Poslovni broj: Usž-3605/2024-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Senke Orlić-Zaninović, predsjednice vijeća, Eveline Čolović Tomić i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća, te više sudske savjetnice Nele Petrović, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice PD iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3553/2023-8 od 8. srpnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 15. travnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3553/2023-8 od 8. srpnja 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2195, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 6. srpnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/3065, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-2 od 17. ožujka 2023. (točka I. izreke) i odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova spora (točka II. izreke).

2. Osporavanim rješenjem tuženika od 6. srpnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv prvostupanjskog rješenja od 17. ožujka 2023. godine. Tim prvostupanjskim rješenjem zamijenjene su točke 2. i 3. izreke rješenja Grada Zagreba, Ureda za demografiju Grada Zagreba, KLASA: 551-06/18-013/164, URBROJ: 251-21- 01-18-2 o 21. veljače 2018. (dalje: rješenje od 21. veljače 2018.), na način da je točkom II. izreke određeno da će se novčana pomoć tužiteljici, za djecu ID i ĆD, isplaćivati mjesečno i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. -VIII mjesec prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023., do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (“Službeni glasnik Grada Zagreba”, broj 10/18., 20/21., 25/22., dalje: Odluka) u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Točkom III. izreke određeno je da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023., navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisani iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.

3. Tužiteljica je protiv prvostupanjske presude podnijela žalbu zbog bitne povrede odredaba upravnog spora iz članka 126. stavka 2. i stavka 3. točke 5. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., dalje: ZUS), pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da je korisnica socijalnih prava koje je stekla temeljem pojedinačnog pravomoćnog upravnog akta od 21. veljače 2018. godine. Ističe da je temeljem tog akta ostvarila razna prava. Gradska skupština Grada Zagreba donijela je Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22), kojom je izmijenila i dopunila Odluku o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.). Sektor za socijalnu politiku Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, pozivom na odredbu članka 6. Odluke iz 2022., i to tek 2023. godine, pokrenuo je upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donio prvostupanjsko rješenje. Ističe da je sporna stvarna nadležnost tuženika za rješavanje prigovora, a sud ocjenjuje da nije osnovan prigovor na rješenje stvarne nenadležnosti jer je prigovor propisan u članku 10. navedene Odluke. Navodi da Skupština nema ovlasti isključiti nadzor državnog tijela nad svojim upravnim tijelima jer to propisuje odredba članka 130. Ustava Republike Hrvatske pa joj se oduzima pravo na zaštitu pred drugostupanjskim upravnim tijelom čime se narušava i pravni poredak. Sporno je da li je tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno vodio upravni postupak u drugom stupnju te je sporna činjenica da li drugostupanjsko rješenje sadrži uopće potpis te je li to potpis tuženika. Upire na odredbe Uredbe o uredskom poslovanju, Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaključuje da Gradonačelnik Grada Zagreba ne vodi uopće upravne postupke. Stoga smatra da Skupština nema ovlasti propisati nadzor upravnih tijela suprotno odredbama Ustava pa kako tužiteljica nije ostvarila zaštitu uprave u drugom stupnju kroz zakoniti nadzor nad prvostupanjskim upravnim tijelom to nedostatak drugog stupnja ne može nadomjestiti sud. Konačno smatra da drugostupanjsko rješenje uopće ne sadrži potpis jer je potpis nečitak i predstavlja neki crtež. Također sporna je nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Činjenica da je u Službenom glasniku Grada Zagreba u sklopu objave broj: 31/22. dostupan i tekst "Sistematizacija radnih mjesta u uredu" nije od utjecaja na činjenicu da taj tekst nije stupio na snagu jer Pravilnikom o izmjenama i dopunama nije propisano da je to sastavni dio Pravilnika, a osim toga nigdje ne postoji članak 74. na kojeg sud upućuje. Smatra da je protekao i procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku pa shvaćanje suda da nije propisana posljedica u slučaju nepostupanja u roku nije održiva sama po sebi. U nastavku upire na odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova čije dijelove u nastavku citira. Također upire i na pravna shvaćanja ovog Suda koja smatra primjenjivim za konkretni slučaj. Ujedno smatra i da je došlo do povrede načela retroaktivnosti, povrede načela razmjernosti, povrede prava vlasništva, kao i da se radi o stečenim pravima tužiteljice. Prigovara i da u sporu nije saslušana. Slijedom svega navedenog, predlaže poništiti osporenu presudu i predmet vratiti sudu na ponovno odlučivanje, podredno, predlaže ovom Sudu da sam riješi stvar, uz naknadu troškova upravnog spora i troška sastava žalbe.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Prema odredbi članka 126. stavka 1. ZUS-a, protiv presude stranke mogu podnijeti žalbu zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava.

7. Ispitujući osporavanu presudu u granicama razloga navedenih u žalbi sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da se presuda prvostupanjskog upravnog suda ne može ocijeniti nezakonitom niti po jednoj osnovi propisanoj odredbom članka 126. stavka 1. ZUS-a iz razloga na koje tužiteljica upire u žalbi. To stoga jer je, prema podacima sveza spisa, postupak prije donošenja osporene odluke proveden sukladno odredbama ZUS-a, a prvostupanjski upravni sud je istu utemeljio na dokazima i činjenicama utvrđenim u postupku donošenja pojedinačne odluke javnopravnog tijela, kao i tijekom upravnog spora, nakon čega je pravilno zaključio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Iz dokumentacije spisa predmeta proizlazi da je tužiteljica rješenjem od 21. veljače 2018. stekla pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Ovdje osporavanim prvostupanjskim rješenjem od 17. ožujka 2023. izmijenjeno je navedeno rješenje u dijelu koji se odnosi na iznose novčane pomoći, trajanje novčane pomoći i razloge prestanka novčane pomoći, sukladno odredbi članka 6. Odluke/22. Navedena Odluka ocijenjena je zakonitom u postupku ocjene zakonitosti odlukom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023., protiv koje je Ustavni sud Republike Hrvatske odlukom, poslovni broj U-III/1744/2023 od 21. studenog 2023., odbio ustavne tužbe.

9. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima pa da izvršno tijelo, tuženik, ne nadzire zakonitost uprave.

10. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove Odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

11. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023., zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

12. U toj presudi Sud je ocijenio kako, s obzirom na odredbe ZUS-a, proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata, zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).

12.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).

13. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju, kao osoba koja je donijela rješenje, naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

14. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. , dalje: ZUP), rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u Uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela, čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.

15. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022., obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22, koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

16. Glede žalbenog prigovora o povredi načela retroaktivnosti, već je u presudama ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. i poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023., izraženo shvaćanje da sporne Odluke, navedene u tim presudama, nemaju povratno djelovanje niti se Odlukom javnopravnih tijela na ikoji način zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire u pravo kao takvo) već se utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti odnosno novo pravno pravilo ne primjenjuje se na situaciju koja je dovršena zbog čega se ovdje ne radi o povratnom djelovanju već je riječ o kvaziretroaktivnosti odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je, pod određenim uvjetima dopušten, a u primjeni kojeg su i donesena ovdje osporena rješenja javnopravnih tijela.

17. Nadalje, nisu osnovani ni prigovori tužiteljice da joj je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa, odnosno pravo na vlasništvo. Naime, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023., istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast), na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je i u tom dijelu primjenjiv stav suda iz ranije presude. U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022 od 5. srpnja 2022., te da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene odluke.

18. U odnosu na prigovor da sud nije saslušao tužiteljicu, odnosno nije proveo predložene dokaze, treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Prvostupanjski sud je na raspravi od 5. srpnja 2024. osnovano ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nesvrsishodnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda, izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

19. S tim u vezi, valja ukazati da neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja). Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena osoba, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.

20. Kako, dakle, tužiteljica svojim žalbenim navodima nije dovela u sumnju pravilnost utvrđenog činjeničnog stanja, a niti pravilnost primjene mjerodavnog materijalnog i postupovnog prava, to ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe.

21. Obzirom na neuspjeh u sporu, tužiteljica je, temeljem članka 147. stavka 1. ZUS-a, pravilno odbijena sa zahtjevom za naknadu troškova spora, a iz istog razloga odbijena je i sa zahtjevom za naknadu troška sastava žalbe.

22. Iz navedenih razloga, temeljem članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4.

ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu, 15. travnja 2025.

Predsjednica vijeća

Senka Orlić-Zaninović