostor, koji je nekada služio kao prostor za čekanje vozila radi ukrcaja na trajekt, sada služi kao gradsko parkiralište te ga gospodarski iskorištava trgovačko društvo koje je dobilo koncesiju za obavljanje parkirališne djelatnosti.

Prema tužitelju, parkiralište nije i ne može se smatrati javnim interesom. Prema odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske br. U-I-763/2009 od 30. ožujka 2011. javni interes se unaprijed ne presumira i njegovo se postojanje mora dokazivati u svakom pojedinom slučaju, pri čemu je teret dokaza na onome tko tvrdi da taj interes postoji. Parking ne predstavlja zajedničku vrijednost niti je usmjeren na zaštitu sigurnosti, zdravlja, života ili neke druge ustavne vrijednosti. S druge strane, sloboda pružanja usluga pomorske kabotaže jedna je od temeljnih vrijednosti Europske unije. Ta se temeljna vrijednost ispunjava kroz svrhu luke, a to je odvijanje pomorskog prometa, a ne parkiranje automobila. Lučka uprava Rijeke tek je izmjenom Pravilnika o redu u luci Rijeka iz 2020. „uskladila namjene“ pojedinog dijela luke i izmjenom odredila da se u luci Rijeka ne mogu privezivati trajekti, jer navodno nema infrastrukturnih mogućnosti. To nije točno, jer postoji trajektna rampa i čekališni prostor za ukrcaj predviđen GUP- om, a to što je taj prostor dan u koncesiju ne znači da nema infrastrukturnih mogućnosti za primanje trajekta. Parking kao javni interes počeo se isticati kada se pojavio prvi brodar koji je pokazao interes za pružanje pomorskog prijevoza. Tužitelj zaključuje da je nakon ukidanja dužobalne linije Rijeka – Dubrovnik 2015., zbog neprofitabilnosti, Lučka uprava Rijeka lučko područje Rive Boduli dala u koncesiju, a sve do pojave interesa prvog brodara za obavljanjem prijevoza iz luke Rijeka nije bilo potrebe za izmjenama Pravilnika o redu u luci Rijeka, jer nije bilo ugroze za monopol Jadrolinije. Time želi reći da se tek po iskazanom interesu privatnog brodara (tužitelj je prvi zahtjev podnio još 2019.) mijenja spomenuti Pravilnik kako bi se „ozakonilo“ davanje lučkog područja u koncesiju i „Jadrolinija“ zaštitila od konkurencije. U lukama u odnosu na druge vrste prijevoza i aktivnosti prevladavajući interes je javni prijevoz u linijskom obalnom pomorskom prometu. U prilog tome poziva se na i citira odredbe članka 24. stavak 2. Pravilnika o uvjetima i načinu rada održavanja reda u lukama i na ostalim dijelovima unutarnjih morskih voda i teritorijalnog mora Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 72/21) i odredbu članka 30. stavak 1. Pravilnika o radu u luci i uvjetima korištenja luke na području pod upravljanjem Lučke uprave Rijeka.

