Poslovni broj: Usž-548/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, Jelene Rajić predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek članica vijeća te više sudske savjetnice Ivane Jasprica Konjuh, zapisničarke, u upravnom sporu u tužitelja ČU, OIB [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreb, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tužitelja protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-163/2024-6 od 25. listopada 2024., na sjednici vijeća održanoj 16. travnja 2025.

r i j e š i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-163/2024-6 od 25. listopada 2024.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Pobijanim rješenjem prvostupanjskog suda odbačena je tužba podnesena zbog šutnje uprave zbog neodlučivanja o prigovoru tužitelja izjavljenom protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA:UP/I-551-06/23-014/3002, URBROJ:251-09-22-1/002- 23-03 od 8. studenoga 2023., te je odbijen zahtjev tužitelja za nadoknadom troškova upravnog spora (točke I. i II.).

2. Tužitelj podnosi žalbu protiv osporenog rješenja u kojoj u bitnom, navodi da se u konkretnoj stavi radilo o prigovoru radi nepostupanja javnopravnog tijela po prethodno uloženom pravnom lijeku naziva "prigovor", a koji je uložen prema uputi o pravnom lijeku na drugostupanjskom rješenju. Smatra da je obzirom na izričaj pravnog lijeka koji je bio uložen te činjenicu da je isti uložen upravo čelniku tijela i to pozivanjem na odredbe Zakona o općem upravnom postupku, bilo je nužno i u odnosu na prigovor postupiti sukladno odredbi članka 122. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku, neovisno o ocjeni merituma. Tvrdi da u konkretnom predmetu nije sporno da je od proteka osam dana za rješavanje prigovora iz članak 122. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku nedvojbeno protekao jedini rok koji je sud mogao računati da bi ocijenio pravodobnost tužbe, a pri čemu sud zanemaruje da Zakonom nije jasno propisano što se smatra "ostalim postupanjem" iz odredbe članka 156. Zakona o općem upravnom postupku. Mišljenja je da prvostupanjsko rješenje proturječi obvezujućem shvaćanju ovog Suda sadržanom u presudi i rješenju poslovi broj Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023., u kojoj odluci je Visoki upravni sud Republike Hrvatske zauzeo stajalište da je pravni lijek propisan člankom 10. Odluke o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/2022., dalje: Odluka), odnosno Odluke o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18., 20/21., 29/21. i 25/22., dalje: Odluka) zakonito propisan i da ne predstavlja narušavanje prava na pravično suđenje, pri čemu se pozvao na pravno shvaćanje Ustavnog suda Republike Hrvatske zauzetog u odluci broj:U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. Tvrdi da je tom odlukom Visoki upravni sud Republike Hrvatske potvrdio da ulaganje prigovora nije vezano za pravni lijek žalbu. Naglašava da je smisao i svrha Zakona o općem upravnom postupku nadzor javnopravnih tijela od strane sudbene vlasti i time provedba Ustava, a ne onemogućavanje javnopravnim tijelima da pravnim smicalicama izbjegnu sudski nadzor, a da se građanima onemogući sudska zaštita, odnosno pravo na pristup sudu. Tvrdi da nije moguće razmjerno ograničiti pravo tužitelja na djelotvoran pravni lijek i pristup sudu te na ispunjenje legitimnog očekivanja zajamčenog člankom 122. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku po izjavljenom prigovoru i to sukladno uputi o pravnom lijeku i članku 10. Odluke.

2.1. Mišljenja je da je prvostupanjski sud donoseći rješenje postupao proizvoljno i arbitrarno budući da su iznijeti razlozi suprotni volji zakonodavca te člancima 121. i 122. Zakona o općem upravnom postupku. Smatra da je sud takvim postupanjem dao nezakonitu ovlast tuženiku da riješi prigovor u dužem roku od zakonom propisanog za rješavanje o prigovoru, odnosno u roku iz članka 121. Zakona o općem upravnom postupku, iako je nedvojbeno bilo riječ o prigovoru iz članka 122. istog Zakona. Pozivom na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-III-4066/2021 tvrdi da pobijano rješenje nije u skladu s načelima vladavine prava i sigurnosti objektivnog pravnog poretka te da su mu povrijeđena ustavna i konvencijska prava na pravično suđenje koje obuhvaća pravo na pristup sudu i pravo na djelotvoran pravni lijek. Naglašava da pravno shvaćanje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske izraženo u odluci broj: Usž-1061/2024 od 11. rujna 2024., nije primjenjivo na konkretnu upravnu stvar obzirom da nije donijeto ni u približno istovjetnom predmetu, stoga isto ne može biti važeći izvor prava. Tvrdi da mu je pravo na pristup sudu ograničeno i samom činjenicom da je sud zbog pogrešno zauzetog pravnog shvaćanja, propustio u cijelosti utvrditi je li se tužitelj imao pravo obratiti sudu radi šutnje. Ukazuje na to da je tužba radi šutnje uprave svojevrsno pravno sredstvo koje ima istu svrhu kao i zahtjev za suđenje u razumnom roku te da je obveza suda uvijek meritorno riješiti tužbu radi šutnje, osim u slučaju obustave.

