REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] O 5

Poslovni broj: Us I-1125/2024-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužiteljice OZ (OIB: [osobni identifikacijski broj]), iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenica Sandra Vanjak (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnica u Puli, Mletačka 12/II, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova (OIB: 36162371878), Zagreb, Ulica grada Vukovara 33, kojeg zastupa službena osoba OZM, radi prestanka službe s pravom na starosnu mirovinu, 23. travnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva unutarnjih poslova, KLASA: UP/I-112- 02/24-07/19, URBROJ: 511-01-149-24-4 od 13. lipnja 2024. godine.

II. Predmet se vraća tuženiku na ponovni postupak.

III. Tuženik je dužan u ponovnom postupku postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama Suda izraženima u obrazloženju ove presude.

IV. Nalaže se tuženiku Republici Hrvatskoj, Ministarstvu unutarnjih poslova da tužiteljici OZ nadoknadi troškove ovog upravnog spora u iznosu od 2.000,00 (dvije tisuće) eura, u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima ovoga upravnog spora.

V. Tužiteljici ne pripadaju zatezne kamate na dosuđeni iznos troškova spora.

VI. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova spora u preostalom iznosu od 1.030,20 eura (tisuću trideset eura i dvadeset centi).

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika, broj: KLASA: UP/I-112-02/24-07/19, URBROJ: 511- 01-149-24-4 od 13. lipnja 2024., pozivom na potrebe službe odbijen je zahtjev tužiteljice, podnesen 26. srpnja 2023., za prestanak službe u Ministarstvu unutarnjih poslova s pravom na starosnu mirovinu na temelju članka 6. Zakona o pravima iz mirovinskog osiguranja djelatnih vojnih osoba, policijskih službenika i ovlaštenih službenih osoba („Narodne novine“, broj 128/11, 129/00, 16/01, 22/02, 41/08, 97/12 i 118/12, u nastavku teksta: ZPMO) s danom 1. lipnja 2024. godine. Tuženik obrazlaže, u bitnome, da predmetni institut ne ovisi o volji policijskog službenika i nije njegovo pravo. Dodaje da bi prestankom tužiteljičine službe bilo znatno otežano organiziranje službe na radnome mjestu na koje je raspoređena (šef smjene policijske postaje u Policijskoj postaji Rovinj - Rovigno), za obavljanje poslova kojeg radnog mjesta je potrebno iskustvo, koje tužiteljica ima, budući da je u službi u Ministarstvu unutarnjih poslova od 23. svibnja 1994. godine.

2. Tužiteljica u tužbi i u nastavku spora osporava zakonitost tuženikove odluke, opisuje kronologiju radnji u postupku i tvrdi, u bitnome, sljedeće. Prema članku 15. Zakona o policiji, policijski službenici pod jednakim uvjetima ostvaruju prava iz tog Zakona, a rukovodeći policijski službenici dužni su jednako postupati prema svim policijskim službenicima. Uvod i izreka osporavanog rješenja neodređeni su i nepotrebno paušalni, dok je obrazloženje rješenja manjkavo. U vrijeme podnošenja zahtjeva tužiteljica je imala više od 40 godina ukupnog mirovinskog staža. Tuženik je propustio primijenjene kriterije dovesti u neposrednu vezu s radnim mjestom tužiteljice. Što se tiče primjene slobodne (diskrecijske) ocjene, osporavano rješenje ne predstavlja odluku donesenu sukladno svrsi radi koje je ovlast dana. Tužiteljici je neposredno poznato da je u dužem razdoblju tuženik redovito udovoljavao premoćnom dijelu identičnih zamolbi drugih policijskih službenika, pa je u odnosu na tužiteljicu tuženik postupao nejednako, uz povredu načela zaštite njezinih legitimnih očekivanja. Tužiteljica je bila sudionica Domovinskog rata. S predmetnom zamolbom suglasio se načelnik policijske postaje u koju je tužiteljica raspoređena. Osporavano rješenje tuženik nije mogao donijeti bez prethodnog neposrednog saslušanja tužiteljice kao stranke. Tužiteljici su, nakon pokretanja ovog upravnog spora, u dva navrata dostavljani nalozi za obavljanje poslova radnog mjesta policijskog službenika za graničnu kontrolu, protiv kojih naloga je ona podnosila zahtjev za zaštitu prava iz radnog odnosa. Tuženik u odgovoru na tužbu nije osporio tužiteljičin navod prema kojem odluka o zahtjevu tužiteljice odstupa od prevladavajuće tuženikove prakse. Tužiteljica upire i na ovosudnu praksu, za koju smatra da ide u prilog tužiteljičinom traženju, uključujući referiranje te prakse na posebno i opće protudiskriminacijsko zakonodavstvo. Tužiteljica predlaže da Sud ili poništi osporavano rješenje tuženika, uz vraćanje predmeta tuženiku na ponovni postupak. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 3.030,20 eura.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu i poslije u sporu ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, da da se ovdje primjenjuju odredbe ZPMO- a ne odredbe Zakona o policiji, a u svakom slučaju ponaosob utvrđuje se potreba službe u okolnostima konkretnog slučaja. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