Ne prihvaća tuženikovu ocjenu prema kojoj je Pravilnik o redu u luci Rijeka objektivan, jer u riječkoj luci ne postoje raspoloživi kapaciteti za prihvat vozila prilikom ukrcaja, a što da predstavlja prepreku za obavljanje trajektne linije u luci Rijeka. Ta tvrdnja ne odgovara stvarnom stanju niti Detaljnom planu uređenja pomorskog putničkog terminala, kojeg tuženik ne primjenjuje, uz obrazloženje da se ovdje primjenjuje sporni Pravilnik. Pravna priroda prostornog plana definirana je člankom 58. stavak 1. Zakona o prostornom uređenju (Narodne novine, br. 153/13, 65/17, 114/18, 39/19, 98/19, 67/23), koji u prostorne planove ubraja i generalni urbanistički plan. Prema Generalnom urbanističkom planu Grada Rijeke (SN PGŽ 5/03) ulica Riva Boduli, kao sastavni dio putničke luke Rijeka, planirana je za organizirano javno parkiranje koje se u određenim terminima reorganizira u trajektno parkiranje za brodove brodara „Jadrolinija“. Duž Rive Boduli organizirano je javno parkiranje koje se u određenim terminima reorganizira u trajektno parkiranje (u funkciji ukrcaja vozila na brodove dužobalnih linija). Istovremeno, veliki brodovi dužobalnih linija prisiljeni su zbog zauzetosti obala pristaništa parkiralištima pristajati dijagonalno na improviziranom „terminalu“ plutajućoj rampi. U tužbi prikazuje kartografske dijelove Generalnog urbanističkog plana Grada Rijeke iz kojih zaključuje da su planom predviđene ukrcajne trake odnosno da postoje lučki kapaciteti namijenjeni za prihvat vozila, kao i da postoji prostor za organizaciju djelatnosti „ukrcaja i iskrcaja vozila“. Iz dopisa gradonačelnika Grada Rijeke iz 2019. proizlazi da je ulica Riva Boduli bila rekonstruirana da bi se „stvorili uvjeti za čekanje automobila“.

Dalje, osvrće se na zaključak tuženika da činjenica „je li luka Rijeka otvorena samo za međunarodni promet ili je otvorena za domaći i međunarodni promet nije odlučujuća“. Nasuprot tome, tužitelj smatra da je ta činjenica odlučna, jer ako je luka Rijeka otvorena i za domaći promet onda je dužna osigurati uvjete za prihvat trajekata. To znači da je Pravilnik o redu u luci Rijeka nezakonit i u suprotnosti s hijerarhijski višim propisom Uredbom o uvjetima kojima moraju udovoljavati luke (Narodne novine, br. 110/04). Pogrešno je stajalište Lučke uprave Rijeka iz očitovanja od 30. travnja 2024. da „riječka luka ne mora imati osigurane uvjete za obavljanje trajektnog prometa“, jer je kategorizirana kao luka otvorena za međunarodni promet“, jer je prema Uredbi o određivanju luka otvorenih za međunarodni promet (Narodne novine, br. 8/06) i Naredbi o razvrstaju luke Rijeka (Narodne novine, br. 37/96) luka Rijeka luka otvorena za međunarodni promet. Međunarodni javni promet je širi pojam koji ne može postojati bez užeg domaćeg javnog prometa. U prilog tome citira odredbu članka 8. stavak 1. Uredbe o uvjetima kojima moraju udovoljavati luke prema kojem u luci otvorenoj za domaći javni promet lučka uprava mora osigurati pružanje usluge priveza plovnih objekata za luke u koje uplovljavaju brodovi koji obavljaju obalni linijski putničko – trajektni promet. Iz samog Pravilnika o redu u luci Rijeka proizlazi da je otvorena za teretne i putničke brodove u domaćem i međunarodnom prometu, RO – RO teretne i putničke brodove, jahte, manja plovila namijenjena turističkom prometu. U luku Rijeka uplovljavaju dvije brzobrodske linije br. 9308 i 9309 (državne linije).

Ne prihvaća ocjenu tuženika da nema diskriminatornog postupanja kada je „Jadroliniji“ dozvoljen privez i uplov/isplov trajekta „ SK“ (**.**.2022. i 8. prosinca 2023.). Pored toga, 23. svibnja 2022. (prijevoz navijača NK „Rijeka“) obavljala se pomorska obalna kabotaža u smislu odredbe članka 2. stavak 1. Uredbe 3577/92 i članka 9. stavak 1. Pomorskog zakonika. Ta činjenica ujedno dokazuje da u luci Rijeka postoji zadovoljavajuća infrastruktura za trajektni promet. Svako ograničenje slobode pružanja usluga pomorske kabotaže prema EU Uredbi o kabotaži mora biti razmjerno cilju radi kojeg je ograničenje uspostavljeno, a o čemu se ovdje ne radi. U izloženom predlaže osporeno rješenje poništiti, a tužitelju naknaditi troškove upravnog spora.

