Poslovni broj: Usž-4265/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

ZAGREB

Frankopanska 16

U IME   REPUBLIKE HRVATSKE

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda , Senke Orlić-Zaninović , predsjednice vijeća , Eveline Čolović Tomić i Kristine Senjak Krunić , članice vijeća , te više sudske savjetnice Nele Petrović , zapisničarke , u upravnom sporu tužiteljice ESiz [adresa], [adresa], OIB [osobni identifikacijski broj], koju zastupa odvjetnik Karlo Novosel , Zagreb , Radnička 32 , protiv tuženika Grada Zagreba , Gradonačelnika , Zagreb , Trg Stjepana Radića 1 , OIB: 61817894937 , radi novčane pomoći roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu , poslovni broj: Us I-3348/2023-9 od 28. listopada 2024. , na sjednici vijeća održanoj 22. travnja 2025.

pretpostavljam da je

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu , poslovni broj: Us I-3348/2023-9 od 28. listopada 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika , KLASA: UP/II-551-06/23-014/1829 , URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 31. svibnja 2023. , kojim je odbijen prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba , Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo , branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku , Odjel za demografski razvoj , Odsjeka za pronatalitetnu politiku , KLASA: UP/I-551-06/22-013/3272 , URBROJ: 251-09-22-1/004- 23-2 od 31. ožujka 2023. i odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužiteljica u žalbi protiv prvostupanjske presude navodi da je sud počinio povrede pravila sudskog postupka jer suprotno odredbi članka 89. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., dalje: ZUS), između ročišta održanog dana 21. listopada 2024. i 28. listopada 2024. nije proteklo 15 dana. Osim toga, drži da ročište za objavu presude nije uredno, odnosno nije bilo uopće održano. Tužiteljici nije dostavljen spis predmeta i nije mogla izvršiti uvid u postupak, a uvidom u raspravni zapisnik od 21. listopada 2024. vidljivo je da se tužiteljici daje pravo na uvid u dokumentaciju dostavljenu od strane tuženika za koju tuženik tvrdi da predstavlja spis upravnog postupka i to na samoj raspravi no otklanja se pravo da se omogući rok za očitovanje na istu dokumentaciju. Stoga nije bilo dovoljno vremena izvršiti uvid u spis predmeta. Iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojim je to točno pravnom lijeku odnosno o kojem je to prigovoru tužiteljice odlučeno, a iz razloga jer je tužiteljica podnijela prigovor i na temelju odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja i na temelju odredbe članka 122. Zakona o općem upravnom postupku pa ostaje nejasno o kojem je prigovoru riješeno. Smatra da se prvostupanjski sud paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske budući da predmet ovog postupka nije opći akt već pojedinačni upravni akt kojeg prvostupanjski sud nije ocijenio. Prvostupanjski sud ukazuje na točku 124. presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u kojoj taj sud ističe da Odluka 29/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Nastavno na navedeno za napomenuti je da se odredbama Odluke 25/22. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarenja prava na novčanu pomoć. Također ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Upire na odredbu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama Zakona o općem upravnom postupku o izvanrednim pravnim lijekovima. Ukazuje da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužiteljice i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Drži da je rješenje čelnika tuženika, kao jedinice područne (regionalne samouprave), a sukladno instituta prigovora iz članka 122. ZUP-a, rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela pa je protiv tog rješenja dopuštena žalba i za odlučivanje o istoj nadležno je mjerodavno ministarstvo. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu i potražuje trošak sastava žalbe.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. ZUS-a) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Suprotno žalbenim navodima da tužiteljici nije omogućeno da se očituje na zaprimljeni spis tuženika, treba reći da je na ročištu za raspravu koje je održano dana 21. listopada 2024. tužiteljici, zastupanoj po profesionalnom opunomoćeniku, dopušten uvid u spis tuženika pa kako se radi o podnescima, prigovoru koji je sama tužiteljica dostavila tuženiku, kao i odlukama javnopravnog tijela u odnosu na koje je tužiteljica izjavila prigovor to je razumno očekivati da je sadržaj navedenih akata i podnesaka tužiteljice poznat.

7. Također, neosnovano tužiteljica smatra da su povrijeđene odredbe ZUS-a glede poziva za ročište budući da iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 21. listopada 2024. na kojem je određeno da će se presuda objaviti 28. listopada 2024., što je u skladu s odredbom članka 121. stavka 1. ZUS-a. Također, neosnovan je navod da ročište za objavu presude nije održano jer iz zapisnika proizlazi da je održano u prisutnosti zamjenice opunomoćenika tužiteljice, koja je potpisala zapisnik.

8. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 31. ožujka 2023. izmijenjen zaključak Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551- 06/18-013/302, URBROJ: 251-21-21-1/001-18-2 od 26. listopada 2018. na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba, br. 25/22., dalje: Odluka/22) na način kako je to točno propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba, br. 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

9. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 31. svibnja 2023. kojim je, kao što je već navedeno, odbijen njen prigovor izjavljen protiv rješenja tijela prvog stupnja od 31. ožujka 2023., a prvostupanjski sud je osporenom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kakvo je u presudi dano pa neosnovno tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se to prigovoru točno radi.

10. Treba reći da je naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

11. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocjenjen zakonitim presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

12. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje, nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

12.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

13. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati "zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

14. Glede pozivanja tužiteljice na odredbu članka 122. ZUP-a i s tim u vezi pitanje nadležnost o odlučivanju u ovoj upravnoj stvari, ukazuje se da tu ne dolaze do primjene odredbe članka 122. ZUP-a, odnosno ne radi se niti o jednoj od situacija u kojima ZUP kao pravni lijek propisuje prigovor, koje pravno shvaćanje je ovaj Sud izrazio i u odluci poslovni broj: Usž-2346/2024-2 od 8. listopada 2024. godine. Osim toga, prema pravnom shvaćanju izraženom u odlukama poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. i poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023., odluka nadležnog prvostupanjskog tijela kojom je odlučeno o pravu i pravnom interesu stranke (u ovom slučaju prvostupanjsko rješenje od 31. ožujka 2023.), smatra se upravnim aktom čija se zakonitost preispituje prvo prigovorom gradonačelniku, a potom pred nadležnim upravnim sudom.

15. Zaključno, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama potvrđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim ciljem koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određena, usko određena kategorija osobe). dala ranija vlast) na način koji se smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba , te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude ( točka 35. ). U konačnici je ocijenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke ( točke 51. do 56. ).

16. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS-a odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. istog Zakona.

U Zagrebu , 22. travnja 2025.

Predsjednica vijeća

Senka Orlić-Zaninović