Poslovni broj: UsI-85/25-5

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu tog suda Bojanu Bugarinu i uz sudjelovanje Ivane Petrović kao zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice: PJ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika: Odbor za državnu službu, Zagreb, Palmotićeva 5, OIB: 58831547726, radi poništavanja rješenja, 07. travnja 2025. godine

p r e s u d i o  j e

I. Usvaja se tužbeni zahtjev te se poništava rješenje Odbora za državnu službu, KLASA: UP/II-112-07/21-01/557, URBROJ: 566-01/1-24-2 od 04. prosinca 2024. godine.

II. Poništava se rješenje Ministarstva financija, KLASA: UP/I-112-02/21-01/33, URBROJ: 513-03-01-21-1 od 10. svibnja 2021. godine.

III. Obustavlja se upravni postupak rasporeda tužiteljice kao državne službenice u Ministarstvu financija od 01. listopada 2017. godine do 16. prosinca 2019. godine.

Obrazloženje

Tužiteljica tužbom osporava drugostupanjsko rješenje od 04. prosinca 2024. godine, kojim je odbijena njezina žalba protiv prvostupanjskog rješenja Ministarstva financija od 10. svibnja 2021. godine. Tim prvostupanjskim rješenjem je tužiteljica kao državna službenica u ponovljenom upravnom postupku ponovno od 01. listopada 2017. godine (do 16. prosinca 2019. godine) raspoređena na radno mjesto voditeljice Odjela za zastaru, reprogram, robe i usluge u Ministarstvu financija.

Tužiteljica u tužbi navodi da nije obrazloženo nepostojanje uvjeta iz čl. 127. st. 3. Zakona o državnim službenicima (NN 92/05, 140/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 38/13, 37/13, 1/15, 138/15, 102/15 i 61/17 - ZDS). Ističe da nije navedeno zašto i dalje ne može biti voditeljica Službe za drugostupanjski postupak u poreznim nadzorima i zastupanje, čime joj je umanjena plaća. Navodi da je na njezino radno mjesto voditelja službe zaposlen drugi službenik. Ukazuje na to da je bila ocjenjivana najvišim ocjenama. Osporava relevantnost razloga za novi raspored koji se odnosi zaostatke u radu u Odjelu za zastaru, reprogram, robe i usluge te ističe da na te zaostatke nije mogla utjecati. Tužiteljica navodi da se upravni postupak nije vodio ekonomično te da je u međuvremenu otišla u mirovinu. Tuženik je u odgovoru na tužbu osporio i tužbu i tužbeni zahtjev, posebno navodeći da je prije donošenja novih akata o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva financija uvjet za tužiteljičino ranije radno mjesto voditeljice službe bio diplomski studij pravne ili ekonomske struke, dok je novim aktima o unutarnjem ustrojstvu za to radno mjesto propisan uvjet diplomskog studija pravne struke.

Sud je održao raspravu, kojoj se nije odazvao uredno pozvan tuženik. U dokaznom je postupku pročitana dokumentacija u sudskom spisu i u spisu upravnog tijela.

Osporavano drugostupanjsko rješenje je nezakonito, a nezakonito je i prvostupanjsko rješenje Ministarstva financija o rasporedu tužiteljice.

U ovoj pravnoj stvari nije sporno da je tužiteljica po prethodnom rješenju Ministarstva financija (od 20. svibnja 2014. godine) počevši od 01. lipnja 2014. godine bila premještena po potrebi službe na radno mjesto voditeljice Službe za drugostupanjski postupak u poreznim nadzorima i zastupanje, s koeficijentom plaće 2,425. Također je nesporno da je tužiteljica diplomirana ekonomistica, ali ujedno i magistrica pravnih znanosti.

Nakon donošenja novih akata o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva financija (Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva financija - NN 54/17 - i Pravilnik o unutarnjem redu Ministarstva financija od 24. kolovoza 2017. godine), tužiteljica je prvostupanjskim rješenjem od 14. rujna 2017. godine počevši od 01. listopada 2017. godine raspoređena na radno mjesto voditeljice Odjela za zastaru, reprogram, robe i usluge u drugoj službi Ministarstva financija, s koeficijentom plaće 1,996. U obrazloženju ovog rješenja je navedeno da tužiteljica ispunjava uvjete za raspored na novo radno mjesto te je istaknuta potreba službe za takvim rasporedom, a ukazano je i na primjenu slobodne ocjene čelnika tijela.

Ovo rješenje se izričito poziva na čl. 127. st. 1. ZDS-a, ali i na čl. 127. st. 3. ZDS-a, iako pritom uopće nije obrazloženo zbog čega se u konkretnom slučaju može primijeniti čl. 127. st. 3. ZDS-a.

Naime, u čl. 127. st. 3. ZDS-a je propisana mogućnost rasporeda državnih službenika na druga radna mjesta (dakle, ne na ona na koja su do tada bili raspoređeni) u slučajevima ukidanja pojedinih ustrojstvenih jedinica, ukidanja pojedinih radnih mjesta ili smanjivanja potrebnog broja izvršitelja na pojedinim radnim mjestima.

U konkretnom slučaju nije sporno da Služba za drugostupanjski postupak u poreznim nadzorima i zastupanje u okviru Ministarstva financija nije bila ukinuta, a tužiteljica je bila voditeljica te službe pa po prirodi stvari nije došlo niti do ukidanja njezinog radnog mjesta; ujedno se radi o inokosnom radnom mjestu, u odnosu na koje se ne može smanjivati potreban broj izvršitelja.

Tuženik je svojim drugostupanjskim rješenjem od 19. siječnja 2021. godine poništio spomenuto prvostupanjsko rješenje od 14. rujna 2017. godine i predmet dostavio na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu (Ministarstvu financija), pri čemu je posebno ukazao na to da prvostupanjsko tijelo uopće nije navelo tužiteljičino dotadašnje radno mjesto niti je li u odnosu na to radno mjesto došlo do bilo kakvih ustrojstvenih promjena.

Ministarstvo financija je potom u ponovljenom upravnom postupku donijelo novo prvostupanjsko rješenje od 10. svibnja 2021. godine, istog sadržaja kao i prethodno prvostupanjsko rješenje, osim što je novi raspored tužiteljice sada vremenski ograničen do 16. prosinca 2019. godine.

Naime, tužiteljica je posebnim prvostupanjskim rješenjem od 11. prosinca 2019. godine počevši od 17. prosinca 2019. godine ponovno raspoređena na radno mjesto (predmet ovog upravnog spora nije ocjena pravilnosti i zakonitosti tog prvostupanjskog rješenja od 11. prosinca 2019. godine).

Ministarstvo financija se i u novom prvostupanjskom rješenju od 10. svibnja 2021. godine poziva uz čl. 127. st. 1. ZDS-a i na čl. 127. st. 3. ZDS-a, ali ponovno ni na koji način ne obrazlaže ispunjavanje bilo kojeg uvjeta za mogućnost primjene čl. 127. st. 3. ZDS-a. Suprotno tome, prvostupanjsko tijelo se u obrazloženju ovog rješenja ograničava na isticanje potrebâ službe, odnosno na potrebu tužiteljičinog rasporeda u Odjel za zastaru, reprogram, robe i usluge zbog rasta zaostataka i velikog broja predmeta u tom odjelu. Osim toga je istaknuto da se tužiteljica ne može pozivati na stečeno pravo na ostanak na pojedinom rukovodećem radnom mjestu. Tuženik je osporavanim drugostupanjskim rješenjem od 04. prosinca 2024. godine odbio tužiteljičinu žalbu, ističući da tužiteljica ne može ostati neraspoređena (naime, tužiteljica je počevši do 01. siječnja 2021. godine u mirovini).