4. Sud je izveo dokaze čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporeno rješenje, te u spisu ovoga spora. Raspravnim rješenjem odbijeni su daljnji dokazni prijedlozi tužiteljice (predloženi uz naznaku „prema potrebi“), zbog razloga iznesenih u tom rješenju, kao i razloga koji proizlaze iz nastavka ovog obrazloženja.

5. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene 26. ožujka 2025., utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.

6. Odredbom članka 6. stavka 1. ZPMO-a propisano je da na temelju rješenja nadležnog ministra, odnosno čelnika tijela sigurnosno-obavještajnog sustava o prestanku službe zbog potreba službe osiguranik može ostvariti pravo na starosnu mirovinu, bez obzira na godine života, kada navrši mirovinski staž od najmanje 30 godina, od toga najmanje 15 godina mirovinskog staža na dužnostima, odnosno na poslovima na kojima se staž osiguranja računa s povećanim trajanjem prema odredbama toga Zakona i drugih propisa kojima je bila uređena djelatna vojna služba, služba policijskih službenika i ovlaštenih službenih osoba pravosuđa.

7. Iz članka 6. stavka 1. ZPMO-a, kao što to osnovano navodi tuženik, ne proizlazi da ostvarivanje prava na starosnu mirovinu prema toj normi čini subjektivno pravo policijskog službenika po ispunjenju pretpostavki mirovinskog staža, već je riječ o ovlasti ministra, koji u svakom slučaju ponaosob utvrđuje postojanje potreba službe za takav prestanak službe. K tomu, radi se o ovlasti koja se ostvaruje primjenom slobodne ocjene, kao oblika slabije vezanosti javnopravnog tijela pravnom normom, u okviru zakonom dane ovlasti i sukladno svrsi radi koje je ovlast dana (članak 5. stavak 2. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP), dok je upravnosudski nadzor zakonitosti pojedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocjene ograničen na zakonitost takve odluke, granice ovlasti i svrhu radi koje je ovlast dana (članak 4. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 36/24, u nastavku teksta: ZUS).

8. Sud, međutim, utvrđuje da tuženik zasad nije otklonio tužiteljičin prigovor postojanja diskriminacije na području rada između tužiteljice i njezinih kolega u usporedivoj situaciji po osnovi dobi. Naime, bez obzira na to što pravo na prestanak službe s pravom na starosnu mirovinu na temelju članka 6. stavka 1. ZPMO-a ne čini subjektivno pravo policijskog službenika, navedena vrsta upravne stvari ne može se smatrati zakonito riješenom ako je odnosni službenik stavljen u nepovoljniji položaj u odnosu na službenike u usporedivoj situaciji, u smislu odredbi članka 1. stavka 2., članka 2. i članka 9. Zakona o suzbijanju diskriminacije („Narodne novine“, broj 85/08 i 112/12), vezano uz članak 8. točku 1. toga Zakona, članak 15. Zakona o policiji („Narodne novine“, broj 34/11, 130/12, 89/14, 151/14, 33/15, 121/16 i 66/19), te članak 11. Zakona o državnim službenicima („Narodne novine“, broj 92/05, 140/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 49/12. – služb. proč. tekst, 38/13, 37/13, 1/15, 138/15, 102/15, 61/17, 70/19, 98/19 i 141/22).

