REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Poslovni broj: Us I-540/2023-18

[adresa] D 5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Vesni Perić, uz sudjelovanje zapisničarke Marlene Štimac, u upravnom sporu tužitelja E.ON Distribucija plina d.o.o. (OIB: 85690422241), Koprivnica, Ulica Mosna 15 (ranije: Plin-Projekt d.o.o., OIB: 42679240944, Nova Gradiška, Alojzija Stepinca 36), kojeg zastupaju opunomoćenici odvjetnici u Odvjetničkom društvu Bradvica Marić Wahl Cesarec d.o.o., u Zagrebu, Miramarska 24, protiv tuženika Hrvatske energetske regulatorne agencije (OIB: 83764654530), Zagreb, Ulica grada Vukovara 14, radi određivanja iznosa tarifnih stavki za distribuciju plina, 1. travnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev kojim tužitelj traži poništenje odluke tuženika Hrvatske energetske regulatorne agencije, KLASA: 310-35/21-01/41, URBROJ: 371- 04-21-10 od 20. prosinca 2021.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška ovog spora.

III. Nalaže se tužitelju da naknadi tuženiku troškove ovog upravnog spora u visini od 132,00 eura (slovima: sto trideset i dva eura), u roku od 60 dana od dana dostave pravomoćne odluke o troškovima ovog upravnog spora.

Obrazloženje

1. Odlukom tuženika KLASA: 310-35/21-01/41, URBROJ: 371-04-21-10 od 20. prosinca 2021. odbijen je iznos tarifnih stavki za distribuciju plina iz Zahtjeva za određivanje iznosa tarifnih stavki za distribuciju plina za treće regulacijsko razdoblje od 1. siječnja 2022. do 31. prosinca 2026. energetskog subjekta Plin-projekt d.o.o. za izgradnju plinovoda i distribuciju plina (prednika tužitelja), podnesen 1. lipnja 2021., prema Metodologiji utvrđivanja iznosa tarifnih stavki za distribuciju plina ("Narodne novine", broj 48/18, dalje: Metodologija), kako je navedeno u Tablici 1. te Odluke. Ujedno je određeno da će tuženik odrediti iznos tarifnih stavki za distribuciju plina navedenom energetskom subjektu temeljem posebne odluke koja će biti objavljena u Narodnim novinama.

2. Prednik tužitelja je u cilju osporavanja zakonitosti navedene Odluke tuženika pravodobno podnio tužbu ovom Sudu. U tužbi i u tijeku spora navodi, isto kao i u povezanom upravnom sporu poslovni broj Us I- 538/2023, kako smatra da način, elementi i kriteriji koje je koristio tuženik za izračun iznosa tarifnih stavki za treće regulacijsko razdoblje nisu u skladu s Metodologijom. U bitnome, tužitelj osporava način izračuna dozvoljenih operativnih troškova poslovanja (OPEX), obračun napravljenih ušteda u prethodnoj godini, izračun prosječnog ponderiranog troška kapitala (WACC) i premije na tržišni rizik (jedan od elemenata za izračun WACC-a), te u ovom sporu još osporava i to što mu je tuženik korigirao plan investicija za treće regulacijsko razdoblje na način da mu je isključio investiciju - izrada katastra plinovoda na distributivnom području u ukupnom iznosu od 3.360,00 kn, dok mu je vrijednost investicije - nabava novih vozila umanjio za 50 % s ukupne vrijednosti 2.092.000 kn na vrijednost 1.046,000 kn, a k tome po tužitelju je najveći problem taj što se Odluka temelji na netransparentnosti i nepredvidivosti načina obračuna, sve kako je niže pojašnjeno.

3. Tužitelj u odnosu na izračun dozvoljenog baznog iznosa OPEX-a navodi kako iz osporavane Odluke slijedi da je tuženik usporednu analizu proveo samo na temelju poslovanja operatora distribucijskog sustava u Republici Hrvatskoj (dalje: RH), ali ne i u okruženju, a to da je u suprotnosti s čl. 10. st. 9. Metodologije iz kojeg slijedi da usporedna analiza kumulativno obuhvaća operatore distribucijskog sustava u Republici Hrvatskoj i u okruženju. Smatra da tuženik pogrešno zaključuje da usporedba s operatorima u okruženju ne bi rezultirala željenim usporedivim podacima. Smatra da bi izračun bio znatno drugačiji da su korišteni i podaci o operatorima u okruženju budući da bi se time obuhvatio i međunarodni aspekt distribucije plina, a time bi tuženik pokazao i određeni stupanj dosljednosti, s obzirom da je pri određivanju drugih elemenata iz Odluke (premije na tržišni rizik) primijenio međunarodnu studiju i to podatke objavljene u studiji Agencije za suradnju energetskih regulatora (ACER). Navodi da iz toga slijedi nedosljednost u postupanju tuženika jer u primjeni Metodologije negdje koristi međunarodne podatke, a negdje ne.

