REPUBLIKA HRVATSKA

Trgovački sud u Zagrebu

Zagreb, Trg J.F.Kennedyja 11

P-2423/2023-13

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Trgovački sud u Zagrebu, po sucu ovog suda Beatrix Crnogorac, u pravnoj stvari tužitelja: ANIĆ HOLDING PLUS d.o.o., Zagreb, Trg bana Josipa Jelačića 1, OIB: 61238079664), kojeg zastupa punomoćnik Marin Domjanović, odvjetnik u Zagrebu, III Pile 23, protiv tuženika: GRAD ZAGREB, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1 (OIB: 61817894937), radi utvrđenja ništetnosti i isplate, nakon glavne i javne rasprave zaključene dana 26. veljače 2025. u prisutnosti tužitelja i punomoćnika tuženika, s objavom dana 01. travnja 2025. godine

p r e s u d i o  j e

I. Utvrđuje se ništetnim Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklame, šifra: 611565, klasa: 363-02/2014-016/121, ur.broj: 251-13-33-5-14-2, od 29.9.2014., zaključen između tužitelja, kao korisnika, i tuženika, kao Grada, pa stoga taj ugovor ne proizvodi nikakve pravne učine za ugovorne strane.

II. Nalaže se tuženiku GRADU ZAGREBU, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1 (OIB: 61817894937), isplatiti tužitelju ANIĆ HOLDING PLUS d.o.o., Zagreb, Trg bana Josipa Jelačića 1 (OIB: 61238079664), iznos od 22.270,75 eura, zajedno sa zakonskim zateznim kamatama koje od 01. Kolovoza 2015. do 31. prosinca 2022. određuju po stopi koja se određuje za svako polugodište, uvećanjem prosječne kamatne stope na stanja kredita odobrenih na razdoblje dulje od godine dana nefinancijskim trgovačkim društvima, izračunate za referentno razdoblje koje prethodi tekućem polugodištu, za tri postotna poena, a od 1. siječnja 2023. pa do 30. prosinca 2023. po stopi koja se određuje za svako polugodište, uvećanjem kamatne stope koju je Europska središnja banka primijenila na svoje posljednje glavne operacije refinanciranja koje je obavila prije prvog kalendarskog dana tekućeg polugodišta za tri postotna poena, a od 31. prosinca 2023. do isplate po stopi koja se određuje za svako polugodište uvećanjem referentne stope za tri postotna poena, pri čemu sa za prvo polugodište uvećanjem referentne stope za tri postotna poena , pri čemu se za prvo polugodište primjenjuje referentna stopa koja je na snazi na dan 1. siječnja, a za drugo polugodište referentna stopa koja je na snazi na dan 1. srpnja te godine a teku:

- na iznos od 2.738,82 eura od 14. prosinca 2016. do isplate,

- na iznos od 493,14 eur od 14. prosinca 2016. do isplate,

- na iznos od 99,33 eur od 16. prosinca 2017. do isplate,

- na iznos od 9,55 eur od 16. prosinca 2017. do isplate,

- na iznos od 9.082,08 eur od 16. siječnja 2021. do sipate,

- na iznos od 2.387,58 eur od 16. siječnja 2021. do isplate,

- na iznos od 68,06 eur od 6. ožujka 2021. do isplate,

- na iznos od 121,17 eur od 6. ožujka 2021. do isplate,

- na iznos od 187,02 eur od 10. ožujka 2021. do isplate,

- na iznos od 2,18 eur od 10. ožujka 2021. do isplate,

- na iznos od 0,93 eur od 19. ožujka 2021. do isplate,

- na iznos od 173,72 eur od 9. travna 2021. do isplate,

- na iznos od 15,42 eur od 9. travnja 2021. do isplate,

- na iznos od 173,29 eur od 8. svibnja 2021. do isplate,

- na iznos od 15,97 eur od 8. svibnja 2021. do isplate,

- na iznos od 171,01 eur od 10. lipnja 2021. do isplate,

- na iznos od 18,25 eur od 10. lipnja 2021. do isplate,

- na iznos od 173,12 eur od 9. srpnja 2021. do isplate,

- na iznos od 16,10 eur od 9. srpnja 2021. do isplate,

- na iznos od 171,06 eur od 11. kolovoza 2021. do isplate,

- na iznos od 18,12 eur od 11. kolovoza 2021. do isplate,

- na iznos od 2.856,13 eur od 24. rujna 2021. do isplate,

- na iznos od 25,03 eur od 24. rujna 2021. do isplate,

- na iznos od 189,21 eur od 9. listopada 2021. do isplate,

- na iznos od 189,21 eur od 5. studenoga 2021. do isplate,

- na iznos od 189,21 eur od 8. prosinca 2021. do isplate,

- na iznos od 189,21 eur od 6. siječnja 2022. do isplate,

- na iznos od 189,21 eur od 10. veljače 2022. do isplate,

- na iznos od 217,26 eur od 5. ožujka 2022. do isplate,

- na iznos od 1.485,63 eur od 30. studenoga 2022. do isplate,

- na iznos od 37,10 eur od 30. studenoga 2022. do isplate,

- na iznos od 189,21 eur od 7. prosinca 2022. do isplate,

- na iznos od 189,21 eur od 11. siječnja 2023. do isplate,

- na iznos od 189,21 eur od 11. veljače 2023. do isplate,

u roku od 15 dana.

III. Nalaže se tuženiku naknaditi tužitelju troškove parničnog postupka u iznosu 2.831,66 eura, zajedno sa zakonskim zateznim kamatama tekućim od 01.04.2025. pa do isplate, po stopi koja se određuje za svako polugodište, uvećanjem referentne stope za tri postotna poena , pri čemu se za prvo polugodište primjenjuje referentna stopa koja je na snazi na dan 1. siječnja, a za drugo polugodište referentna stopa koja je na snazi na dan 1. srpnja te godine u roku od 15 dana.

IV Odbija se kao neosnovan, tužbeni zahtjev za isplatom zakonskih zateznih kamata na dosuđene iznose iz točke II. i III. izreke presude preko dosuđene stope zatezne kamate.

Obrazloženje

1.Tužitelj je podnio tužbu u kojoj navodi kako su tužitelj, kao korisnik, i tuženik, kao Grad, zaključili u Zagrebu Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklame, šifra: 611565, klasa: 363-02/2014-016/121, ur.broj: 251-13-33-5-14-2, od 29.9.2024. godine. Navedenim ugovorom je ugovoreno tužiteljevo plaćanje naknade tuženiku za postavljanje 1 (jednog) reklamnog panoa, veličine 9 x 11 m, na zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske – z. k. č. br. [katastarska čestica], upisanoj u z. k. ul. br. [broj ZK uloška], k. o. [katastarska općina], u iznosu od 1.425,60 tadašnjih hrvatskih kuna mjesečno (189,21 eur/ po tečaju konverzije nakon uvođenja EUR kao službene valute Republike Hrvatske od 1.1.2023. godine), a temeljem članka 31. tada važeće Odluke o komunalnom redu ("Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 3/14 i dr. od 10.2.2014.).

Nakon sklapanja tog ugovora tuženik je donio Rješenje klasa: UP/I-363- 02/14-01/1244, ur.broj: 251-13-31/100-14-7-SM, od 3.11.2014., kojim je odobreno postavljanje reklamnog panoa opisanog u prethodnom stavku.

Ističe kako je tuženik ovlašten donijeti podzakonski propis kojim će regulirati, međutim inim, i uređenje naselja, u što svakako spada i postavljanje reklama. Ovlašten je i propisati da se za postavljanje reklama na površinama u njegovom vlasništvu plaća naknada. Međutim, naplaćivanje naknade za postavljanje reklama na privatno zemljište ni ako ne može ući u djelokrug komunalnog reda. Tako nešto ne proizlazi niti iz jedne odredbe Zakona o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine broj: 36/95. i dr.), kao niti iz zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine broj 33/01. i dr.) te Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (Narodne novine broj 117/93. i dr.).