9. Tuženik, naime, u ovome sporu nije osporio tužiteljičinu tvrdnju prema kojoj su u odnosnom razdoblju u velikoj većini usvajani zahtjevi policijskih službenika u usporedivoj situaciji za prestanak službe s pravom na starosnu mirovinu. Tuženik se u svojem izlaganju ograničio na pravno neutemeljen argument prema kojem bi okolnost da se ova upravna stvar rješava na temelju ZMPO-a isključila primjenu mjerodavnih posebnih i općih protudiskriminacijskih odredaba, navedenih u točki 8. ovog obrazloženja. Da je tuženik ustvrdio da tužiteljica u konkretnom slučaju nije stavljena u nepovoljniji položaj u odnosu na službenike u usporedivoj situaciji, teret dokazivanja vjerojatnosti da je došlo do diskriminacije bio bi na tužiteljici. Ovako, međutim, prema članku 20. Zakona o suzbijanju diskriminacije, on leži na tuženiku. Zanemarujući u svojem izlaganju protudiskriminacijski element ovog predmeta, tuženik taj teret u ovome sporu nije otklonio. Tuženiku je pritom poznata dosadašnja s time povezana upravnosudska praksa, uključujući sudsko stajalište o relevantnosti materije suzbijanja diskriminacije prilikom odlučivanja o zahtjevima za prestanak službe s pravom na starosnu mirovinu. Spomenuto ne dovodi u pitanje potrebu konkretiziranog pristupa rješavanju svakog predmeta, već ističe obvezu da prilikom utvrđivanja činjenica odlučnih za rješavanje odnosne stvari ne dođe do povrede odredbi kojima je uređeno suzbijanje diskriminacije. Kada javnopravno tijelo utvrdi da u konkretnom slučaju razlika u postupanju ne dovodi do diskriminacije koju je stranka učinila vjerojatnom, na javnopravnom tijelu je pokazati da nije bilo diskriminacije (npr. jer se ne radi o usporedivoj situaciji, jer ne postoji osnova diskriminacije, jer su ispunjene pretpostavke za primjenu neke od odredbi članka 9. stavak 2. Zakona o suzbijanju diskriminacije, i sl.), te da to valjano, potpuni i precizno elaborira u obrazloženju rješenja.

10. Pri takvom stanju stvari, zasad se ne može pouzdano utvrditi svrhovitost primjene slobodne ocjene od strane tuženika u predmetnom slučaju.

11. Dosad izneseno u ovom obrazloženju dovoljno je za usvajanje tužbenog zahtjeva.

12. Premda to ne utječe na ishod ovoga spora, Sud utvrđuje da sljedeći prigovori tužiteljice nisu osnovani.

12.1. Događaji nakon donošenja osporavanog rješenja tuženika ne mogu utjecati na ocjenu zakonitosti tog rješenja, kasnije stanje stvari u tom pogledu nije mjerodavno. U odnosu na kasnije naloge tužiteljici o obavljanju poslova drugog radnog mjesta predviđena je zasebna pravna zaštita.

12.2. U dotičnom upravnom postupku nije bilo nužno saslušati tužiteljicu kao stranku. Pogrešno je, naime, poistovjećivati sudjelovanje stranke u postupku iz članka 30. ZUP-a (što se ostvaruje podnescima te, po potrebi, sudjelovanjem stranke na usmenoj raspravi i pri provedbi dokaznih radnji), sa supsidijarnim dokaznim sredstvom izjave stranke (članak 70. ZUP-a).

12.3. Samo podnošenje predmetnog zahtjeva u ovoj vrsti predmeta nema bitna pravna obilježja legitimnog očekivanja, u smislu očekivanja koje je razumno i zasnovano na pravu (propisima, upravnoj praksi, upravnim odlukama, odnosno očitovanjima i drugim postupanjima uprave). Načelo legitimnih očekivanja, mada je jedno od temeljnih pravnih načela (osobito u kontekstu pravne sigurnosti), u praksi se primjenjuje samo iznimno, a do izražaja prije svega dolazi u slučajevima izmjene pravnog režima. U predmetnom slučaju, osim što nije riječ o razumnom očekivanju zasnovanom na pravu, ne radi se ni o legitimnom očekivanju daljnjeg korištenja prava koji je tužiteljica stekla pravomoćnom upravnom odlukom, ni o povredi legitimnog očekivanja da će uprava pri donošenju odluke postupiti na način koji utvrđuje pravo u trenutku podnošenja konkretnog zahtjeva. (Netom izneseni ključni elementi načela legitimnih očekivanja ustaljeni u domaćoj upravnopravnoj doktrini, npr.: ŽZ, Zaštita legitimnih očekivanja u upravnom pravu, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, 1/13, te preuzeti u praksi ovog Suda).