Tuženik je isto tako istaknuo da nema stečenog prava na rukovodeće radno mjesto te je naveo da je raspored izvršen u skladu s čl. 127. st. 1. ZDS-a - iako se zapravo radi o primjeni čl. 127. st. 3. ZDS-a, a da pritom nijedno upravno tijelo nije obrazložilo ispunjavanje bilo kojeg uvjeta za raspored po toj odredbi.

Tuženik zapravo uopće nije ponovio navode iz svog ranijeg drugostupanjskog rješenja od 19. siječnja 2021. godine (po kojima Ministarstvo financija nije postupilo) o tome da je trebalo navesti je li u odnosu na prethodno tužiteljičino radno mjesto došlo do bilo kakvih ustrojstvenih promjena.

Na temelju čl. 127. st. 1. ZDS-a nakon što se donese pravilnik o unutarnjem redu, na temelju novog akta o unutarnjem ustrojstvu, službenici se raspoređuju na radna mjesta iz tog pravilnika prema potrebama službe i stručnom znanju. Na temelju toga je postojala pravna osnova za donošenje nove odluke o rasporedu tužiteljice, kao državne službenice u Ministarstvu financija.

Takav novi raspored tužiteljice kao državne službenice je međutim podvrgnut ograničenjima navedenim u čl. 127. st. 3. ZDS-a. U skladu s tom odredbom, državni službenici se nakon donošenja novih akata o unutarnjem ustrojstvu mogu rasporediti na druga (dakle, ne na njihova ranija) radna mjesta za koja ispunjavaju uvjete, ali samo ako se radi o ukidanju ustrojstvene jedinice državnog tijela, o ukidanju pojedinog radnog mjesta ili u slučaju smanjenja potrebnog broja izvršitelja na pojedinim radnim mjestima.

U ovom slučaju nije sporno da je i u novoj sistematizaciji radnih mjesta Ministarstva financija pod rednim brojem 552 bilo sistematizirano radno mjesto voditelja Službe za drugostupanjski upravni postupak i zastupanje (s istim opisom poslova), što znači da nije došlo niti do ukidanja ustrojstvene jedinice, niti do ukidanja radnog mjesta, a naravno ni do smanjenja potrebnog broja izvršitelja na inokosnom radnom mjestu.

Štoviše, upravna tijela uopće nisu osporila tvrdnju tužiteljice da je na radno mjesto voditelja Službe za drugostupanjski postupak u poreznim nadzorima i zastupanje umjesto nje bio raspoređen drugi državni službenik.

Dakle, Ministarstvo financija pozivom na potrebu novog rasporeda državnih službenika po donošenju novih akata o unutarnjem ustrojstvu nije imalo zakonsku osnovu tužiteljicu rasporediti na neko drugo radno mjesto, u odnosu na njezino dotadašnje radno mjesto voditeljice Službe za drugostupanjski postupak u poreznim nadzorima i zastupanje - pa tako ni za njezino raspoređivanje na radno mjesto voditeljice Odjela za zastaru, reprogram, robe i usluge, s nižim koeficijentom plaće. S obzirom na to da uopće nisu postojali uvjeti iz čl. 127. st. 3. ZDS-a za raspored tužiteljice na drugo radno mjesto, nije postojala ni mogućnost primjene slobodne ocjene čelnika državnog tijela (Ministarstva financija) za takav raspored tužiteljice.

Ako je eventualno postojalo nezadovoljstvo čelnika državnog tijela radom tužiteljice na ranijem radnom mjestu, to se u slučaju nemogućnosti primjene čl. 127. st. 3. ZDS-a moglo rješavati samo kroz institut premještaja državnog službenika po potrebi službe iz čl. 76. st. 1. ZDS-a. Takav premještaj po potrebi službe se može temeljiti na slobodnoj ocjeni čelnika tijela i može biti utemeljen na potrebi za angažiranjem drugog državnog službenika na određenom radnom mjestu radi pravodobnog i efikasnijeg obavljanja određenih poslova i zadataka (čl. 76. st. 2. ZDS- a). Dakako da je pritom potrebno imati u vidu i ocjene državnog službenika za prethodno razdoblje, posebno ako se radi o premještaju na slabije plaćeno radno mjesto (a tužiteljica je bila ocjenjivana najvišim ocjenama za 2014., 2015., 2016. i 2017. godinu, a isto tako i kasnije za 2018. i 2019. godinu).

No, opisani postupak ni u kojem slučaju ne ovisi o donošenju novih akata o unutarnjem ustrojstvu ni o posljedičnoj potrebi primjene instituta rasporeda državnih službenika iz čl. 127. ZDS-a, a posebno ne u situaciji u kojoj nisu ispunjeni uvjeti iz čl. 127. st. 3. ZDS-a za raspored tužiteljice na neko drugo radno mjesto za koje ispunjava uvjete.

Sud pritom ne može prihvatiti ukazivanje tuženika u odgovoru na tužbu na propisane uvjete završenog odgovarajućeg studija za raspored na pojedino radno mjesto.

Naime, nesporno je da je tužiteljica diplomirana ekonomistica, ali istovremeno i magistrica pravnih znanosti. Stoga se ne može prihvatiti ukazivanje tuženika na to da je novim Pravilnikom o unutarnjem redu Ministarstva financija za radno mjesto voditelja Službe za drugostupanjski postupak u poreznim nadzorima i zastupanje sada propisan diplomski studij pravne struke - posebno stoga što je i sâmo Ministarstvo financija u svom prvostupanjskom rješenju od 10. svibnja 2021. godine navelo da je taj isti uvjet završenog diplomskog studija pravne struke propisan i za radno mjesto voditelja Odjela za zastaru, reprogram, robe i usluge - na koje je tim rješenjem tužiteljica ponovno raspoređena. Uostalom, tako proizlazi i iz nove sistematizacije radnih mjesta u Ministarstvu financija (redni broj 569), pa je sasvim očito da je prilikom razmatranja ispunjavanja uvjeta završenog diplomskog studija pravne struke u tužiteljičinom slučaju uvažen njezin magisterij pravnih znanosti. Iz svega navedenog proizlazi da je i novo prvostupanjsko rješenje Ministarstva financija od 10. svibnja 2021. godine u cijelosti nezakonito, a onda je nezakonito i osporavano drugostupanjsko tuženikovo rješenje od 04. prosinca 2024. godine o odbijanju tužiteljičine žalbe.

Međutim, istovremeno je vidljivo iznimno dugo trajanje upravnog postupka, jer je žalbena faza nakon donošenja prvog prvostupanjskog rješenja trajala preko tri godine, a nakon donošenja drugog prvostupanjskog rješenja tri i pol godine. Sud smatra da takva situacija - uz činjenicu da Ministarstvo financija u novom prvostupanjskom rješenju u suštini uopće nije postupilo po tuženikovoj uputi iz drugostupanjskog rješenja od 19. siječnja 2021. godine, od koje upute je poslije i sâm tuženik odustao u novom drugostupanjskom rješenju - ozbiljno dovodi u pitanje pravo na učinkovito pravno sredstvo, posebno imajući u vidu da upravni sud nije ovlašten samostalno u sporu pune jurisdikcije donositi odluku o rasporedu državnog službenika na radno mjesto. No, to ne može ići na štetu tužiteljice, koja je u međuvremenu otišla u mirovinu.

Aktualno normativno uređenje ne previđa djelotvoran izlaz iz ovakve situacije. Zbog toga je sud sâm dužan pronaći i primijeniti odgovarajuće rješenje, kako temeljne vrijednosti vladavine prava ne bi došle u pitanje zbog zloupotrebe važećeg normativnog okvira i pravne prirode konkretne vrste predmeta.

Stoga sud postupanja upravnih tijela ne može dovesti u vezu s djelotvornim pravnim, procesnim sredstvima za zaštitu prava stranke.