Ističe da članak 68. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i članak 3., stavak 1. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave uređuju prihoda jedinica lokalne samouprave, a niti u jednoj odredbi nije propisano da bi jedinica lokalne samouprave bila ovlaštena kao svoj prihod propisati naknade za reklame postavljenje na privatnom zemljištu.

Isto tako navodi kako je članak 31. Odluke o komunalnom redu ( dalje OKR 2014.) nesuglasan i Zakonom o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine broj: 36/95. i dr.) i Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine broj: 33/01 i dr.) i Zakonu o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (Narodne novine broj: 117/93. i dr.) koji su bili na snazi u vrijeme njezina donošenja, s samim time je taj članak Odluke o komunalnom redu 2014. i neustavan i nezakonit. Na nezakonitost odredaba kakve sadrži i sporni članak zbog suprotnosti s navedenim zakonskim odredbama upućuju relevantna pravna stajališta Visokog upravnog sud Republike Hrvatske prema kojima iz mjerodavnih zakona kojima se uređuju prihodi jedinica lokalne samouprave proizlazi da su jedinice lokalne samouprave u prikupljanju prihoda ograničene zakonom pa nisu ovlaštene kao vlastiti prihod propisati plaćanje naknade za reklamne predmete i natpise postavljene na površinama koji nisu u njezinom vlasništvu, odnosno za plaćanje koje nema temelja u posebnim zakonima. Stoga se propisivanje plaćanja naknade za reklamne predmete i natpise postavljene na površinama u vlasništvu drugih fizičkih i pravnih osoba ukazuje protivnim Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakonu o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (kurzivom su označeni stavovi iz presude toga suda broj: Usoz-8/16-7 od 13. lipnja 2016.).

Smatra da odredba članka 31. Odluke o komunalnom redu 2014. ograničava poduzetničku slobodu (jer tužitelj za postavljanje reklame već plaća naknadu vlasniku zemljišta, a ovaj komunalnu naknadu tuženiku), ali to ograničenje nije propisano zakonom (kako traži članka 50., stavak 2. Ustava) već podzakonskim aktom (Odluka o komunalnom redu 2014.), a nije opravdano ni zaštitom interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, ni zaštitom prirode, a niti ljudskog okoliša i zdravlja ljudi. Slijedom toga, takvo je ograničenje apsolutno protuustavno. Ističe da s obzirom na to da je ugovor iz ove tužbe sklopljen temeljem članka 31. Odluke o komunalnom redu 2014. koji je protuzakonit i protuustavan, to je isti u cijelosti ništetan i ne proizvodi pravne posljedice, slijedom odredbe članka 322. stavak 1. Zakona o obveznim odnosima (Narodne novine broj: 35/05. i dr.). S obzirom na to da je tužitelj tuženiku temeljem ništetnog ugovora dosad platio iznos od 22.270,75 eur u 34 različita navrata (što s naslova redovne zakupnine, što s naslova kamata, što je vidljivo iz priložene analitičke kartice samog tuženika), tuženik je po ništetnom ugovoru navedeni iznos stekao bez pravne osnove. Stoga je tuženik – temeljem odredbe čl. 1111. Zakona o obveznim odnosima – u obvezi tužitelju vratiti sve te pojedine uplate, sa zakonskim zateznim kamatama tekućim od sljedećeg dana od dana svake pojedine uplate do dana povrata. Prema pravnom shvaćanju sjednice Građanskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske od 30.01.2020., zastarni rok potraživanja za iznose plaćene po ništetnom ugovoru teče od dana pravomoćnosti sudske odluke kojom je utvrđena ništetnost. Stoga je tužitelj ovlašten potraživati sve uplate koje je izvršio tuženik po ništetnom ugovoru.

2.Tuženik u odgovoru na tužbu navodi kako osporava tužbu i tužbeni zahtjev u cijelosti. Tuženik navodi kako tužitelj ništetnost Ugovora sklopljenog dana 29.09.2014. pokušava dokazati i izvesti iz dokazivanja navodno protuzakonitog i protuustavnog članka podzakonskog akta, u konkretnoj pravnoj stvari čl. 31. Odluke o komunalnom redu iz 2014. pri tome, ne dokazujući da bi u odnosu na sporni članak tada važeće Odluke o komunalnom redu ikada bio pokrenut zakonom propisani postupak za ocjenu zakonitosti i ustavnosti ove odredbe, ne dokazuje da bi u za to propisanom postupku bila donesena odluka Visokog upravnog suda RH ili Ustavnog suda RH kojim se ovaj članak utvrđuje nezakonitim ili neustavnim, pozivajući se na obrazloženje nepravomoćne presude Trgovačkog suda u Zagrebu broj Povrv- 158/23 od 23.05.2023., a pri tome na uzimajući u obzir da je postojeća sudska praksa odavno riješila sličnu pravnu situaciju ukazujući da sud nije ovlašten ispitivati niti utvrđivati ustavnost i zakonitost određenog podzakonskog akta, mimo za to propisanog postupka.

Tuženik ne spori da sud dana 29.09.2014. tužitelj i tuženik zaključili Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklame, šifra: 611565, Klasa: 363-02/2014- 016/121, Ur.broj: 251-13-33-5-14-2. Predmetni Ugovor sklopljen je u skladu s propisanim postupkom za postavljanje reklame temeljem tada važeće Odluke o komunalnom redu (službeni glasnik Grada Zagreba 3/14 i 16/14) – u daljnjem tekstu: Odluka) i temeljem odredaba tada važećeg Pravilnika o kriterijima za određivanje naknade za postavljanje reklama, reklamnih panoa i natpisa (Sl.glasnik Grada Zagreba 08/08, 09/09 i 25/09 – u daljnjem tekstu: Pravilnik). Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklame tužitelj je sa tuženikom sklopio svojevoljno i dobrovoljno, čime je iskazao volju za postupanje po istom u smislu korištenja reklame i prihvaćanje obveze na plaćanje naknade za istu sve dok se reklama nalazi na zemljištu.

Navodi nadalje da ukoliko je tuženik smatrao da ugovor ograničava njegova prava utoliko ga je mogao raskinuti u svakom trenutku. Smatra da tuženikovo ovlaštenje za naplatu utužene naknade proizlazilo je i proizlazi iz važećih pravnih propisa, odredbe kojih do danas nisu ukinute niti poništene ni odlukom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske kao niti odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske u čijoj su nadležnosti ocjena zakonitosti i ustavnosti općeg akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Stoga se ističe kako Naslovni sud u ovom postupku nije ovlašten ispitivati ni utvrđivati ustavnost i zakonitost Odluke o komunalnom redu niti pojedinih odredaba te Odluke, a posljedično tome niti izvoditi zaključak o navodnoj ništetnosti ugovora koji je sklopljen među strankama i koji, budući da je u cijelosti utemeljen na tada važećim pravnim propisima, nije ništetan niti može biti utvrđen ništetnim. Ističe da navedeno proizlazi iz sudske prakse koju tuženik dostavlja u prilogu odgovora na tužbu, a koja je jedinstvena u stavu i određenju da se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravih vlasti provodi na temelju čl. 19. Ustava Republike Hrvatske (NN 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 i 5/14) čl. 25. toč.2. Zakona o sudovima (NN 28/13, 33/15, 82/15, 2/16, 16/23) i čl. 12.st.3. točke 2. Zakona o upravnim sporovima (NN 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17, 110/21), slijedom čega Naslovni sud u konkretnoj pravnoj stvari nije ovlašten provoditi vlastitu ocjenu zakonitosti i ustavnosti određenog podzakonskog akta, u konkretnom slučaju Odluke.