3. U odgovoru na tužbu, tuženik uzvraća da se rješenje temelji na točno utvrđenom činjeničnom stanju i pravilnoj primjeni zakona i podzakonskih akata, čiju zakonitost nije ovlašten ispitivati. Protivno tužiteljevim tvrdnjama, prema kojima se iz primjene trebala izuzeti kolidirajuća pravna norma i neposredno primijeniti pravo EU ili druga pravna norma koja s njim nije u suprotnosti, tuženik ističe da posljedica primjene nadređenosti ne predstavlja automatsko nevaženje normi nacionalnog prava, već se njime nacionalnim sudovima nameće obveza da u spornom slučaju primjene pravo EZ. Luka Rijeka ne raspolaže infrastrukturom za prihvat brodova jer je Pravilnikom o redu u luci Rijeka isključena mogućnost održavanja linijskog prometa ro-ro putničkim brodovima, dok prostor za čekanje vozila radi ukrcaja na trajekt služi kao gradsko parkiralište te je ugovorom o koncesiji dodijeljen trgovačkom društvu. Linijski promet moguće je dopustiti tek kada je stanje u luci i faktički „uređeno“, jer bi u suprotnosti došlo do ugroze putnika i vozila. Tuženik nije nadležan za pitanja koncesijskih ugovora u lukama pod upravom nadležnih lučkih uprava, niti je ovlašten takve ugovore poništiti i naložiti predaju posjeda prostora za prihvat brodova, jer bi time prekoračio zakonom dane ovlasti. Iz tog razloga navodi o urbanističkim planovima i prostorno planskim uvjetima ne utječu na odluku tuženika, već eventualno na odluku Lučke uprave Rijeka prilikom davanja koncesije za parkiralište ili samom donošenju Pravilnika o redu u luci Rijeka. Napominje da ni drugi brodar ne obavlja linijski putnički promet ro-ro brodovima da bi koristio luku Rijeka kao luku ticanja. Time želi reći da se ovdje ne radi o diskriminirajućoj odredbi. Kod donošenja rješenja nisu se utvrđivale okolnosti koje u svom očitovanju iznose Županijske lučke uprave Cres i Grad Cres, jer je za donošenje rješenja dovoljno utvrđeno da luka Rijeka nema kapaciteta za takav promet. Predlaže se tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

4. Tijekom spora održana je rasprava (ročište 1. travnja 2025.), na kojoj je strankama dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim činjeničnim i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora.

5. Opunomoćenica tužitelja ponovila je stajalište prema kojem je tuženik bio dužan ispitati udovoljavaju li razlozi za odbijanje tužiteljevog zahtjeva uvjetima prema kojima se ograničenje slobode usluge pomorske kabotaže smatra dopuštenim. Ujedno je priložila i fotografije ukrcaja vozila u luci Rijeka, iz kojih proizlazi da postoji pojedinačna infrastruktura za pružanje usluge pomorske kabotaže.

6. Sud je izveo dokaze uvidom u svu dokumentaciju koja se nalazi u spisu kojeg je dostavilo tuženo tijelo te onu priloženu tijekom spora.

7. Daljnjih dokaznih prijedloga nije bilo.

8. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

9. Iz stanja spisa proizlazi među strankama nesporno činjenično stanje iz kojeg proizlazi:

- da je tužitelj 4. svibnja 2022. pod brojem 2150/22 podnio zahtjev za odobrenjem reda plovidbe na liniji bez obveze javne usluge na relaciji Rijeka – Porozina i obratno u razdoblju od lipnja 2022. do svibnja 2023., koju bi održavao brodom m/t Sibilla, IMO: 7717250, zastave Italije.

- rješenjem tuženika od 4. srpnja 2022. Ur.broj: 3080/2022 zahtjev je odbijen;

- to je rješenje poništeno presudom ovog Suda poslovnog broja UsI-1727/2022 od 4. srpnja 2023., uz obrazloženje koje se u bitnome svodi na zaključak da „osim parcijalnog citiranja očitovanja lučkih uprava, pri ocjeni prihvatljivosti reda plovidbe s aspekta sigurnosti plovidbe i reda u lukama, nisu izneseni određeni, jasni, dostatno obrazloženi razlozi rješavanje konkretne upravne stvari zbog čega nisu ispunjeni uvjeti za odobravanje reda plovidbe“;

- u izvršenju presude Suda, tuženik je ovdje osporenim rješenjem na identičan način odlučio o postavljenom zahtjevu tužitelja.