2.2. Posljedično nezakonitom rješavanju točke I. izreke rješenja, ukazuje i na nezakonitost točke II. izreke istog rješenja, kojim je odbijen njegov zahtjev za naknadnom troškova spora. Predlaže usvojiti ovu žalbu te u skladu s odredbama Zakona o upravnim sporovima poništiti pobijano rješenje u cijelosti i vratiti predmet na ponovno postupanje, uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova upravnog spora, podredno, usvojiti žalbu, preinačiti osporeno rješenje te naložiti tuženiku naknaditi tužitelju trošak upravnog spora. Potražuje trošak sastava žalbe u iznosu od 1.562,50 EUR.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije podnio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijano rješenje u granicama žalbenih razloga sukladno odredbi članka 134. stavka 1. u svezi s odredbom članka 128. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24., dalje: ZUS), Sud ne nalazi postojanje ni jednog žalbenog razloga propisanog odredbom članka 126. stavka 1. ZUS-a.

6. Iz dokumentacije spisa predmeta proizlazi da je tužitelj 5. siječnja 2024. podnio tužbu "radi šutnje" uprave, jer tuženik do podnošenja tužbe nije donio odluku o prigovoru koji je tužitelj 18. prosinca 2023. podnio pozivom na članak 156. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku (“Narodne novine”, broj: 47/09., 110/21.; dalje: ZUP), a iz razloga što tuženik nije u roku od 8 dana odlučio o njegovom ranijem prigovoru izjavljenom 29. studenoga 2023. protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/3002, URBROJ: 251-09-22-1/002- 23-3 od 8. studenoga 2023. o prestanku novčane pomoći. Tužbom je zahtijevao da sud naloži gradonačelniku tuženika da u roku od osam dana odluči o prigovoru "radi šutnje" uprave koji je tužitelj izjavio 18. prosinca 2023., a prvostupanjski sud je tužbu odbacio kao prijevremeno podnesenu.

7. Prema ocjeni ovoga Suda, pravilno je prvostupanjski sud ocijenio da u konkretnom slučaju ne postoje pretpostavke za vođenje spora sukladno mjerodavnim propisima.

8. U konkretnoj upravnoj stvari uređenoj općim aktom (Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, „Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 10/18., 25/22., dalje u tekstu: opći akt) nadležno prvostupanjsko javnopravno tijelo donijelo je rješenje od 8. studenoga 2023., kojim je odlučeno o pravu i pravnom interesu stranke, a koje se, prema pravnom shvaćanju ovoga Suda izraženom u presudi poslovni broj: Usoz-8/22- 68 od 5. srpnja 2022. (kao i presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., potvrđenom odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023.), smatra pojedinačnom odlukom (upravnim aktom), čija se zakonitost preispituje prvenstveno podnošenjem prigovora gradonačelniku, a potom pred nadležnim upravnim sudom. Neovisno o tome što je propisani pravni lijek protiv predmetne pojedinačne odluke u općem aktu nazvan prigovorom, tu ne dolazi do primjene odredba članka 122. ZUP-a, odnosno ne radi se ni o jednoj od situacija u kojima opći postupovni propis (ZUP) kao pravni lijek propisuje pravnu zaštitu podnošenjem prigovora (članci, 42., 155., 156., 157. i 158. ZUP-a). Takvo shvaćanje izraženo je i u ranijim odlukama ovog Suda (primjerice odluka poslovni broj: Usž- 2346/2024-2 od 8. listopada 2024. godine).

9. Mjerodavnim općim aktom nije propisan rok za donošenje odluke o pravnom lijeku (prigovoru sui generis) izjavljenom protiv prvostupanjskog rješenja (pojedinačne odluke) pa u konkretnom slučaju valja odgovarajuće primijeniti odredbu članka 121. ZUP-a, prema kojoj je nadležno tijelo, u ovom slučaju gradonačelnik, rješenje o pravnom lijeku - prigovoru sui generis, izjavljenom protiv rješenja o pravu stranke, dužno donijeti i dostaviti stranci što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje pravnog lijeka, ako zakonom nije propisan kraći rok.