Ovaj sud je do sada ovakve situacije rješavao na način da je usvajao tužbeni zahtjev, poništavao osporavana rješenja i vraćao predmet na ponovni postupak te da je prvostupanjskom upravnom tijelu za potrebe provođenja ponovljenog upravnog postupka davao jasne i izričite upute o tome kako treba postupiti u pogledu rasporeda državnog službenika na radno mjesto, uz jasna upozorenja o tome da bi državni službenik u suprotnom trebao imati pravo i mogućnost na ostvarivanje naknade štete pred nadležnim građanskim sudom, pa i prije okončanja upravne stvari (koja zbog postupanja prvostupanjskog tijela ne bi imala nikakvih izgleda za zakonito okončanje).

Takav pravni stav je primjerice izražen u presudi ovog suda UsI-88/23 od 17. travnja 2023. godine, potvrđenoj presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Usž-2367/23 od 06. prosinca 2023. godine, ili u presudi ovog suda UsI- 5877/23 od 19. veljače 2024. godine, potvrđenoj presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Usž-1491/24 od 06. studenog 2024. godine.

Ne odustajući od tog pravnog stava, sud napominje da je međutim u ovom konkretnom slučaju tužiteljica u međuvremenu otišla u mirovinu. Stoga je sud ovdje ocijenio nepotrebnim pokušavati inzistirati na zakonitom rasporedu tužiteljice na radno mjesto, odnosno na supsidijarnom upućivanju tužiteljice na mogućnost ostvarivanja naknade štete u posebnom sudskom postupku (parnici).

S obzirom na to da je tužiteljica u ovom slučaju u mirovini i da stoga više nema potrebe raspoređivati je na radno mjesto, sud se u ovom slučaju priklanja drugačijem postupanju, odnosno potpunoj obustavi upravnog postupka rasporeda tužiteljice na radno mjesto, kakvo postupanje je također već sankcionirano pravomoćnim odlukama upravnih sudova, konkretno presudom Upravnog suda u Rijeci UsI-262/23 od 08. rujna 2023. godine, potvrđenoj presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Usž-3022/23 od 06. ožujka 2024. godine.

Zato je na temelju čl. 117. st. 1. Zakona o upravnim sporovima tužbeni zahtjev usvojen i osporavano tuženikovo drugostupanjsko rješenje poništeno, a također je kao nezakonito poništeno i prvostupanjsko rješenje Ministarstva financija o rasporedu tužiteljice u razdoblju od 01. listopada 2017. godine do 16. prosinca 2019. godine. Sud je potom u sporu pune jurisdikcije sâm riješio upravnu stvar, obustavom upravnog postupka na temelju čl. 46. st. 5. Zakona o općem upravnom postupku (NN 47/09 i 110/21 - ZOUP), jer više ne postoje pravne pretpostavke za vođenje tog postupka, s obzirom na to da je tužiteljica sada u mirovini.

Prema tome, tužiteljica u razdoblju od 01. listopada 2017. godine do 16. prosinca 2019. godine ostaje neraspoređena, a plaću za to razdoblje ostvaruje prema posljednjem, prethodnom izvršnom rješenju o plaći (od 20. svibnja 2014. godine; čl. 127. st. 7. ZDS-a), što nije na njezinu štetu.

S obzirom na sudsku obustavu upravnog postupka rasporeda tužiteljice kao državne službenice u Ministarstvu financija od 01. listopada 2017. godine do 16. prosinca 2019. godine, Ministarstvo financija kao prvostupanjsko upravno tijelo više nije ovlašteno donositi nikakva nova rješenja o tom rasporedu tužiteljice, a svaka takva eventualno donesena rješenja će biti ništava u smislu čl. 128. st. 1. t. 1. i 2. ZOUP-a.

U Zagrebu, 07. travnja 2025. godine.

Sudac:

Bojan Bugarin

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se izjavljuje putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

DNA:

1. PJ, [adresa]

2. Odbor za državnu službu, Zagreb, Palmotićeva 5