10. Tužitelj opširnim navodima problematizira: a) način na koji je tuženik utvrdio činjenice na kojima temelji svoj zaključak da luka Rijeka ne raspolaže potrebnom infrastrukturom za prihvat brodova te b) zakonitost provedbenog akta na koje se u svom rješenju poziva.

11. Prema odredbi članka 54. stavak 4. Zakona o prijevozu u linijskom i povremenom obalnom pomorskom prometu (Narodne novine, br. 19/22, u daljnjem tekstu: ZPLPOPP) tuženik je dužan u postupku odlučivanja o davanju odobrenja na predloženi red plovidbe pribaviti i uzeti u obzir očitovanje izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave na čijem području se nalazi polazna i odredišna luka te ostale luke ticanja na pravcu linije u smislu iskazivanja interesa lokalne zajednice u odnosu na predloženi red plovidbe, kao i očitovanje tijela koje upravlja polaznom i odredišnom lukom te ostalim lukama ticanja na pravcu linije o mogućnosti prihvata broda prema predloženom redu plovidbe u smislu nepreklapanja s redom plovidbe ostalih brodova koji redovito tiču luku ako bi to utjecalo na sigurnost plovidbe u luci, kao i da ne postoje prepreke za prihvat broda glede maritimnih sposobnosti i kapaciteta luke te njezine lučke infrastrukture, uključujući i kapacitete luke za prihvat putnika i vozila prilikom ukrcaja/iskrcaja.

12. Prema sadržaju spisa predmeta, u izvršenju presude Suda, u nastavku postupka pribavljeno je očitovanje Lučke uprave Rijeka od 30. travnja 2024. u kojem se opisuju infrastrukturne prepreke za prihvat broda na trajektnoj liniji u kojem se u bitnome navodi:

- da 2022. riječka luka nije imala raspoloživih lučkih kapaciteta za prihvat i čekanje vozila na ukrcaj na trajekt, što predstavlja fizičku zapreku za obavljanje bilo kakve trajektne linije;

- otvorena lučka površina na Rivi Boduli do 2015. (dok su se iz riječke luke obavljale trajektne linije) služila je čekanju vozila na trajekt, a od te godine više nije u toj, već u funkciji javnog parkirališta; dok se nije koristila kao javno parkiralište, Riva Boduli bila je jedina površina na kojoj vozila mogu čekati radi ukrcaja na trajekt preko plutajuće trajektne rampe smještene na korijenu riječkog lukobrana; druge raspoložive alternativne lokacije na kojoj bi vozila mogla čekati na ukrcaj za trajekt nema;

- površina za čekanje vozila na ukrcaj nužna je infrastrukturna pretpostavka za obavljane bilo koje trajektne linije; područje riječkog lukobrana koje uključuje i cestovni prilaz postojećoj plutajućoj trajektnoj rampi 2022. imalo je status pješačke zone; otvorena asfaltna površina ispred same lokacije na kojoj je smještena plutajuća trajektna rampa redovito se koristila kao stajalište i okretište autobusa koji dovoze putnike na brodove na kružna putovanja ili dnevni izlet;

- regulacija prometa i protočnost spojnih gradskih prometnica ne bi dopustili dostatno prometno opterećenje izazvano uvođenjem trajektne linije; Ulica Boduli je jednosmjerna, što znači da vozila koja izlaze s trajekta da bi se morala kretati Demetrovom ulicom (u zaleđu riječke tržnice) i Wenzelovom ulicom do spoja na Ulicu Ivana Zajca (njihova je protočnost, osobito u vrijeme rada gradske tržnice mala); u tim je ulicama zabranjeno kretanje automobila i kamiona određenih gabarita, iz čega proizlazi da se ta vozila nakon izlaska iz trajekta nemaju gdje kretati; cjelokupni promet vozila s trajekta doveo bi do kaosa u najužem središtu grada;

- predmetni dio riječke luke (Riva, Riva Boduli, riječki lukobrani) smješteni su u najstrožem centru grada te je s njim infrastrukturno i fizički povezan; Lučka uprava Rijeka dužna je brinuti da obavljanje lučkog prometa ne stvara kaos na okolnim gradskim prometnicama odnosno utječe na kvalitetu života građana;

- luka Rijeka kategorizirana je kao luka otvorena za međunarodni promet, a ne kao luka otvorena za domaći promet; prema Uredbi o uvjetima kojima moraju udovoljavati luke luka otvorena za međunarodni promet ne mora imati osigurane uvjete za obavljanje trajektnog prometa, već je to prema članku 8. stavak 1. točka 1. obveza luke otvorene za domaći javni promet; prema članku 2. točka 2. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama korištenje luke mora biti sukladno njezinoj namjeni i u granicama raspoloživih kapaciteta;

- od samog osnivanja Luka Rijeka (koja je prvenstveno trgovačka, a ne trajektna luka) orijentirana je na promet tereta, podredno putnika, a ne vozila; u prilog navedenom poziva se na Odluku o osnivanju Lučke uprave Rijeka (Narodne novine, br. 42/96, 26/02, 54/02, 72/07, 121/12, 14/14, 115/15, 72/18, 64/20, 140/20, 97/21, 5/23) u kojoj se u točki V. navode lučke djelatnosti za koje se daje koncesija, a u kojoj se izričito navodi ukrcaj i iskrcaj različitih vrsta tereta, kao i ukrcaj i iskrcaj putnika, ali ne i ukrcaj i iskrcaj vozila;

- za razliku od Odluka o osnivanju Lučke uprave Split (Narodne novine, br. 45/97), Odluke o osnivanju Lučke uprave Dubrovnik (Narodne novine, br. 19/97) te Odluke o osnivanju Lučke uprave Zadar (Narodne novine, br. 19/97) kojima je izričito predviđen ukrcaj i iskrcaj putnika, vozila i tereta;

- u lukama otvorenim za javni promet od osobitog (međunarodnog) značaja za Republiku Hrvatsku, namjenu pojedinog dijela luke određuje Upravno vijeće lučke uprave Pravilnikom o redu u luci;

- Pravilnikom o redu u luci i uvjetima korištenja luke na lučkom području kojim upravlja Lučka uprava Rijeka nijedan od dijelova riječke luke nije bio predviđen za obavljanje trajektne djelatnosti.

13. Očitovanje je dostavila i Županijska lučka uprava Cres koja se poziva na svoje ranije očitovanje od 3. lipnja 2022. i upozorava da se u obzir uzmu navodi Lučke uprave i moguće nastupanje posljedica narušavanja reda u luci. U tom očitovanju iscrpno se opisuje način na koji se organizira trajektni promet i zaključuje da bi se dvije trajektne linije preklapale, što bi uzrokovalo još veći nered na ionako malom području.

14. U izloženim okolnostima tuženik je osporenim rješenjem odbio tužiteljev zahtjev, uz zaključak da luka Rijeka nije namijenjena za prihvat trajekta odnosno ro-ro brodova. Protivno mišljenju tužitelja, tuženik je na temelju pribavljenih očitovanja stvorio pouzdanu osnov za zaključak da u ovom slučaju nisu ispunjene zakonom tražene pretpostavke. Nije sporno da je tuženiku u nadležnost stavljeno odlučivanje o davanju odobrenja na predloženi red plovidbe. Po prirodi stvari, tuženik nema neposredna ni druga saznanja o stanju u pojedinim lukama ni o mogućnostima i kapacitetima pojedine luke. Zato mu je odredbom članka 54. stavak 4. ZPLPOPP ustanovljena obveza, između ostalog, pribaviti i uzeti u obzir očitovanje tijela koje upravlja polaznom i odredišnom lukom. U konkretnom slučaju Lučka uprava Rijeka detaljno je i razložno obrazložila zbog čega nije moguće organizirati trajektni promet na način kako to postavljenim zahtjevom traži tužitelj. Ocjena o tome bazira se isključivo na objektivnoj činjenici da se radi o luci koja je kategorizirana kao luka otvorena za međunarodni promet i koja nema raspoloživih lučkih kapaciteta za prihvat i čekanje vozila. Istodobno, u očitovanju se daje sadržajan opis na koji je način organizirana regulacija prometa i protočnost gradskih prometnica neposredno uz samu luku, kao i posljedice koje bi trajektni promet u tom dijelu grada prouzročio.

