Poslovni broj: Usž-1033/2025-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
R J E Š E N J E
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jelene Rajić, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek članica vijeća, te više sudske savjetnice Ivane Jasprica Konjuh, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ČV, OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], koju zastupa odvjetnik Martin Sherri, Zagreb, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, OIB: 61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-114/2024-7 od 13. siječnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 16. travnja 2025.
r i j e š i o j e
I. Odbija se žalba i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-114/2024-7 od 13. siječnja 2025.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Rješenjem prvostupanjskog suda odbačena je tužba tužiteljice od 4. siječnja 2024. podnesena radi "šutnje uprave" tuženika te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadom troškova upravnog spora (točka I. i II.).
2. Tužiteljica u žalbi navodi da je tužbu podnijela radi "šutnje uprave" navodeći da je nastupila "šutnja uprave" zbog nepostupanja tuženika da u zakonskom roku postupi po pravnom lijeku, prigovoru koji je tužiteljica podnijela zbog "šutnje" tuženika 18. prosinca 2023. Sud je tužbu odbacio navodeći da je za rješavanje prigovora propisan rok iz članka 121. Zakona o općem upravnom postupku. Navodi da je izričaj pravnog lijeka koji je bio uložen, a što proizlazi iz samog sadržaja podneska te činjenice da je uložen čelniku tijela isti bio dužan riješiti, odnosno postupiti povodom prigovora sukladno članku 122. stavku 3. Zakona o općem upravnom postupku. Smatra da prvostupanjsko rješenje proturječi shvaćanju ovog suda izraženom u presudi poslovni broj: Usoz-254/2023 od 19. prosinca 2023. u kojoj odluci je zauzeto stajalište da je pravni lijek propisan odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima zakonito propisan i da ne predstavlja narušavanje prava na pravično suđenje. Ističe da je smisao i svrha Zakona o općem upravnom postupku nadzor javnopravnih tijela od strane sudbene vlasti, a time i provedba Ustava, a ne onemogućavanje javnopravnim tijelima da pravnim smicalicama izbjegni sudski nadzor i da se građanima onemogući sudska zaštita. U nastavku elaborira razliku između odredbe članka 121. i 122. Zakona o općem upravnom postupku te navodi da sud proizvoljno iste tumači dajući nezakonitu ovlast tuženiku da riješi prigovor u duljem roku nego je to određeno Zakonom o općem upravnom postupku. Sud je arbitrarno postupio odbacivši tužbu zbog pogrešnog shvaćanja da nije uopće moguće podnijeti tužbu radi "šutnje uprave" ukoliko nije prethodno protekao rok od najmanje 68 dana. Kako je rješenje prvostupanjskog suda nezakonito to smatra da mu je i nezakonito odbijen zahtjev za naknadu troškova spora te predlaže poništiti rješenje i predmet vratiti na ponovno postupanje uz obvezu tuženika na naknadu troškova upravnog spora, a podredno usvojiti žalbu i preinačiti pobijano rješenje uz obvezu tuženika na naknadu troškova spora te potražuje trošak sastava žalbe.
3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba nije osnovan.
5. Ispitujući pobijano rješenje u granicama žalbenih razloga sukladno odredbi članka 134. stavka 1. u svezi s odredbom članka 128. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. – dalje u tekstu: ZUS) Sud ne nalazi postojanje niti jednog žalbenog razloga zbog koje bi pobijano rješenje bilo nezakonito.
6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tužiteljica dana 4. siječnja 2024. podnijela tužbu radi "šutnje uprave" jer tuženik do podnošenja tužbe nije donio odluku o njenom prigovoru, koji je tužiteljica podnijela dana 18. prosinca 2023. pozivom na odredbu članka 156. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. - dalje u tekstu: ZUP), a iz razloga što tuženik nije u roku od 8 dana odlučio o njenom ranijem prigovoru izjavljenom dana 20. studenoga 2023. protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, Klasa: UP/I-551-06/23-014/2093, Urbroj:
251-09-22-1/004-23-03 od 31. listopada 2023. o prestanku novčane pomoći. Tužbom je zahtijevala da sud naloži gradonačelniku da u roku od 8 dana odluči o prigovoru radi "šutnje uprave" koji je tužiteljica izjavila dana 18. prosinca 2023. Prvostupanjski sud je tužbu odbacio kao prijevremeno podnesenu.
7. I po ocjeni ovog Suda pravilno je prvostupanjski sud ocijenio da u konkretnom slučaju ne postoje pretpostavke za vođenje spora sukladno mjerodavnim propisima.
8. U konkretnoj upravnoj stvari uređenoj općim aktom (Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja - "Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18., 25/22. - dalje: Opći akt) nadležno prvostupanjsko javnopravno tijelo donijelo je rješenje od 31. listopada 2023. kojim je odlučeno o pravu i pravnom interesu stranke, a koje se, prema pravnom shvaćanju ovog suda izraženom u presudi poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. (kao i u presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. potvrđenom odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023.) smatra pojedinačnom odlukom (upravnim aktom) čija se zakonitost preispituje prvenstveno podnošenjem prigovora gradonačelniku, a potom pred nadležnim upravnim sudom. Neovisno o tome što je propisani pravni lijek protiv predmetne pojedinačne odluke u općem aktu nazvan prigovorom, tu ne dolazi do primjene odredbe članka 122. ZUP-a, odnosno ne radi se ni o jednoj od situacija u kojima opći postupovni propis (ZUP) kao pravni lijek propisuje pravnu zaštitu podnošenjem prigovora (članci 42, 155, 156, 157 i 158. ZUP-a. Takvo shvaćanje izraženo je u nizu odluka ovog Suda, npr. poslovni broj: Usž-2346/2024 od 8. listopada 2024. i dr.
9. Mjerodavnim općim aktom nije propisan rok za donošenje odluke o pravnom lijeku (prigovoru sui generis) izjavljenom protiv prvostupanjskog rješenja (pojedinačne odluke) pa u konkretnom slučaju valja odgovarajuće primijeniti odredbu članka 121. ZUP-a prema kojoj je nadležno tijelo, u ovom slučaju gradonačelnik rješenje o pravnom lijeku - prigovoru sui generis izjavljenom protiv rješenja o pravu stranke, dužno donijeti i dostaviti stranci što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje pravnog lijeka, ako zakonom nije propisan kraći rok.
10. Prigovor radi nerješavanja kojeg je podnesena tužba u ovom konkretnom slučaju, ne ulazi u doseg primjene odredbe članak 156. ZUP-a jer se u konkretnoj upravnoj stvari donosi rješenje o pravu stranke kao i odluka o prigovoru - pravnom lijeku propisanom općim aktom. Odredba članka 156. ZUP-a se odnosi na pravo osobe koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, koja može izjaviti prigovore sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.
11. Predmet ovog spora je tužba zbog tzv. "šutnje uprave" u vezi s prigovorom koji je tužiteljica podnijela zato što nije donesena odluka o ranijem prigovoru (prigovoru sui generis, propisanog općim aktom) kojim je osporavala rješenje o novčanoj pomoći s kojim nije bila zadovoljna. Rješenje o tom prethodnom prigovoru doneseno je 8. prosinca 2023. pa ukoliko je tužiteljica navedeno rješenje zaprimila, u trenutku podnošenja tužbe (4. siječnja 2024.) "šutnje uprave" nije bilo. Naime, svrha propisivanja zaštite od "šutnje uprave" je zaštita pravnih subjekata od neaktivnosti uprave, a u slučaju ako je "šutnja" prestala, jer je odlučeno o pravu stranke, takva zaštita više nije potrebna. Izjavljivanje još jednog prigovora zbog "šutnje" nije dopušteno jer nije predviđeno ni jednim propisom, a pravna zaštita zbog "šutnje uprave" detaljno je uređena mjerodavnim propisima (ZUP i ZUS).
12. Shodno tome, u slučaju poput ovoga, stranka bi mogla pravnu zaštitu zbog propuštanja donošenja odluke o prigovoru sui generis zatražiti tek ako gradonačelnik Grada Zagreba, ne bi u oku od 60 dana donio odluku o prigovoru na rješenje o prestanku prava i nakon proteka daljnjeg roka propisanog ZUS-om. Ova pravna zaštita se pod pretpostavkom da "šutnja" i dalje postoji, ostvaruje podnošenjem tužbe nadležnom upravnom sudu (zbog nedonošenja pojedinačne odluke u propisanom roku), a ne podnošenjem novog prigovora radi nedonošenja odluke o prigovoru sui generis koji je kao pravni lijek propisan općim aktom. Naime, u smislu odredbe članka 12. stavka 1. ZUP-a pravni lijek koji se podnosi u slučaju "šutnje uprave" je devolutivne prirode (ako u konkretnoj upravnoj stvari postoji drugostupanjsko tijelo) ili ako ne postoji pravna zaštita se ostvaruje podnošenjem tužbe upravnom sudu.
13. Stoga je prema ocjeni ovog Suda tužiteljica prigovor, u vezi nerješavanja kojeg je podnesena tužba zbog "šutnje uprave", javnopravnom tijelu podnijela protivno odredbama ZUP-a i ZUS-a.
14. Osim toga, treba reći i da rok za donošenje pojedinačne odluke po zahtjevu stranke nije prekluzivan, pa nije dopuštena tužba zbog "šutnje uprave" nakon što je odluka donesena (čak i protekom propisanog roka, što u konkretnoj stvari nije).
15. Imajući u vidu navedeno, prvostupanjski sud je pravilno utvrdio da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora u povodu tužbe tužiteljice te je tužbu zakonito odbacio na temelju odredbe članka 46. stavka 1. točka 1. ZUS-a, kao prijevremeno podnesenu, jer u trenutku podnošenja tužbe još nije istekao rok za donošenje odluke o prigovoru sui generis podnošenjem kojeg je propisan put pravne zaštite.
16. Slijedom navedenog valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. u svezi odredbe članka 128. stavka 4. ZUS-a odlučiti kao u točki I. izreke, a točka II. izreke utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.
U Zagrebu, 16. travnja 2025.
Predsjednica vijeća
Jelena Rajić