13. Sukladno prethodnom, osporavano rješenje je poništeno, a predmet je vraćen tuženiku na ponovni postupak, s obzirom na to da je riječ o upravnoj stvari koja se rješava po slobodnoj ocjeni, koju sud nije ovlašten sam riješiti (članak 117. stavak 1. ZUS-a).

14. U izvršenju presude tuženik će ponovno odlučiti o zahtjevu tužiteljice, vodeći računa o mjerodavnome protudiskriminacijskom zakonodavstvu, te imajući u vidu i tužiteljičine navode iznesene u ovome sporu, na koje će se - u slučaju ponovnog odbijanja zahtjeva - u obrazloženju novog rješenja tuženik jasno i potpuno referirati. Bude li potrebno, u svrhu pravilnog rješavanja upravne stvari tuženik će upotpuniti dokazni postupak.

15. Ako tuženik u nastavku upravnog postupka, vraćenog u stadij prije donošenja poništenog rješenja od 13. lipnja 2024., usvoji zahtjev tužiteljice, prestanak službe s pravom na starosnu mirovinu odredit će joj s budućim datumom. Pritom tuženik u obzir može uzeti eventualno izjašnjenje tužiteljice dano u ponovnom postupku, a bude li taj datum određen neovisno o izjašnjenju tužiteljice, određivanje datuma treba biti sukladan ustaljenoj praksi tuženika o vremenskom razmaku između donošenja rješenja i datuma s kojim je određen prestanak službe.

16. Točka III. izreke presude temelji se na članku 119. stavku 4. ZUS-a, vezano uz članak 151. stavak 2. toga Zakona.

17. Imajući u vidu da tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, te uzevši u obzir propisana oslobođenja od plaćanja sudskih pristojbi, tužiteljica nije pozvana na plaćanje sudske pristojbe, sukladno odredbama članka 22. stavka 1. i članka 11. stavka 1. točke 4. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine“, broj 118/18 i 51/23).

18. Odluka Suda o troškovima spora donesena je na temelju odredbi članaka 144. i 147. ZUS-a te Tbr. 27. i Tbr. 54. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj 38/23), u okviru troškovnika tužiteljice podnesenog do zaključenja rasprave, polazeći od toga da je tuženik izgubio spor, a bazira se na sljedećim elementima. Kao radnje u odnosu na koje tužiteljica može ostvariti pravo na naknadu troškova zastupanja priznati su sastav tužbe (1.000,00 eura) i pristup na ročište za raspravu (1.000,00 eura), tj. ukupno 2.000,00 eura. Rok za isplatu naknade troškova određen je sukladno članku 151. stavku 2. ZUS-a. Nije prihvaćen dio troškovnika tužiteljice što se odnosi na sastav podneska od 24. ožujka 2025., sadržaj kojega je mogao biti iznesen i na raspravi. Usto, taj podnesak ne sadržava bitno novu argumentaciju u odnosu na onu dotad iznesenu, a djelomice se odnosi na navode koji nisu odlučni za rješavanje ovoga spora (u svjetlu iznesenog u podtočki 12.1. ovog obrazloženja). Zahtjev tužiteljice odbijen je i u dijelu koji se tiče putnih troškova njezine opunomoćenica na raspravu. Naime, pravo je tužiteljice da je zastupa opunomoćenik / opunomoćenica kojega će sama izabrati. Međutim, uzevši u obzir članak 144. stavak 1. ZUS-a, ima mjesta primjeni stajališta ovog i drugih sudova (npr. odluka Visokoga trgovačkog suda Republike Hrvatske, broj: Pž-3770/04 od 12. rujna 2007.), prema kojem trošak zastupanja po odvjetniku čije je sjedište izvan područja suda pred kojim se vodi spor na teret protivne stranke može iznositi samo toliko koliko bi iznosio i trošak odvjetnika čije je sjedište u mjestu suda koji vodi spor. Tužiteljica do zaključenja rasprave nije zatražila dosuđivanje zateznih kamata na iznos troškova spora. Zbog toga je, u skladu sa člankom 144. stavkom 4. i člankom 148. stavkom 3. ZUS-a, odlučeno kao u točki V. izreke presude.

U Rijeci 23. travnja 2025.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv točke I., II. i III. ove presude žalba nije dopuštena (čl. 127. stavak 1. ZUS- a).

Protiv točke IV., V. i VI. ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

Dostaviti:

- Odvjetnici Sandri Vanjak, Pula, Mletačka 12/II

- Ministarstvu unutarnjih poslova, Zagreb, Ulica grada Vukovara 33