15. Prema slovu zakona, tuženik je samostalan u donošenju odluke kojom se (ne)odobrava red plovidbe na traženoj liniji, međutim, takvu odluku ne može donijeti bez očitovanja tijela koja su najpozvanija iznijeti i opisati stvarno stanje u samoj luci. Prema mišljenju suda, u izvršenju presude u ponovljenom postupku, pribavljena su očitovanja temeljem kojih tuženik bez zadrške može ocijeniti jesu li ispunjeni zakonom traženi uvjeti. Ocjena o mogućnosti odvijanja trajektnog prometa ne može se promatrati izolirano od drugih, za tu odluku bitnih okolnosti. To nije samo pitanje mogućnosti priveza brodova kojima bi se takav promet obavljao, već i ocjena općeg stanja predmetne luke, posebno u dijelu organizacije prometa odnosno ukrcaja/iskrcaja vozila. U pribavljenom očitovanju Lučke uprave Rijeka, pored ograničenja koje proizlaze iz podzakonskog akta, navode se činjenice koje predstavljaju objektivne zapreke za odobravanje traženog reda plovidbe. Uostalom, odredbom članka 50. stavak 1. točka 4. tada važećeg Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine br. 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11, 56/16, 98/19, 83/23), djelatnost lučke uprave obuhvaća i osiguravanje trajnog i nesmetanog obavljanja lučkog prometa, tehničko - tehnološkog jedinstva i sigurnost plovidbe.

16. Zato je tuženik pravilno primijenio odredbu članka 54. stavak 4. ZPLPOPP jer ovdje postoje prepreke za prihvat broda glede kapaciteta luke i njezine lučke infrastrukture, uključujući i kapacitete luke za prihvat vozila prilikom ukrcaja/iskrcaja, kao i s tim povezanim pitanjem organizacije cestovnog prometa. Trajno i nesmetano obavljanje lučkog prometa, prema stavu suda, ne može se sagledavati izolirano od drugih za lokalnu zajednicu podjednako važnih pitanja, niti se na temelju pojedinačnog izvanrednog prijevoza (koje spominje tužitelj), može zaključiti da su predmetnoj luci ispunjeni uvjeti za obavljanje trajektnog prometa. Pitanje kapaciteta luke za prihvat vozila prilikom ukrcaja/iskrcaja po prirodi stvari u izravnoj je i uzročnoj vezi s mogućnošću adekvatnog prometnog rješenja odnosno uključivanja vozila nakon i prije iskrcaja/ukrcaja s trajekta u cestovni promet, koji ovdje, kako je to u očitovanju obrazloženo, nije moguće organizirati.

17. U nastavku iznose se razlozi zbog kojih sud ne nalazi osnovanim tužbene navode kojima se problematizira zakonitost Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o redu u luci i uvjetima korištenja luke na području pod upravljanjem Lučke uprave Rijeka od 30. lipnja 2020. (Pravilnik u redu i uvjetima u luci), kao i one u kojima se tvrdi da je isti protivan osnovnim načelima prava Europske unije.

18. Konkretno, tužitelj se poziva na članak 1. Uredbu vijeća (EEZ) br. 3577/92 od 7. prosinca 1992. o primjeni načela slobode pružanja usluga u pomorskom prometu unutar država članica (pomorska kabotaža) (u daljnjem tekstu: EU Uredba o kabotaži) kojim se jamči sloboda pružanja usluga pomorskog prometa unutar države članice svim brodarima Zajednice čiji su brodovi registrirani i plove pod zastavom države članice, pod uvjetom da ti brodovi udovoljavaju uvjetima za izvršavanje kabotaže u toj državi članici. Ta sloboda da se iznimno može ograničiti uvođenjem sustava prethodnog odobrenja koje je definirano Priopćenjem Komisije o tumačenju EU Uredbe o kabotaži kojom se traži da je:

i. ograničenje uspostavljeno radi prevladavajućih razloga u javnom interesu, ii. ograničenje razmjerno cilju radi kojeg je uspostavljeno (primjereno za ostvarenje cilja radi kojeg je uspostavljeno i ne prelazi mjeru nužnu za ostvarenje cilja radi kojeg je uspostavljeno)

iii. ograničenje temeljeno na pravilima koja su objektivna, nediskriminirajuća i unaprijed poznata.

19. Tužitelj smatra da je zbog nadređenog položaja zakonodavstva EU u konkretnom slučaju na njegovu štetu pogrešno primijenjen Pravilnik o u redu i uvjetima u luci, koji je protivan samoj EU Uredbe o kabotaži i Priopćenju Komisije za njegovu primjenu. Protivno tužiteljevom tumačenju, prema stavu ovog suda, ta Uredba automatski ne jamči apsolutnu slobodu pružanja usluga pomorskog prometa unutar država članica. Država članica zadržava pravo u nacionalno zakonodavstvo uvesti sustav prethodnog odobrenja kako bi se postigla pravilna ravnoteža između, s jedne strane, prava na slobodnu pomorsku kabotažu te, s druge strane, određenog općeg i javnog interesa. Republika Hrvatska tu je mogućnost i iskoristila te je donošenjem ZPLPOPP-a, koji je usklađen s propisima Europske unije, u članku 3. stavak 2. točka 1., između ostalog, osigurala i provedbu Uredbe (EEZ) broj 3577/92.

20. Sud ne nalazi da je uvođenjem sustava prethodnog odobrenja, kojeg izdaje tuženik, općenito pa ni u konkretnom slučaju došlo do povrede koja bi se mogla okarakterizirati kao povreda prava na slobodnu pomorsku kabotažu. Nakon postavljenja zahtjeva za pružanje usluge pomorskog prometa, zakonom je ustanovljena obveza i pravo nadležnog tijela ispitati postoje li okolnosti koje ZPLPOPP prepoznaje kao prepreke. Iz tog ovlaštenje ujedno proizlazi obveza nadležnog tijela da ispita postoje li uvjeti za traženi plovidbeni red i u slučaju negativnog utvrđenja navede okolnosti kojima će otkloniti sumnju da je takvom odlukom, neopravdano ograničena sloboda pružanja usluga pomorskog prometa. To pravo ne može se sagledavati izolirano od drugih za tu ocjenu bitnih okolnosti. U konkretnom je slučaju tom zahtjevu udovoljeno, jer je tuženik kroz pribavljena očitovanja, ispitao mogućnosti obavljanja reda plovidbe na način koji traži tužitelj i ocijenio da nisu ispunjeni uvjeti za davanje prethodnog odobrenja, koje ograničenje je u skladu s željenim ciljem. Pravo na slobodu pružanja usluga pomorske kabotaže nije apsolutno i samo po sebi nije pretpostavljeno drugim funkcijama i namjenama luke, zbog čega je i uveden sustav prethodnog odobrenja.

21. Uz ostalo, tužitelj smatra da je sama odluka diskriminirajuća, jer je, kako tvrdi, takav režim korištenja luke uspostavljen tek nakon što je tužitelj postavio zahtjev za odobrenjem reda plovidbe.

22. Način donošenja općih akata, obavljanje poslova i drugih pitanja važnih za obavljanje poslova uređen je Statutom Lučke uprave Rijeka, na koji je Vlada Republike Hrvatske 25. studenog 2004. dala suglasnost. Člankom 14. predviđena je mogućnost davanja koncesije za obavljanje lučkih i ostalih gospodarskih djelatnosti, korištenje postojeće podgradnje i nadgradnje te gradnje novih građevina i drugih objekta, pravnoj i fizičkoj osobi registriranoj za obavljanje obrta.