10. Prema ocjeni ovog Suda, prigovor radi nerješavanja kojeg je podnesena tužba, u konkretnom slučaju, ne ulazi u doseg članka 156. ZUP-a, jer se u konkretnoj upravnoj stvari donosi rješenje o pravu stranke kao i odluka o prigovoru - pravnom lijeku propisanom općim aktom. Odredba članka 156. ZUP-a se odnosi na pravo osobe, koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, koja može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.

11. Predmet ovog spora je tužba zbog tzv. "šutnje uprave" u vezi s prigovorom koji je tužitelj podnio zato što nije donesena odluka o ranijem prigovoru (prigovoru sui generis propisanom općim aktom) kojim je osporavao rješenje o novčanoj pomoći s kojim nije bio zadovoljan. Rješenje o tom prethodnom prigovoru doneseno je 14. prosinca 2023. pa ukoliko je tužitelj navedeno rješenje zaprimio, u trenutku podnošenja tužbe (5. siječnja 2024.), "šutnje uprave" nije bilo. Naime, svrha propisivanja zaštite od "šutnje uprave" je zaštita pravnih subjekata od neaktivnosti uprave pa u slučaju ako je "šutnja" prestala jer je odlučeno o pravu stranke, takva zaštita više nije potrebna. Izjavljivanje još jednog prigovora zbog "šutnje", nije dopušteno jer nije predviđeno ni jednim propisom, a pravna zaštita zbog "šutnje uprave" detaljno je uređena mjerodavnim propisima (ZUP i ZUS).

12. Shodno tome, u slučaju poput ovog, stranka bi mogla pravnu zaštitu zbog propuštanja donošenja odluke o prigovoru sui generis zatražiti tek ako gradonačelnik Grada Zagreba, ne bi u roku od 60 dana donio odluku o prigovoru na rješenje o prestanku prava i nakon proteka daljnjeg roka propisanog ZUS-om. Ova pravna zaštita se, pod pretpostavkom da "šutnja" i dalje postoji, ostvaruje podnošenjem tužbe nadležnom upravnom sudu (zbog nedonošenja pojedinačne odluke u propisanom roku), a ne novog prigovora radi nedonošenja odluke o prigovoru sui generis koji je kao pravni lijek propisan općim aktom. Naime, u smislu odredbe članka 12. stavka 1. ZUP-a pravni lijek koji se podnosi u slučaju "šutnje uprave" je devolutivne prirode (ako u konkretnoj upravnoj stvari postoji drugostupanjsko tijelo) ili, ako ne postoji, pravna zaštita se ostvaruje podnošenjem tužbe upravnom sudu.

13. Stoga je prema ocjeni ovog Suda tužitelj prigovor, u vezi nerješavanja kojeg je podnesena tužba zbog "šutnje uprave", javnopravnom tijelu podnio protivno odredbama ZUP-a i ZUS-a.

14. Treba nadodati i da rok za donošenje pojedinačne odluke o zahtjevu stranke nije prekluzivan pa nije dopuštena tužba zbog "šutnje uprave" nakon što je odluka donesena (čak i protekom propisanog roka, što u konkretnoj stvari nije.)

15. Imajući u vidu navedeno, prvostupanjski je sud pravilno utvrdio da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora u povodu tužbe tužitelja te je tužbu zakonito odbacio, na temelju članka 46. stavka 1. točke 1. ZUS-a, kao prijevremeno podnesenu, jer u trenutku podnošenja tužbe još nije istekao rok za donošenje odluke o prigovoru sui generis, podnošenje kojeg je propisani put pravne zaštite.

16. Slijedom navedenog, ovaj Sud ne nalazi osnovanim navode tužitelja u pogledu povrede prava i načela zajamčenih ZUP-om, Ustavom Republike Hrvatske i Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, jer je predmetna tužba pravilno odbačena, uz dostatne i valjano obrazložene razloge.

17. Odluka o trošku utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a, koji propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. S obzirom da tužitelj nije uspio u sporu, nije osnovan zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora, uključujući i troškove žalbenog postupka.

18. Kako navodi žalbe nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drukčije odluke, to je na temelju članka 135. stavka 1. u vezi s člankom 128. stavkom 4. ZUS-a i na temelju članka 148. stavka 4., odlučeno kao u izreci.

U Zagrebu, 16. travnja 2025.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić