REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] Ž 5

Poslovni broj: Us I-323/2024-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Dariji Pugel, uz sudjelovanje zapisničarke Ljiljane Vasiljević, u upravnom sporu tužiteljice ŽA, vl. [obrt], (OIB [osobni identifikacijski broj]), [adresa], koju zastupa opunomoćenik Zvonimir Raić, odvjetnik u Zagrebu, Dalmatinska 18/II, protiv tuženika Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, (OIB 22874515170), Zagreb, Prisavlje 14, radi koncesijeskog odobrenja, 14. travnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja, podredno oglašavanja ništavim, rješenja Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Uprave pomorstva, KLASA: UP/II- 342-22/22-01/45, URBROJ: 530-03-2-1-2-24-19 od 15. siječnja 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem Vijeća za dodjelu koncesijskih odobrenja Općine Baška, KLASA: UP/I-342-03/20-02/81, URBROJ: 2170-15-03-01/2-22-9 od 8. lipnja 2022. odbijen je zahtjev tužiteljice za davanje koncesijskog odobrenja za obavljanje djelatnosti ugostiteljstvo i trgovina, montažni objekt do 12 m2 – masaža, na mikrolokaciji broj 2 segment Vele plaže k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] - nova.

2. Tuženik je pobijanim rješenjem KLASA: UP/II-342-22/22-01/45, URBROJ: 530- 03-2-1-2-24-19 od 15. siječnja 2024. odbio žalbu tužiteljice kao neosnovanu.

3. Osporavajući zakonitost pobijanog rješenja tuženika, tužiteljica u tužbi i kasnijem tijeku spora osporava stav upravnih tijela da Uputa Ministarstva pravosuđa i uprave od 15. prosinca 2020. može derogirati izričite zakonske odredbe o načinu apliciranja na natječaje glede dojele koncesijskih odobrenja. Smatra nezakonitim postupanje prvostupanjskog tijela koje je, pozivom na izvanredne okolnosti (koje su nastupile otprilike dvije godine prije donošenja sporne odluke prvostupanjskog tijela), jednostrano odredilo drugačija pravila postupanja od pravila propisanih zakonom. Smatra da je prvostupanjsko tijelo, ukoliko je to smatralo potrebnim i nužnim, moglo i moralo inicirati izmjenu zakonskih odredbi koje uređuju pitanje prijavljivanja na natječaj, ili inicirati donošenja Uredbe s zakonskom snagom u smislu odredbe čl. 88. Ustava Republike Hrvatske. Budući da do navedenog nije došlo, smatra da nije bilo osnove da prvostupanjsko tijelo tretira Uputu Ministarstva pravosuđa kao pravno valjanu i pravno obvezujuću. Vezano uz predmetnu Uputu, ističe da se u vrijeme podnošenja zahtjeva (prosinac 2020. godine) više nije radilo o izvanrednoj situaciji, jer je od početka epidemije COVID-19 protekla skoro cijela jedna godina, kao i da je ista donesena bez odgovarajuće ustavne i zakonske podloge. Također ističe da je iz sadržaja navedene Upute vidljivo da se ista odnosi na građane tj. obične korisnike (potrošače u smislu građanskog prava) a ne na poduzetnike (obrtnike i trgovačka društva), odnosno da je intencija predmetne Upute bila olakšati komuniciranje građana s tijelima državne uprave, a ne ostvarivanje gospodarskih interesa poduzetnika (obrtnika i trgovačkih društava) glede koncesijskih odobrenja i drugih komercijalnih djelatnosti. Ističe da je tužitelj u žalbi protiv prvostupanjskog rješenja bio osporavao i samu istinitost odnosno autentičnost prijave obrta [obrt], vlasnice IA, te na navedenu okolnost predlagao provođenje dokaza (vještačenje po vještaku informatičke struke radi utvrđenja autentičnosti elektroničke pošte IA od 29. prosinca 2020. te saslušanje IA i tužitelja) a koji prigovor je prvostupanjsko tijelo propustilo ispitati. Tužbenim zahtjevom predlaže da sud poništi, podredno oglasi ništavim pobijano rješenje tuženika, te da tuženika obveže na naknadu troškova upravnog spora.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu ističe da je pobijano rješenje doneseno na temelju presude Upravnog suda u Rijeci posl.br. UsI-313/2023-9 od 5. listopada 2023., kojom je poništeno ranije rješenje tuženika te je tuženiku dana uputa da u ponovnom postupku utvrdi je li donijeto izvršno rješenje kojim se dodjeljuje koncesijsko odobrenje za obavljanje iste djelatnosti na istoj mikrolokaciji za isto razdoblje na koje se odnosi zahtjev tužiteljice, te ukoliko je takvo rješenje donijeto, a isto u međuvremenu nije poništeno ili oglašeno ništavim, odnosno i dalje egzistira, da će navedeno predstavljati razlog za odbijanje zahtjeva tužiteljice, budući da se koncesijsko odobrenje za obavljanje iste djelatnosti na istoj mikrolokaciji za isto razdoblje ne može dodijeliti različitim podnositeljima, osim kada djeluju kao zajednica ponuditelja. Također tuženik ističe da je u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž- 3520/23-2 od 9. siječnja 2024. navedeno da je Plan upravljanja opći akt s rokom važenja, što objektivno ograničava mogućnost ocjene njegove zakonitosti pa time i postupanja po istome, a koje je shvaćanje taj sud zauzeo i u rješenju posl.br. Usoz- 109/2021-7 od 25. travnja 2022. U preostalome ustraje kod navoda iz obrazloženja osporenog rješenja te predlaže odbijanje tužbenog zahtjeva kao neosnovanog.

5. U tijeku upravnog spora održana je rasprava na ročištu održanom 3. travnja 2025., u prisutnosti zamjenika opunomoćenika tužiteljice, a na temelju čl. 91. st. 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj 36/24, dalje: ZUS), koji se u ovome sporu primjenjuje na temelju čl. 169. st.1. ZUS-a, u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, čime se smatra da je strankama u smislu čl. 6. ZUS-a dana mogućnost očitovanja o svim zahtjevima i navodima druge strane te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koji su predmet ovog upravnog spora.

6. Radi ocjene zakonitosti pobijanog rješenja tuženika izvršen je uvid u dokumentaciju koja prileži spisu upravnog spora te dostavljenom spisu upravnog postupka.

7. Sud nije prihvatio dokazne prijedloge tužitelja (vještačenje po vještaku informatičke struke radi utvrđenja autentičnosti elektroničke pošte IA od 29. prosinca 2020. te saslušanje IA kao svjedoka i tužitelja kao stranke), smatrajući da se sve pravno relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti pobijanog rješenja tuženika mogu utvrditi uvidom u materijalnu dokumentaciju koja prileži spisu, dok da su predloženi dokazi usmjereni na dokazivanje činjenica koje nisu relevantne za ovaj spor (neurednost prijave drugog podnositelja zahtjeva), a što će biti detaljnije pojašnjeno u nastavku presude.

8. Razmatrajući sva sporna pitanja ovog spora, sud smatra da tužbeni zahtjev nije osnovan.

9. Iz spisa upravnog postupka proizlazi da je tužiteljica prvostupanjskom tijelu dana 29. prosinca 2020. (putem preporučene pošiljke predane pošti toga dana u 00:48h) podnijela zahtjev za dodjelu koncesijskog odobrenja za djelatnost masaže na (između ostalog) mikrolokaciji Vela Plaža II (drugi) segment, za 2021. godinu, a sukladno Planu upravljanja pomorskim dobrom na području Općine Baška u 2021. godini ("Službene novine Primorsko-goranske županije" broj 42/20).

10. Rješenjem prvostupanjskog tijela KLASA: UP/I-342-03/20-02/81, URBROJ: 2142-03-03/3-21-2 od 28. travnja 2021. tužiteljičin je zahtjev odbijen, uz obrazloženje da je za navedenu djelatnost na predmetnoj mikrolokaciji ranije predan zahtjev drugog podnositelja, koji je dostavljen elektronskom poštom 29. prosinca 2020. u 00:00h.

11. Tuženik je rješenjem KLASA: UP/II-342-22/21-01/27, URBROJ: 530-03-2-1-2- 22-2 od 18. ožujka 2022. prihvatio žalbu tužiteljice te poništio prvostupanjsko rješenje, uz obrazloženje da konkurentni zahtjev (podnositeljice IA, vl. obrta [obrt]) ne sadrži kvalificirani elektronički potpis, te predmet vratio prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

12. U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo je rješenjem KLASA: UP/I-342- 03/20-02/81, URBROJ: 2170-15-03-01/2-22-9 od 8. lipnja 2022. ponovno odbilo tužiteljičin zahtjev, uz obrazloženje da je (ranije) podneseni konkurentni zahtjev uredan, budući da sukladno Uputi Ministarstva pravosuđa i uprave KLASA: 023-01/20- 01/529, URBROJ: 514-U-07-03/5-20-1 od 15. prosinca 2020. strankama valja dati mogućnost da vlastoručno potpisani zahtjev u obliku skeniranog dokumenta predaju tijelu elektroničkim putem.

13. Tuženik je rješenjem KLASA: UP/II-342-22/22-01/45, URBROJ: 530-03-2-1-2- 23-3 od 26. siječnja 2023. odbio žalbu tužiteljice, prihvativši obrazloženje prvostupanjskog tijela o mogućnosti urednog podnošenja zahtjeva elektroničkim putem i bez elektroničkog potpisa, a sukladno citiranoj Uputi Ministarstva pravosuđa i uprave.

14. Ovosudnom presudom posl.br. Us I-313/2023-9 od 5. listopada 2023. poništeno je citirano rješenje tuženika od 26. siječnja 2023. te je predmet vraćen tuženiku na ponovni postupak. U citiranoj presudi tuženiku je dana uputa da u ponovnom postupku utvrdi je li donijeto izvršno rješenje kojim se dodjeljuje koncesijsko odobrenje za obavljanje iste djelatnosti na istoj mikrolokaciji i za isto razdoblje na koje se odnosi zahtjev tužiteljice, te je izražen pravni stav da će u tom slučaju, a ukoliko takvo izvršno rješenje nije u međuvremenu poništeno ili oglašeno ništavim, odnosno i dalje egzistira, ta okolnost predstavljati razlog za odbijanje zahtjeva tužiteljice, budući da se koncesijsko odobrenje za obavljanje iste djelatnosti na istoj mikrolokaciji i za isto razdoblje, ne može dodijeliti različitim podnositeljima, osim kad djeluju kao zajednica ponuditelja.

15. Postupajući po navedenoj presudi, tuženik je u ponovnom postupku utvrdio da je rješenjem Vijeća za davanje koncesijskih odobrenja Općine Baška KLASA: UP/I- 342-03/20-02/73, URBROJ: 2142-03-03/3-21-6 od 6. svibnja 2021. izdano koncesijsko odobrenje kojim je IA, vlasnici obrta [obrt], dano odobrenje za obavljanje iste djelatnosti, na istoj mikrolokaciji i za isto razdoblje na koje se odnosio i zahtjev tužiteljice (obavljanje djelatnosti ugostiteljstva i trgovine, Vela plaža – 2. segment, putem montažnog objekta do 12 m2 površine za njegu i održavanje tijela- masažu, na vremenski rok od jedne godine odnosno do 31. prosinca 2021.), da je navedeno rješenje postalo izvršno 25. lipnja 2021., te da naknadno nije stavljeno van snage.

16. Među strankama ovoga spora sporno je da li je rješenjima upravnih tijela zakonito odbijen zahtjev tužiteljice za dodjelu koncesijskog odobrenja. Pritom tužiteljica ne osporava činjenicu da je koncesijsko odobrenje za obavljanje iste djelatnosti, na istoj mikrolokaciji i za isto vremensko razdoblje dodijeljeno trećoj osobi zasebnim upravnim aktom, izvršnim rješenjem prvostupanjskog tijela od 6. svibnja 2021., te također ne osporava da je riječ o izvršnom rješenju koje naknadno nije stavljeno van snage (po pravnom lijeku izjavljenom od tužiteljice, po službenoj dužnosti ili po pravu nadzora).

17. Međutim, tužiteljica ističe navode koji se suštinski odnose na zakonitost tog izvršnog rješenja, naime smatra da je prvostupanjsko tijelo pogrešno zaključilo da je zahtjev treće osobe (IA) bio uredno podnesen, a budući je isti podnesen putem elektroničke pošte, nekvalificiranim potpisom.

18. Razmotrivši sve sporne činjenice i okolnosti, sud smatra da je tuženik u ponovnom postupku upotpunio činjenično stanje u skladu s uputom ovoga suda iz ranije presude, te na tako utvrđeno (nesporno) činjenično stanje, pravilno primijenio materijalno pravo, te time u cijelosti postupio u skladu s uputom ovoga suda izraženoj u citiranoj presudi, a u skladu s kojom je isti bio dužan postupiti na temelju čl. 81. st. 2. tada važećeg Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17, 110/21), koja sadržajno odgovara odredbi čl. 119. st 4. i čl. 151. st. 2. sada važećeg ZUS-a.

19. Naime, u citiranoj presudi ovoga suda (poglavlja broj 22. i 25.) izražen je sljedeći pravni stav:

"U situaciji poput predmetne, kada je podneseno više zahtjeva koji su međusobno konkurentski zahtjevi, dakle kada po prirodi stvari usvajanjem jednog zahtjeva nužno dolazi do odbijanja preostalih zahtjeva, sud smatra da je nužno, kad god je to moguće, u smislu čl. 44. st. 1. ZUP-a zaključkom spojiti predmetne upravne stvari u jedan postupak, budući da se suštinski prava stranaka temelje na istoj pravnoj osnovi i na istom ili sličnom činjeničnom stanju, a isto je javnopravno tijelo stvarno i mjesno nadležno za vođenje tih postupaka. Naime, iako niti jednim od citiranih pravnih izvora (Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, Uredba o davanju koncesijskog odobrenja, ZUP-om, Odlukom o planu upravljanja) nije propisano da se kod izdavanja koncesijskog odobrenja provodi javni natječaj, u situaciji kada su podnesena dva ili više zahtjeva koja se odnose na dodjelu koncesijskog odobrenja za obavljanje iste djelatnosti na istoj mikrolokaciji, nužno je i svrsishodno spojiti te postupke i o njima odlučiti u jedinstvenom postupku i jedinstvenim rješenjem, upravo kako bi se svim zainteresiranim podnositeljima zahtjeva omogućio uvid u spisa postupka, ostvarila transparentnost postupanja i moglo cjelovito sagledati zakonitost postupanja javnopravnog tijela koje odlučuje o tome kojemu će od podnositelja zahtjeva izdati traženo koncesijsko odobrenje, a koji će zahtjev odbiti.

Međutim, kada se o zahtjevima, kao u konkretnom slučaju, odlučuje zasebnim rješenjima, tada zapreku za pozitivno rješavanje zahtjeva određenog podnositelja, te izdavanje traženog koncesijskog odobrenja, ne može predstavljati sama okolnost što je podnesen (navodno) raniji uredan i potpun zahtjev drugog podnositelja, o kojem će u nekom neutvrđenom datumu u budućnosti trebati donijeti pozitivno rješenje, budući da sama okolnost što je zahtjev podnesen, ne predstavlja zapreku za usvajanje drugog zahtjeva sve dok nije donijeto izvršno odobrenje. Stoga bi zapreku za usvajanje zahtjeva tužiteljice u konkretnom slučaju mogla predstavljati samo okolnost da je za obavljanje iste djelatnosti na istoj mikrolokaciji u trenutku odlučivanja o zahtjevu tužiteljice već bilo donijeto koncesijsko odobrenje, koje je steklo svojstvo izvršnosti, a koja okolnost u konkretnom slučaju nije utvrđivana."

20. Slijedom navedenog, budući da je u vrijeme donošenja rješenja prvostupanjskog tijela kojim je odbijen zahtjev tužiteljice za dodjelom koncesijskog odobrenja već egzistiralo izvršno rješenje istog tijela kojim je koncesijskog odobrenje za istovjetnu djelatnost, na istoj lokaciji i za isto vremensko razdoblje već bilo dodijeljeno trećoj osobi, a koje rješenje naknadno nije stavljeno van snage, to se pobijano rješenje tuženika kojim je odbijena žalba tužiteljice protiv tog rješenja ne može ocijeniti nezakonitim. Naime, u konkurentskim postupcima poput predmetnog, kada se po prirodi stvari koncesijsko odobrenje može dodijeliti samo jednom ponuditelju (ukoliko Planom upravljanja pomorskim dobrom predviđen već broj koncesijskim odobrenja za istu djelatnost na istoj mikrolokaciji, o čemu se ovdje ne radi), usvajanje jednog od zahtjeva te dodjela koncesijskog odobrenja tom podnositelju zahtjeva dovodi do odbijanja svih preostalih zahtjeva (tako i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudama posl.br. Usž-2077/21-2 od 15. srpnja 2021. i posl.br. Usž-1124/18-5 od 12. ožujka 2020.).

21. Stoga navodi koje tužiteljica ističe u ovome sporu, a koji se odnose na neurednost zahtjeva podnositelja kojemu je dodijeljeno traženo koncesijsko odobrenje, ne mogu biti ispitivani u ovome sporu, budući da je o tom zahtjevu već pozitivno riješeno drugim upravnim aktom, koji je stekao svojstvo izvršnosti, te u čiju zakonitost sud ne može ulaziti u okviru ovoga upravnog spora.

22. Pritom valja istaknuti da je ovaj Sud u ranijoj presudi posl. br. Us I-313/2023-9 od 5. listopada 2023. razmotrio prigovore tužiteljice vezano uz način podnošenja zahtjeva i primjenu sporne Upute Ministarstva pravosuđa i uprave, te ukazao da je odredbama Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj 47/09, 110/21, dalje: ZUP) jasno i nedvosmisleno propisano kada i pod kojim uvjetima je moguće dostaviti podnesak (zahtjev) elektroničkim putem i kada se takav podnesak smatra urednim u smislu odredbe čl. 75. st. 2. ZUP-a. Međutim, budući da u okviru predmetnog upravnog spora sud ne može ocjenjivati zakonitost izvršnog rješenja kojim se drugom podnositelju zahtjeva dodjeljuje traženo koncesijsko odobrenje, a imajući u vidu da je predmetno koncesijsko odobrenje u međuvremenu i konzumirano (isto se odnosilo na razdoblje do 31. prosinca 2021.), te da ga u svakom slučaju tužiteljici nije moguće retroaktivno dodijeliti, tužiteljici preostaje mogućnost podnošenja tužbe pred redovnim sudom radi naknade štete, ukoliko su za to ispunjeni preostali zakonski uvjeti.

23. Slijedom navedenog, Sud utvrđuje da je pobijano rješenje tuženika zakonito, te isto nije opterećeno kojim od odredbom čl. 128. st. 1. ZUP-a taksativno navedenih razloga ništavosti, te je stoga, temeljem odredbe čl. 116. st. 1. ZUS-a, tužbeni zahtjev odbijen te je odlučeno kao pod točkom I. izreke.

24. Budući da je tužiteljica izgubila u ovome sporu, to istoj na temelju čl. 147. st. 1. ZUS-a ne pripada pravo na naknadu troškova (t. II.).

25. Stoga je odlučeno kao u izreci.

U Rijeci 14. travnja 2025.

Sutkinja

Daria Pugel

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u roku od 15 dana od dana dostave presude, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu. Žalba odgađa izvršenje presude (čl. 126. st. 6. ZUS).

Dostaviti:

- opunomoćeniku tužiteljice Zvonimiru Raiću, odvjetniku u Zagrebu, Dalmatinska 18/II

- tuženiku Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture, Zagreb, Prisavlje 14