Pored navedenog, tuženik ističe kako je odredba čl. 31. Odluke o komunalnom redu (Sl.glasnik Grada Zagreba 3/14 i 16/14), prestala važiti stupanjem na snagu nove Odluke o komunalnom redu (Službeni glasnik Grada Zagreba 14/19, 24/19, 22/20 i 16/22), slijedom čega, a sukladno čl. 88. st 2. Zakona o upravnim sporovima, u konkretnom slučaju ne postoje ni pretpostavke za vođenje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i Zakonom čl. 31. Odluke o komunalnom redu, odnosno nije moguće ispitivati zakonitost ili ustavnost pravnog propisa koji je prestao važiti. Ističe da su neosnovani navodi kojima tužitelj pokušava dokazati da bi dio podzakonskog propisa temeljem kojeg je zaključen ugovor među strankama bio protutustavan i protuzakonit, a samim time i da bi sklopljeni Ugovor bio ništetan. Budući da ugovor temeljem kojeg je tužitelj vršio plaćanja na ime postavljene reklame nije niti može biti utvrđen ništetnim, jer je isti sklopljen temeljem tada važećeg pravnog propisa, to tužitelj pogrešno zaključuje da tuženik nema pravnu osnovu za naplatu potraživanja koje je predmet ovoga spora.

U odnosu na sudsku praksu na koju se tužitelj poziva u tužbi tuženik napominje kako ista ne može utjecati na rješavanje merituma u gornjoj pravnoj stvari, jer se dostavljene presude Visokog upravnog suda RH odnose na opće akte Grada Vodnjana i Grada Velike Gorice, koji se ne primjenjuju na području Grada Zagreba, a pravna stajališta izražena u obrazloženju navedenih presuda, kako je gore detaljno obrazloženo, ne mogu biti obvezujuća za sud u ovome postupku. Budući da je Ugovor iz kojeg proizlazi obveza tužitelja na plaćanje utužene naknade tuženiku sklopljen temeljem važećih propisa te isti nije protivan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima ili moralu društva, to nisu ostvarene pretpostavke iz čl. 322. i čl. 323. Zakona o obveznim odnosima (NN 35/05, 41/08, 125/11,78/15, 29/18, 126/21, 114/22 i 156/22) slijedom čega je tužbeni zahtjev u cijelosti neosnovan.

U ovakvoj situaciji, eventualno prihvaćanje, od strane suda, tvrdnje tuženika da odluke VUS koje se odnose na druge jedinice lokalne samouprave ne mogu biti relevantne u ovom predmetu predstavljalo bi klasični primjer ustavno nedopuštenog

3.Sud je izvršio u uvid u dokumentaciju sadržanu u spisu.

4.Ocjenom izvedenih dokaza te na temelju rezultata cjelokupnog postupka, a u skladu s odredbom čl. 8. Zakona o parničnom postupku (Narodne novine broj 53/91, 91/92, 58/93, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 84/08, 123/08, 57/11, 148/11, 25/13, 89/14 i 70/19, 80/22 u daljnjem tekstu: ZPP) sud je utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan u cijelosti.

5.Predmet spora je zahtjev tužitelja za utvrđenje ništetnosti Ugovora o plaćanju naknade za postavljanje reklame, šifra: 611565, klasa: 363-02/2014- 016/121, ur.broj: 251-13-33-5-14-2, od 29.9.2014., kao i zahtjev za isplatom iznosa od 22.270,75 eura koji je tužitelj platio tuženiku na osnovu tog ugovora, sa pripadajućim zateznim kamatama.

6.Među strankama nije sporno da su sklopile navedeni ugovor i da je na osnovu tog ugovora tužitelj tuženiku isplatio utuženi iznos. Nije sporna niti činjenica da predmetni ugovor nije raskinut, odnosno da je isti i dalje na snazi i da proizvodi pravne učinke među strankama.