U odnosu na obračun ostvarenih ušteda u prethodnoj godini navodi da sukladno čl. 7. Metodologije uštede predstavljaju razliku između dozvoljenog iznosa operativnih troškova i ostvarenog iznosa operativnih troškova u godini na temelju koje se utvrđuje bazni iznos opravdanih operativnih troškova poslovanja, a podjela ostvarenih ušteda provodi se na način da operator zadržava 50% ostvarenih ušteda te ističe da se radi o principu koji ima za cilj nagraditi uspješno poslovanje operatora. Navodi da je on u prethodnoj godini ostvario znatne uštede te je smatrao kako će iste biti vidljive i uračunate u tekuće regulacijsko razdoblje, međutim da je tuženik na netransparentan način sam odredio koje podatke će koristiti prilikom obračuna ostvarenih ušteda te da mu nije jasno na koji način je tuženik utvrdio da nije ostvario uštede u prethodnoj godini.

U odnosu na izračun WACC-a navodi da je tuženik izračunao premiju na tržišni rizik (jedan od elemenata za izračun WACC-a) u iznosu 5,15,% pozivajući se samo na spomenutu studiju ACER-a, međutim da ne obrazlaže detaljnije navedenu studiju i zašto je istu primijenio. Smatra da je vrlo bitno za izračun da li su korišteni podaci iz RH sličnih zemalja po pitanju premije i rizika (Rumunjska, Češka, Slovačka, Poljska, Italija,…) ili se uzeo prosjek cijele Europske unije (dalje: EU), te ističe da je hrvatsko tržište plina teško usporedivo s visoko razvijenim tržištima određenih zemalja EU (Njemačka, Austrija,…) ili zemalja gdje je država preuzela potpunu kontrolu nad neovisnim regulatornim poslovima (Mađarska,…). U prilog da je tuženikov izračun WACC-a pogrešan da govore i podaci iz studije koju je za potrebe tužitelja izradilo konzultantsko društvo Deloitte d.o.o. s kojom je upoznao tuženika. Pojašnjava da je riječ o studiji koja je izrađena na temelju podataka o distributerima plina iz 2020. i u kojoj je premija za tržišni rizik određena u iznosu između 5.25% i 5.64%. Naglašava da je predmetna studija rađena prije nego što je na snagu došla nova regulativa na razini EU o ograničavanju korištenja plina u budućnosti čime je znatno povećana razina rizika vezana za poslovanje plina, a što je dodatno utjecalo na potrebu povećanja premije za tržišni rizik. Međutim, kao što je vidljivo iz Odluke, tuženik ništa od navedenog nije uzeo u obzir te je premiju za tržišni rizik odredio u iznosu manjem i od najmanjeg iznosa iz Deloitteove studije time ne uvažavajući promjene na europskom i svjetskom tržištu plina. U odnosu na dano pojašnjenje iz odgovora na tužbu prema kojem iznos 5,15% predstavlja prosječnu vrijednost stope premije na tržišni rizik 23 zemlje članice EU, tužitelj navodi kako time tuženik izravno i nedvojbeno priznaje da u svom izračunu ni na koji način nije uzeo u obzir posebnosti hrvatskog tržišta te da izračun uopće nije napravio temeljem odredbi i formula propisanih Metodologijom. Također, napominje da je studija iz 2018. pa stoga da ista ne sadrži aktualne podatke o premijama rizika tržišta, obzirom da su podaci korišteni za odluke o tarifama u 2021. Postavlja pitanje, ako je već korištena studija ACER-a, iz kojeg razloga nije korištena recentnija studija „Report on Regulatory Frameworks for European Energy Networks“ iz 2019. gdje je po zemljama EU napravljena razdioba između operatera distribucijskog i transportnog sustava. Zaključno, tužitelj naglašava da i ovom slučaju tuženik ponovno koristi međunarodni element radi utvrđivanja stope premije na tržišni rizik, dok s druge strane tvrdi da djelatnost distribucije plina u RH nema međunarodni aspekt već da je isključivo vezano za određeno distribucijsko područje na teritoriju RH.

U odnosu na investiciju izrade katastra plinovoda na distributivnom području u trećem regulacijskom razdoblju 2022.-2026. navodi da mu je tuženik Odlukom isključio tu investiciju, jer da ista nije bila odobrena Odlukom za drugo regulacijsko razdoblje te s obzirom na to da je ista trebala biti ostvarena u prethodnom vremenskom razdoblju prema propisima iz područja plina. Međutim ukazuje da nijednim od propisa iz područja plina nije previđena mogućnost isključenja investicije u sljedećem regulacijskom razdoblju ako nije zatražena u ranijem. Pojašnjava kako je zakonska obveza operatera voditi katastar vodova distribucijskog sustava odnosno katastar infrastrukture, a redovno stvaranje tehničkih uvjeta u distribucijskom sustavu za koji je uspostavljen regulatorni račun sukladno Metodologiji financira se dijelom iz naknade za korištenje distribucijskog sustava, a dijelom iz naknade za priključenje. Pojednostavljeno, zakonskim odredbama predviđeno je da troškove takvih investicija operator može prebaciti na krajnje potrošače, a iz razloga što su i sami potrošači imaju koristi od izgradnje/unapređenja distribucijskog sustava.

U vezi umanjenja za 50% vrijednost investicije u vozila navodi da je zatražio nabavu novih vozila i to 10 teretnih i tri osobna vozila zbog starosti voznog parka i troškova održavanja, a tuženik je tek u odgovoru na tužbu obrazložio da je uvažio obrazloženje tužitelja o potrebi nabave novih vozila te da je zbog toga i odobrio predmetnu investiciju, ali u umanjenom iznosu, jer je da nije opravdana planirana nabava 10 teretnih vozila u trećem regulacijskom razdoblju 2022. - 2026. s obzirom da tužitelj ima 17 djelatnika u energetskoj djelatnosti distribucije plina i da pojedino teretno vozilo u slučaju terenskih intervencija mogu koristiti dva djelatnika zajedno, odnosno istovremeno, ako se za to pokaže potreba. Iz navedenog obrazloženja da proizlazi da je problem broj vozila, a ne njihova cijena, iako je on bio korigirao ovu investiciju na način da je smanjio iznos investicije tako da je zadržao isti broj vozila, ali po manjoj cijeni. Smatra kako je bjelodano, logički i životno uvjerljivo da mu je potreban baš zatraženi broj vozila te da je zato i inzistirao na njemu na način da je korekcijom zatražio isti broj vozila no po manjoj cijeni. Pojašnjava da je broj vozila zatražen na temelju uvida u godinu proizvodnje i prijeđene kilometre te troškova održavanja vozila u razdoblju od 2022. do 2026., a vodeći računa o sigurnosti djelatnika koji se koriste vozilima. Slijedom tih činjenica, da je imao u planu svake godine otpisati dio službenih vozila koja se koriste za održavanje mreže. Smatra paušalnim navod tuženika kako jedno vozilo može koristiti više djelatnika istodobno te pojašnjava da je 17 djelatnika dužno održavati cjelokupnu infrastrukturu u Brodsko-posavskoj županiji te da je ponekad potrebno vršiti više popravaka istovremeno na udaljenim lokacijama koje su teško dostupne i zabačene. Upravo iz tog razloga je kod korekcije ove investicije zadržao isti broj vozila, ali po znatno manjoj cijeni. Naposljetku ukazuje da ima relativno dobar uvid u način rada tuženika s obzirom na to da su se u njemu objedinila četiri različita distributera plina, da su sva četiri tražila odobrenje investicija za vozila, te da su svakom od tih distributera zatražene investicije umanjene, i to svakome u različitom postotku i bez ikakvog obrazloženja što da opet upućuje na proizvoljan način odlučivanja unutar tuženika.

Zaključno tužitelj najveći problem u postupanju tuženika vidi u netransparentnosti i nepredvidivosti načina obračuna te navodi kako je sukladno čl. 4. i 5. Zakona o regulaciji energetskih djelatnosti ("Narodne novine", broj 120/12 i 68/17, dalje: ZRED) jedan od temeljnih ciljeva regulacije energetskih djelatnosti donošenje metodologija za utvrđivanje iznosa tarifnih stavki u tarifnim sustavima, osiguranje objektivnosti, transparentnosti i nepristranosti u obavljanju energetskih djelatnosti, briga o provedbi načela reguliranog pristupa mreži/sustavu, uspostavljanje učinkovitog tržišta energije i tržišnog natjecanja, zaštita kupaca energije i energetskih subjekata. Navodi i da tuženik u odgovoru na tužbu navodi kako „višegodišnje regulacijsko razdoblje omogućuje korisnicima sustava predvidivost iznosa tarifnih stavki i ujednačenost njihove primjene kroz regulacijsko razdoblje, dok istovremeno reguliranom subjektu daje okvir u kojem može planirati i optimizirati svoje poslovanje.“ Međutim tužitelj je stava kako suprotno navedenim temeljnim ciljevima regulacije energetskih djelatnosti, distributeri plina ne mogu računati na nikakvu predvidivost i okvir unutar kojega bi mogli planirati svoje poslovanje, jer da tuženik svoje odluke, revizije i postupanja provodi u pravilu jednostrano i bez da razmotri prijedloge reguliranog subjekta. Navodi kako korekcije pojedinih kategorija tokom samog postupka nisu obrazložene i komunicirane s plinskim subjektima te smatra da na temelju takvih povreda on ne može znati na kakve korekcije može računati, a time nema uopće predvidivosti iznosa tarifnih stavki na koje može računati. Dodaje kako šturo obrazloženje korekcija primi samo u obrazloženju Odluke, odnosno stavi ga se pred gotov čin u kojem bi trenu on morao mijenjati sve svoje izračune i predviđanja. Smatra da nikakvo naknadno obrazloženje ne može zamijeniti pravodobnu komunikaciju na temelju koje bi plinski distributeri mogli unaprijed izračunati tarifne stavke, a time i svoje višegodišnje poslovanje. Smatra da navedeno predstavlja nesporno kršenje načela upravnog postupka i da tako donese odluke mogu imati značajan financijski učinak na poslovanje i opstanak svih plinskih subjekata. Slijedom navedenog tužitelj u tužbenom zahtjevu predlaže da Sud poništi osporavanu Odluku tuženika i da naloži tuženiku da na temelju Metodologije donese odluku o odobravanju cijena, iznosa tarifnih stavki i naknada. Ujedno je zatražio i naknadu troška ovog spora.

4. Tuženik se je u odgovor na tužbu i u tijeku spora očitovao na sve prigovore tužitelja te i dalje smatra da su iznosi tarifnih stavki donijeti u skladu s mjerodavnim zakonodavnim okvirom te da je Odluka zakonita i pravilna te je predložio da Sud odbije tužbeni zahtjev tužitelja.

5. U tijeku spora tužitelj je dodatno naveo da je analizirao odluke tuženika za druge distributere plina (koje su javni podatak) te je napravio usporednu tablicu pojedinih distributera plina u RH prema Odlukama tuženika i tu tablicu je dostavio u spis, a iz te tablice da je vidljivo da je pojedinim distributerima priznat OPEX u iznosu od 100 do 350 % više nego njemu i da mu nije jasno kako je do toga došlo. Smatra da takvim postupanjem tuženik nije osigurao objektivnost, transparentnost i nepristranost u obavljanju energetske djelatnosti. Navodi da je dozvoljeni OPEX regulatorno pitanje i da je on vidljiv u pojedinim odlukama za svakog distributera plina pa da je slijedom toga isti lako usporediv za sve distributere plina. Stoga smatra da bi usporedna analiza dozvoljenih OPEX-a mogla biti predmet vještačenja u ovom sporu kako bi stručna osoba mogla Sudu i strankama objasniti uslijed čega dolazi do takvih razlika u dozvoljenom OPEX-u.

6. Tuženik se je u tijeku spora očitovao na ove navode tužitelja na način da je detaljno obrazložio kako je izračunat OPEX za pojedine distributere na koje je ukazao tužitelj. Stoga nije bilo potrebno u sporu provoditi predloženo vještačenje.

7. U tijeku spora održana je rasprava na ročištima dana 17. rujna 2024., 21. siječnja 2025. i 4. ožujka 2025. kako bi se sukladno odredbi čl. 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24, dalje: ZUS) omogućilo strankama u sporu da usmeno obrazlože svoje navode iz tužbe i odgovora na tužbu. Na navedenu raspravu pristupio je zakonski zastupnik tužitelja i opunomoćenica tužitelja te opunomoćenici tuženika.

8. Na navedenoj raspravi stranke su ustrajale kod svojih navoda. Opunomoćenica tužitelja je navela kako i dalje smatra da je Odluka tuženika netransparentna te da unatoč dodatnim obrazloženjima tuženika i dalje nedostaju odlučni razlozi radi čega je takva Odluka donesena. U odnosu na OPEX i dalje smatra da je tuženik proizvoljno tumačio zakonske odredbe hoće li uzimati domaće ili okolne distributere te smatra da tuženik ne primjenjuje jednake uvjete na sve distributere; u odnosu na WACC i dalje smatra da je nejasno zašto tuženik koristi zastarjelu studiju te uzima aritmetičku sredinu iz zemalja EU koje su prikazane; u odnosu na dostavljeno očitovanje tuženika iz kojeg su vidljive kategorije po kojima je izračunat OPEX drugim distributerima za prošlo regulatorno razdoblje navela je kako je iz toga ujedno vidljivo i koliko je tužitelj oštećen budući da je u ostalim kategorijama napravio značajne uštede te smatra da je takvim načinom obračuna tužitelj kažnjen jer je bio efikasan te smatra kako obračun OPEX-a ne uzima u obzir specifičnosti pojedinog korisnika; u odnosu na investiciju katastra plinovoda navela je kako nigdje u zakonu ili pravilniku ne piše da se investicija izrade katastra plinovoda nakon proteka roka više ne može izvesti na trošak krajnjih korisnika.

9. Opunomoćenici tuženika su uzvratili da je tuženik prilikom izračuna OPEX-a dosljedno primijenio isti način usporedne analize za prvo, drugo i treće regulacijsko razdoblje; naveli su da nije moguće ako je korigiran trošak po jednoj kategoriji povećati trošak u nekoj drugoj kategoriji za koju je jasan način knjiženja prema računovodstvenim standardima; u odnosu na investiciju izrade katastra plinovoda pojasnili su kako tužitelju nitko ne brani da izvede tu investiciju međutim obzirom da je protekao zakonski rok za tu obvezu to smatraju da taj trošak treba snositi sam tužitelj, a ne krajnji korisnici; u odnosu na nabavu vozila naveli su da je već u odgovoru na tužbu obrazloženo da je tužitelj u svom zahtjevu smanjio cijenu vozila, ali da nije smanjio i količinu vozila, a kod investicija se provjerava i cijena i količina kojom je izazvan pojedini trošak, te su na upit Suda pojasnili da nije bio samo problem u cijeni vozila već i u broju vozila.

10. U sporu je nesporno da je tužitelj energetski subjekt koji u svojstvu operatora distribucijskog sustava obavlja energetsku djelatnost distribucije plina u Republici Hrvatskoj kao javnu uslugu i da je time energetski subjekt reguliran od strane tuženika. Također nije sporno da tužitelj ima na temelju Odluke tuženika od 23. prosinca 2013. uspostavljen regulatorni račun za distribuciju plina za razdoblje od 2014. – 2030., te da razdoblje za koje se uspostavlja regulatorni račun ne može biti kraće od dva regulacijska razdoblja i da ne može biti duže od razdoblja za koje operator ima sklopljen ugovor o koncesiji, te da su tužitelju zasebnim odlukama utvrđeni iznosi tarifnih stavki za distribuciju plina za prvo regulacijsko razdoblje od 2014. - 2016., drugo regulacijsko razdoblje od 2017. - 2021. i ovdje sporno treće regulacijsko razdoblje od 2022. - 2026. Dakle, osporavana Odluka obuhvaća treće regulacijsko razdoblje od 1. siječnja 2022. do 31. prosinca 2026.

11. U sporu je sporno je li tuženik, kao nacionalno regulatorno tijelo, u postupku donošenja osporavane Odluke i obrade Zahtjeva tužitelja od 1. lipnja 2021. za određivanje iznosa tarifnih stavki za distribuciju plina za treće regulacijsko razdoblje 2022. – 2026., postupao uravnoteženo s ciljem objektivnih i nepristranih kriterija regulacije energetskih subjekata s jedne strane i zaštite kupaca odnosno korisnika distribucijskog sustava s druge strane kojima je potrebno osigurati opravdane iznose tarifnih stavki za ugovorene usluge sukladno čl. 4. i 5. ZRED.

12. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje i u spisu ovog spora. Sud nije u sporu provodio dodatne dokaze iz razloga što je sve odlučne činjenice mogao utvrditi na temelju očitovanja stranka i priloga koji su dostavljeni u tijeku ovog spora.

13. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je utvrdio da tužbeni zahtjev tužitelja nije osnovan.

14. Čl. 3. st. 2. Metodologije propisano je da je regulatorni račun zaseban model poticajne regulacije energetske djelatnosti distribucije plina čijom primjenom se operatoru, koji planira značajna ulaganja u novi ili u razvoj postojećeg distribucijskog sustava, pod određenim uvjetima u dužem vremenskom razdoblju omogućuje odgovarajući povrat na razumno uložena sredstva.

15. Čl. 5. Metodologije propisano je da je regulacijsko razdoblje, razdoblje od pet godina, a započinje 1. siječnja u regulacijskoj godini T i završava 31. prosinca u regulacijskoj godini T+4.

16. Čl. 7. st. 1. Metodologije propisano je da ostvarene uštede predstavljaju razliku između dozvoljenog iznosa operativnih troškova i ostvarenog iznosa operativnih troškova u godini na temelju koje se utvrđuje bazni iznos opravdanih operativnih troškova poslovanja. St. 2. istog članka propisano je da se podjela ostvarenih ušteda iz st. 1. tog članka provodi na način da operator zadržava 50% ostvarenih ušteda.

17. Čl. 10. st. 9. Metodologije propisano je da pri utvrđivanju dozvoljenog baznog iznosa OPEX-a u godini T-2, Agencija kao neopravdane troškove može utvrditi i djelomični ili cjelokupni iznos pojedinih ostalih troškova poslovanja osim troškova iz st. 6. tog članka, i to na temelju analize svrsishodnosti troškova poslovanja, provjerom količina i cijena kojom je izazvan pojedini trošak, analize istovrsnih troškova poslovanja operatora u prethodnim godinama, kao i na temelju usporedne analize troškova i učinkovitosti poslovanja operatora distribucijskog sustava u RH i u okruženju.

18. Čl. 14. st. 6. Metodologije propisano je da premija za tržišni rizik (rm-rf) odražava dodatni prinos investitora iznad nerizične stope povrata za preuzimanje rizika investiranja na tržištu kapitala, a utvrđuje se usporednom analizom premija za tržišni rizik, na temelju javno dostupnih podataka iz mjerodavnih međunarodnih studija i baza podataka.

19. Čl. 34. st. 1. Metodologije propisano je da je regulatorni račun model regulacije energetske djelatnosti distribucije plina kojim se operatoru, koji planira značajna ulaganja u novi ili u razvoj postojećeg distribucijskog sustava, u kasnijim godinama regulatornog računa omogućava nadoknada prihoda koji su u početnim godinama regulatornog računa ostvareni u iznosu manjem od dozvoljenih prihoda koji bi proizašli primjenom ove Metodologije. St. 2. istog članka propisano je da se regulatorni račun odobrava na način da operator ostvaruje kumulativno jednake dozvoljene prihode kao i bez primjene regulatornog računa, ali različitom vremenskom dinamikom.

20. Čl. 35. st. 1. Metodologije propisano je da se regulatorni račun zasniva na metodi poticajne regulacije, odnosno na metodi maksimalno dozvoljene cijene.

21. Čl. 36. Metodologije propisano je da razdoblje za koje se uspostavlja regulatorni račun ne može biti kraće od dva regulacijska razdoblja i ne može biti duže od razdoblja za koje operator ima sklopljen ugovor o koncesiji.

22. Čl. 47. t. 12. Zakona o tržištu plina ("Narodne novine", broj 18/18 i 23/20, dalje: ZTP) propisano je da je operator distribucijskog sustava dužan izraditi plan razvoja plinskog distribucijskog sustava, pri čemu planirane investicije u izgradnju i rekonstrukciju distribucijskog sustava trebaju biti tehnički opravdane i ekonomski efikasne, trebaju osiguravati odgovarajući stupanj sigurnosti opskrbe plinom te moraju biti usklađene s planom razvoja distribucijskog sustava u skladu s kriterijima iz čl. 42. st. 1. tog Zakona na temelju kojih davatelj koncesija za distribuciju plina, odnosno kriterija iz čl. 42. st. 2. tog Zakona na temelju kojih je davatelj koncesije za izgradnju distribucijskog sustava, temeljio odabir ponuđača koncesije.

23. U odnosu na način utvrđivanja baznog OPEX-a navodi se da je tuženik dodatno obrazložio u ovom sporu da je proveo usporednu analizu troškova i učinkovitosti poslovanja operatora distribucijskih sustava u RH, a ne i u okruženju, iz razloga što je hrvatsko tržište distribucije plina diversificirano te je u 2021. brojalo ukupno 33 operatora distribucijskog sustava, te tuženik smatra da je taj uzorak reprezentativan i relevantan jer usporedba OPEX-a po pojedinim kategorijama među operatorima koji posluju u RH najrelevantnije odražava njihove ostvarene troškove. Obrazložio je i kada koristi usporednu analizu troškova s operatorima distribucijskih sustava iz okruženja, a to je u slučaju nedostupnosti podataka u zemlji, što u konkretnom primjeru nije slučaj. Pojasnio je da je njegov stav da usporedna analiza dovoljno velikog broja operatora distribucijsko sustava u RH najrelevantnije odražava njihove ostvarene troškove, odnosno njihovu učinkovitost poslovanja, te da usporedba OPEX-a s operatorima distribucijskog sustava iz okruženja ne bi rezultirala željenim usporedivim podacima iz razloga što bi provođenje usporedne analize troškova i učinkovitosti poslovanja 33 operatora distribucijskog sustava koji posluju u RH s operatorima distribucijskih sustava iz drugih država u okruženju dovelo do dodatnog diferenciranja usporedivosti relevantnih podataka koji se odnose na OPEX i na usporednu analizu učinkovitosti poslovanja. K tome, opravdanost provedbe usporedne analize troškova i učinkovitosti poslovanja sva 33 operatora distribucijskog sustava koji posluju u RH tuženik nalazi i u činjenici da, prema Metodologiji, stavke OPEX-a prate računovodstvene kategorije prema računu dobiti i gubitka i kontnom planu, prilagođenom strukturi i sadržaju godišnjih financijskih izvještaja, koji ne mora nužno biti primijenjen u međunarodnoj praksi, a koje operatori distribucijskih sustava u RH vode u svojim poslovnim knjigama. K tome se tu postavlja pitanje (ne)dostupnosti relevantnih podataka od operatora distribucijskih sustava iz okruženja. Naime, regulator na godišnjoj razini prikuplja podatke o poslovanju operatora distribucijskih sustava u zemlji, koje potom analizira, što mu i omogućuje izradu usporedne analize odnosno "benchmarka" operativnih troškova poslovanja, a što nije primjenjivo u slučaju operatora iz okruženja.

24. Tužitelj smatra da je ovakvo tumačenje tuženika u suprotnosti s izričitom zakonskom odredbom iz citiranog čl. 10. st. 9. Metodologije koja da propisuje da se usporedna analiza radi na temelju troškova i učinkovitosti poslovanja operatera distribucijskog sustava kumulativno u RH i u okruženju. Međutim, po ocjeni Suda tumačenje tuženika je ispravno. Dakle, u situaciji ako postoji dovoljno podataka za usporedbu u zemlji u kojoj posluje operator odnosno u RH, tada postoji reprezentativan uzorak u zemlji, te nije potrebno tražiti podatke u okruženju, te je logično obrazloženje tuženika da koristi međunarodne podatke isključivo u slučaju nedostupnosti ili nepostojanja istih za tržište RH. Na navode tužitelja da tuženik za operatore transportnog sustava i sustava skladišta plina uzima podatke iz okruženja, tuženik je pojasnio da na području RH posluje jedan operator transportnog sustava i jedan operator sustava skladišta plina pa da je stoga troškove tih operatora moguće uspoređivati isključivo s operatorima iz okruženja. Takvim postupanjem po ocjeni Suda tuženik ne odstupa od svog stava kada koristi podatke u RH, a kada iz okruženja. Stoga nisu osnovani navodi tužitelja da tuženik selektivno primjenjuje te podatke za usporedbu „nekad lokalno, nekad međunarodno i iz različitih razdoblja, kako mu odgovara“, jer je tuženik u ovom sporu pojasnio i dokazao kako uvijek ima isti princip da koristi međunarodne podatke isključivo u slučaju kada ti podaci ne postoje za tržište RH. Dakle, tuženik je dao logične i argumentirane razloge radi kojih kod obračuna OPEX-a koristi podatke iz međunarodnih studija samo i isključivo u slučaju nedostupnosti/nepostojanja istih za tržište RH. Također je pojasnio da postupa dosljedno za sve operatore distribucijskog sustava u RH.

25. Nadalje, tuženik je u odgovoru na tužbu i u tijeku ovog spora dao potpuno obrazloženje na koji način je utvrdio da tužitelj nije ostvario uštede između dozvoljenog iznosa operativnih troškova i ostvarenog iznosa operativnih troškova u prethodnoj godini 2020. K tome, tuženik je u odgovoru na tužbu i u tijeku ovog spora dao obrazloženje da tužitelj nije ostvario uštede niti u promatranom višegodišnjem razdoblju od 2017. do 2020. kumulativno (iako to nije predviđeno čl. 7. Metodologije).

26. U vezi s navodima da je tuženik koristio međunarodni element radi utvrđenja stope premije za tržišni rizik (jedan od elemenata za izračun WACC) navodi se da citirani čl. 14. st. 6. Metodologije izričito propisuje obvezu korištenja javno dostupnih podataka iz mjerodavnih međunarodnih studija i baza podataka za određivanje stope premije na tržišni rizik. Dakle, tuženik je u slučaju utvrđivanja stope premije na tržišni rizik bio obvezan primijeniti međunarodne podatke te je tužitelj logično obrazložio u odgovoru na tužbu i u tijeku spora zašto je premija za tržišni rizik za treće regulacijsko razdoblje određena u iznosu od 5,15 % na temelju studije ACER iz rujna 2018. Dakle, ACER je nezavisna agencija EU osnovana 2011. koja pruža podršku nacionalnim regulatornim tijelima u provedbi njihove regulatorne uloge na razini Europe te koordinira njihov rad, a prema podacima iz te studije više od polovice nacionalnih regulatornih tijela država članica EU koristi stopu premije za tržišni rizik između 4,5% i 5,0%, a u izvješću iz 2019. na koje se tužitelj poziva korištena stopa premije na tržišni rizik u državama članicama EU najčešće je u rasponu od 4 % do 5 %, dok samo nekoliko nacionalnih regulatornih tijela koristi premiju na tržišni rizik s vrijednostima od 3% ili 6%. Tuženik je u Odluci primijenio prosječnu vrijednost stope premije na tržišni rizik 23 zemlje članice EU iz studije ACER-a iz rujna 2018. u iznosu 5,15%, dok medijan vrijednosti istih stopa premija na tržišni rizik 23 zemlje članice iznosi 5,00%, što također dokazuje primjenu veće tolerancije u odobravanju parametara za izračun WACC-a. Nadalje u izvješću iz 2019. na koje se tužitelj poziva, tuženik je ukazao da su korišteni podaci o premijama na tržišni rizik u razdoblju od 2015. do 2017., dok su za izračun premije za tržišni rizik koje su prikazane u okviru studije koju je koristio tuženik korišteni podaci iz izuzetno dugačkog vremenskog razdoblja, čime se izbjegavaju efekti kratkoročnih tržišnih fluktuacija te ih stoga tuženik smatra reprezentativnima i vjerodostojnima. Ukazao je i da mnogi europski regulatori kao izvor podataka za premiju na tržišni rizik koriste javno dostupne podatke iz dva izvora, i to iz Dimson, Marsh i Staunton baze podataka i Damodaran analiza, što je u suprotnosti tvrdnji tužitelja kako su drugi regulatori iz zemalja EU vlastitim analizama utvrdili vrijednosti tržišne premije, dok tuženik kao hrvatski regulator isto nije učinio. Tuženik je obrazložio i radi čega podaci iz studije koju je za potrebe tužitelja izradilo konzultantsko društvo Deloitte d.o.o. nisu primjenjivi. Dakle, tuženik je po ocjeni Suda objektivnim argumentima otklonio sve prigovore tužitelja u vezi izračuna WACC-a.

27. Tuženik je pojasnio u tijeku spora da nije moguće ako je korigiran trošak po jednoj kategoriji povećati trošak u nekoj drugoj kategoriji za koju je jasan način knjiženja prema računovodstvenim standardima, te je time otklonio prigovore tužitelja da se on takvim postupanjem kažnjava za uspješno poslovanje i da je oštećen budući da je u ostalim kategorijama napravio značajne uštede.

28. U odnosu na investiciju katastra plinovoda navodi se da je tuženik tek naknadno u tijeku spora jasnije obrazložio radi čega ta investicija nije prihvaćena. Naime, po ocjeni Suda, kao što je to naknado pojasnio i tuženik u ovom sporu, važno je investirati u energetski sektor, a u to ulazi i katastarska evidencija plinovoda, što je nesporno i zakonska obveza tužitelja kako je to tužitelj ukazivao u ovom sporu. Također osnovano navodi tužitelj da u zakonskim ili podzakonskim propisima ne postoji zabrana naknadnog evidentiranja plinovoda u katastru ako ta obveza nije izvršena u zakonskom roku. Međutim, problem ove investicije je u roku njezinog izvršenja i opravdanom iznosu tarifnih stavki. Naime, tužitelj je obvezu evidencije plinovoda u katastru imao od 2009. do 2012. sukladno čl. 49. Mrežnih pravila plinskog distribucijskog sustava ("Narodne novine", broj 50/09), što znači da je tužitelj trebao već kada ta obveza nije bila pravodobno izvršena, odmah po uspostavi regulatornog računa za distribuciju plina na temelju Odluke tuženika od 23. prosinca 2013. za razdoblje od 2014. – 2030., planirati i financirati tu investiciju tako da se ista ravnomjerno rasporedi na iznose tarifnih stavki za distribuciju plina za prvo regulacijsko razdoblje od 2014. - 2016., drugo regulacijsko razdoblje od 2017. - 2021. i ovdje sporno treće regulacijsko razdoblje od 2022. - 2026., jer sada tužitelj planira i financira tu investiciju kroz povećanje tarifne stavke za distribuciju plina samo na treće regulacijsko razdoblje 2022. - 2026. što predstavlja nesrazmjeran teret u jednom regulacijskom razdoblju na krajnje korisnike, a i nije u skladu s citiranim čl. 47. t. 12. ZTP.

29. U vezi s investicijom vozila, tuženik je također naknadno u tijeku spora pojasnio kako ne smatra opravdanim nabavku 10 novih teretnih vozila u jednom regulacijskom razdoblju. Stoga je tuženik odobrio tu investiciju, ali u umanjenom iznosu, upravo vodeći računa o nužnosti investiranja operatora s jedne strane te opravdanog iznosa tarifnih stavki za krajnje korisnike s druge strane. Dakle, tuženik je trebao smanjiti i broj vozila, a ne samo cijenu vozila.

30. Zaključno se navodi da je iz svih očitovanja tuženika dostavljenih u tijeku ovog spora, razvidno je da tuženik prilikom donošenja Odluke nije odstupao od dosadašnje regulatorne prakse, čime je tuženik osigurao ujednačenost u postupanju kod svih operatora distribucijskog sustava u RH, dakle tuženik nije nikome pogodovao ili nekoga diskriminirao, već je tuženik dao jasne, argumentirane i logične razloge kojima se je vodio prilikom donošenja osporavane Odluke. Stoga Sud nakon provedenog upravnog spora ne nalazi razlog radi kojeg bi osporavana Odluka bila nezakonita. Sud jedini nedostatak primjećuje u nedovoljnoj transparentnosti i predvidljivosti postupanja tuženika prilikom odlučivanja o predmetnim zahtjevima, a na to je Sud ukazao i na raspravi održanoj u ovom sporu. Dakle, obveza tuženika je štiti kupce energije, ali i uspostaviti učinkovito tržište energije te osigurati objektivnost i transparentnost, a to se ne može ako ne postoji javno objavljeni predvidiv okvir (kojeg je tuženik u konačnici i koristio prilikom donošenja osporavane Odluke) na temelju koje bi plinski distributeri mogli unaprijed što približnije izračunati tarifne stavke, a time i planirati svoje višegodišnje poslovanje.

31. Slijedom svega navedenog, osporavano rješenje tuženika ocijenjeno je zakonitim pa je stoga Sud na temelju odredbe čl. 116. st. 1. ZUS odlučio kao u točki I. izreke ove presude.

32. Odluka Suda o troškovima ovog spora iz točke II. i III. izreke ove presude temelji se na odredbi čl. 147. st. 1. ZUS kojom je propisano da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Obzirom da tužitelj nije uspio u ovom sporu, to je dužan snositi svoje troškove ovog spora, ali i troškove koji su u povodu ovog spora nastali tuženiku.

33. Tuženik je zatražio naknadu troška puta za pristup njegova dva opunomoćenika (ujedno i zaposlenika tuženika) na tri rasprave održane u ovom sporu, a trošak je određen sukladno Pravilniku o naknadi troškova u sudskim postupcima („Narodne novine“, broj 8/88, 3/94 i 150/05) prema prosječnoj cijeni povratne autobusne karte na relaciji Zagreb - Rijeka - Zagreb na temelju uvida u javno objavljeni cjenik na web stranici Arriva Hrvatska prema kojem prosječna cijena povratne autobusne karte redovne linije javnog prijevoznika koji prevozi na relaciji Zagreb - Rijeka iznosi 22,00 eura. Stoga je tuženiku priznat trošak u ukupnom iznosu od 132,00 eura (22,00 eura x 2 osobe = 44,00 eura; 44,00 eura x 3 rasprave = 132,00 eura).

U Rijeci 1. travnja 2025.

Sutkinja

Vesna Perić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (čl. 126. i čl. 127. ZUS).

Dostaviti:

- opunomoćenicima tužitelja, odvjetnicima u Odvjetničkom društvu Bradvica Marić Wahl Cesarec d.o.o., u Zagrebu, Miramarska 24

- tuženiku Hrvatskoj energetskoj regulatornoj agenciji, Zagreb, Ulica grada Vukovara