23. Uredbom o osnivanju Lučke uprave Rijeka (Narodne novine br. 42/96, 26/02, 54/02, 158/03, 72/07, 121/12, 14/14, 115/15, 72/18, 64/20, 140/20, 97/21, 5/23, 36/25) luka Rijeka prema namjeni kojoj služi je luka otvorena za međunarodni javni promet, a prema veličini i značaju je luka od osobitog (međunarodnog) gospodarskog interesa za Republiku Hrvatsku.

24. Pravilnikom o redu u luci i uvjetima korištenja na području pod upravljanjem Lučke uprave Rijeka (osim dijela luke bazena Omišalj) nijedan od dijelova riječke luke nije predviđen za obavljanje trajektne djelatnosti.

25. Iz navedenog proizlazi da je u ovoj luci, kao luci od osobitog gospodarskog interesa za Republiku Hrvatsku uspostavljen poseban režim kao i da se doseg podzakonskih akata, koje je u okviru svoje ovlasti donijelo nadležno tijelo, proteže na sve brodare koji iskažu interes na promet za koji luka nije predviđena. U pravilu se diskriminiranje (na što aludira i tužitelj spominjući pogodovanje „Jadroliniji“) manifestira davanjem isključivog prava brodaru države članice, o čemu se ovdje ne radi, jer je, zbog nedostataka lučkih kapaciteta takva mogućnost isključena. Pored toga, iz stanja spisa proizlazi da je sporni dio luke dan u koncesiju još 2015. Iz toga se ne da zaključiti da je taj dio luke stavljen u funkciju s ciljem onemogućavanja tužitelja u ostvarivanju njegovog prava na slobodno pružanje usluge pomorske kabotaže, već u okviru prava tuženika, kao nadležnog tijela za donošenje odluke, o načinu korištenju luke i davanja koncesije za obavljane gospodarske djelatnosti. Posljedično, iz toga ne proizlazi da je postupanje tuženika diskriminatorno, jer je odluka kojom se odbija tužiteljev zahtjev vezana za objektivne činjenice (nepostojanje odgovarajuće lučke infrastrukture i neadekvatnog prometnog rješenja), a ne za činjenicu koja je vezana za poslovni status ili zastavu države pod kojom je tužitelj namjeravao obavljati trajektni promet.

26. Zato sud ne nalazi da u odluci tuženika, kao i Pravilnika o redu i uvjetima u luci, postoje elementi kojima se derogiraju ili izbjegavaju zahtjevi EU Uredbe o kabotaži. Radi se o unaprijed poznatim uvjetima, koji se jednako primjenjuju na sve zainteresirane poslovne subjekte. Ukoliko tužitelj ne dijeli mišljenje ovog suda, na raspolaganju mu stoji mogućnost pokretanja postupka ocjene zakonitosti općih akata pred za to nadležnim Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (članak 12. stavak 3. točka 2. ZUS-a).

27. Zbog navedenog, ovaj sud osporeno rješenje smatra pravilnim i na zakonu osnovanim, i ne nalazi da je ostvaren neki od razloga ništavosti rješenja iz članka 128. stavka 1. ZUP-a, a na koje pazi po službenoj dužnosti. Stoga je temeljem odredbe članka 116. stavka 1. ZUS-a tužbeni zahtjev odbijen kao neosnovan, kako je to i učinjeno u izreci ove presude.

28. Odluka o troškovima temelji se na odredbi članka 147. stavak 1. ZUS-a prema kojima stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano.

U Splitu, 25. travnja 2025.

SUTKINJA

Miranda Gulišija Jurišić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ove presude i rješenja dopuštena je žalba, u roku od 15 dana od dana primitka pisanog otpravka presude, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, putem ovog suda, za Visoki upravni sud Republike Hrvatske.

DNA:

- tužitelju po opunomoćeniku

- tuženiku

- u spis