7.Među strankama je sporna valjanost navedenog ugovora s obzirom na tužiteljeve tvrdnje da je isti sklopljen na temelju Odluke o komunalnom redu iz 2014. koja, kao "ostali propis", prema tvrdnjama tužitelja, nije sukladna zakonu (Zakonu o komunalnom gospodarstvu, Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakonu o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave) i Ustavu Republike Hrvatske. Sporna je osnova tužbenog zahtjeva za utvrđenje ništetnosti ugovora od 29. rujna 2014. i za isplatu stečenog bez osnove.

8.Iz Ugovora za plaćanje naknade za postavljanje reklame od 29. rujna 2014. (list 6. do 7. spisa) zaključenog između tuženika (u Ugovoru dalje: Grad) i tužitelja - Ugovoru dalje: Korisnik), razvidno je kako je predmet tog ugovora postavljenje 1 (jednog) reklamnog panoa, veličine 9 x 11 m, na zemljištu u tuđem vlasništvu – z. k. č. br. [katastarska čestica], upisanoj u z. k. ul. br. [broj ZK uloška], k. o. [katastarska općina], a za postavljenje kojeg je Korisnik dužan temeljem čl. 31. Odluke o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj 4/08, 5/08, 17/09, 17/10 i 5/11) plaćati tuženiku naknadu koja je ugovorena u ukupnom mjesečnom iznosu od 1.425,60 kn sukladno Pravilniku.

9.Na temelju odredbe čl. 26. Odluke o komunalnom redu tužitelju je, rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za prostorno uređenje, izgradnju grada, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, klasa: UP/I-363-02/14-01/1244, ur.broj:

251-13-31/100-14-7-SM, od 3.11.2014. (list 8. do 10. spisa), koje je postalo pravomoćno 29. 11. 2014., odobrena izgradnja reklamnog panoa tipa Gigaboard na k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u Sesvetskom Kraljevcu, sa sjeverne strane autoputa A3 preko puta IKEA-e.

10.Uvidom u zemljišnoknjižni izvadak utvrđeno je kako je nekretnina k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u Sesvetskom Kraljevcu nije u vlasništvu tuženika (list 11. do 12. spisa).

11.Prema podacima iz analitičke kartice za ugovor 611565 (list 33. do 3.7 spisa), tužitelj je na ime naknade za postavljeni reklamni pano platio iznos od 22.270,75 eura.

12.Glede stajališta tuženika da ovaj sud nije ovlašten ispitivati zakonitost Odluke o komunalnom redu koja je sporna među strankama, ocjena je ovog suda kako Odluka o komunalnom redu predstavlja opći akt (tako i Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci pod brojem U-II-5157/2005 i dr. od 5. ožujka 2012., "Narodne novine" broj 41/2012.). Navedeno proizlazi i iz odredbe čl. 73. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi kojim je propisano da predstavničko tijelo općine, grada i županije u svom samoupravnom djelokrugu donosi odluke i druge opće akte, u skladu sa svojim statutom. Prije nego što stupi na snagu opći akt obavezno se objavljuje u službenom glasilu jedinice. Ako općina i grad nema svoje službeno glasilo, opći akt općine i grada objavljuje se u službenom glasilu županije. Opći akt stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave. Iznimno, općim se aktom može iz osobito opravdanih razloga odrediti da stupa na snagu prvog dana od dana objave. Opći akt ne može imati povratno djelovanje.

13.Prema odredbi čl. 3. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 20/10., 143/12., 152/14.) predmet upravnog spora je i ocjena zakonitosti općeg akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koja ima javnu ovlast i pravne osobe koja obavlja javnu službu. O Zakonitosti općih akata, u skladu čl. 12. navedenog Zakona, odlučuje Visoki upravni sud, s time da, prema odredbi čl. 83. Zakona o upravnim sporovima postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osoba ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom ako je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu došlo do povrede njihova prava ili pravnog interesa. Zahtjev se podnosi u roku od 30 dana od dostave odluke. Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud može pokrenuti po službenoj dužnosti, na temelju obavijesti građana, pučkog pravobranitelja ili na zahtjev suda. Prema odredbi čl. 86. st. 3. i 4. ovog Zakona sud će presudom ukinuti opći akt, ili pojedine njegove odredbe, ako utvrdi da nije suglasan sa zakonom ili statutom javnopravnog tijela, s time da ukinuti opći akt prestaje važiti, odnosno ukinute odredbe općeg akta prestaju važiti danom objave presude Visokog upravnog suda u Narodnim novinama. Kad prestanu postojati pretpostavke za vođenje postupka, sud će isti rješenjem obustaviti (čl. 88. st. 2. navedenog Zakona).

14.Obzirom na sadržaj zakonskih odredbi kojima je reguliran postupak ocjene zakonitosti općeg akta od strane Visokog upravnog suda, nedvojbeno je da nisu ispunjene pretpostavke za vođenje navedenog postupka u situaciji kad je osporavani opći akt stavljen izvan snage, odnosno kad je prestao važiti. Navedeno proizlazi iz same svrhe i smisla navedenog postupka prema kojem njegov ishod, za slučaj prihvaćanja zahtjeva, može biti ukidanje općeg akta ili njegovih pojedinih odredbi s učinkom od objave u Narodnim novinama. Ukoliko opći akt nije na snazi, utoliko nema pretpostavki za vođenje postupka ocjene njegove zakonitosti ,jer se taj opći akt više ne bi mogao ukinuti u skladu s čl. 83. st. 3. i 4. Zakona o upravnim sporovima. Navedeno proizlazi i iz odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usoz-150/2012 od 30. lipnja 2014. kojom je obustavljen postupak za ocjenu zakonitost Odluke o komunalnom redu iz 2008., koji zahtjev je prvotno bio podnesen Ustavnom sudu Republike Hrvatske te je rješenjem pod brojem U-II- 2493/2011 od 5. ožujka 2012. ustupljen na rješavanje Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske.

15.Slijedom navedenog, ovaj sud ima ovlaštenje (i dužnost) preispitati zakonitost općeg akta u situaciji kad navedeni opći akt više nije na snazi, kako je to slučaj u ovoj konkretnoj situaciji, odnosno u situaciji kad se opći akt ne može preispitivati pred nadležnim Visokim upravnim sudom prema odredbama Zakona o upravnim sporovima iz razloga što isti više nije na snazi, ali on i dalje proizvodi pravne učinke među parničnim strankama. Ovdje se radi o općem aktu koji je bio na snazi u vrijeme sklapanja spornog ugovora te njegov sadržaj ima učinka na valjanost pravnog posla koji je temeljem njega sklopljen. O ovom je pitanju stajalište izraženo u odlukama Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj Rev-949/2022 od 8. ožujka 2022. i Rev-2169/2019 od 1. ožujka 2023. te u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-4024/2019, U-III-4025/2019 i U-III-4026/2019 od 14. srpnja 2021., a na koje se poziva i Visoki trgovački sud Republike Hrvatske u odluci pod brojem Pž-1736/2014 od 18. rujna 2024. Svako suprotno tumačenje dovelo bi do nerazmjernog ograničenja prava na pristup sudu (čl. 6. Europske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, "Narodne novine – Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99., 14/02., 13/03., 9/05., 1/06., 2/10., 13/17.).

16.Stoga ovaj sud je preispitao zakonitost Odluke o komunalnom redu iz 2014 na osnovu koje je sklopljen ugovor između stranaka, a koja je u međuvremenu prestala važiti stupanjem na snagu kasnije Odluke o komunalnom redu.

17.Spornom Odlukom o komunalnom redu propisan je komunalni red i mjere za njegovo provođenje radi uređenja naselja, održavanja čistoće, čuvanja i korištenja javnih površina, skupljanja, odvoza i postupanja sa skupljenim komunalnim otpadom, uklanjanja snijega i leda te uklanjanja protupravno postavljenih predmeta na području Grada Zagreba (čl. 1. navedene Odluke).

18.Odluka o komunalnom redu donesena je na temelju odredbe čl. 16. Zakona o komunalnom gospodarstvu. Tom je odredbom propisano da je, u cilju pobližeg uređenja odnosa u komunalnom gospodarstvu, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave obvezno donijeti odluku o komunalnom redu i mjere za njezino provođenje, a s kojom odlukom se propisuju naročito odredbe o uređenju naselja; održavanju čistoće i čuvanju javnih površina; korištenju javnih površina; skupljanju, odvozu i postupanju sa skupljenim komunalnim otpadom; uklanjanju snijega i leda; uklanjanju protupravno postavljenih predmeta; mjere za provođenje komunalnog reda i kaznene odredbe.

19.Prema odredbi čl. 26. Odluke o komunalnom redu 2014 reklamni panoi reklamni stupovi (totemi i slično), putokazni panoi, pokretni reklamni panoi, osvijetljene reklamne vitrine (city light), reklamne ploče na građevinama u kojima se ne nalazi poslovni prostor čija se djelatnost ili proizvod oglašava, reklamni panoi na stupovima javne rasvjete u vlasništvu Grada, veliki reklamni panoi - samostojeći i na objektima, reklamni uređaji i konstrukcije i slično. Reklamni panoi oglasne površine do 12 m2 postavljaju se na javne površine, zemljište i građevine na temelju rješenja gradskoga upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove. Reklamni panoi oglasne površine veće od 12 m2 postavljaju se na javne površine, zemljište i građevine sukladno propisima o prostornom uređenju i gradnji. Za postavljanje reklamnih panoa iz stavka 3. ovoga članka potrebno je rješenje gradskoga upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove.

20.Prema odredbi čl. 30. Odluke o komunalnom redu 2014. način postavljanja reklamnih panoa iz članka 26. ove odluke određuje pravilnikom gradonačelnik na prijedlog gradskog upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove uz prethodno pribavljeno mišljenje gradskog upravnog tijela nadležnog za uređenje javnih gradskih prostora i gradskog upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove.

21.Prema odredbi čl. 31. Odluke o komunalnom redu 2014. za postavljanje, uz ostalo, i reklamnih panoa na javne površine, zemljište i objekte plaća se naknada koju pravilnikom određuje gradonačelnik na prijedlog gradskog upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove. Vlasnik odnosno korisnik predmeta i gradonačelnik sklapaju ugovor o plaćanju naknade.

22.Iz navedenih odredbi proizlazi da je tuženik, kao jedinica lokalne samouprave, bio dužan donijeti Odluku o komunalnom redu kojom će urediti pitanje uređenja naselja. Stoga tuženik iz Zakona o komunalnom gospodarstvu crpi ovlaštenje da takvom odlukom u sklopu uređenja naselja uredi i pitanje postavljanja reklama i reklamnih panoa i s tim u vezi za navedeno izdaje odobrenja.

23.Međutim, ovdje se postavilo kao sporno pitanje prava odnosno ovlaštenja tuženika da navedenom Odlukom uredi pitanje plaćanja naknade za postavljanje reklama i reklamnih panoa na površinama koje nisu u njegovom vlasništvu, odnosno koje su u privatnom vlasništvu i za koje korisnik, u pravilu, plaća naknadu vlasniku nekretnine, a ovaj komunalnu naknadu tuženiku.

24.Takvo ovlaštenje ovaj sud ne pronalazi u odredbama Zakona o komunalnom gospodarstvu, jednako kao što navedeno ne proizlazi niti iz propisa kojima je reguliran djelokrug i financiranje jedinica lokalne samouprave.

25.Prema tada važećoj odredbi čl. 29. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave vlastiti izvori sredstava općine i grada jesu prihodi od vlastite imovine, u smislu čl. 68. st. 3. toč. 1., 2., 3. i 4. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi; općinski, odnosno gradski porezi u skladu s ovim Zakonom; novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sami propišu; upravne pristojbe u skladu s posebnim zakonom, boravišne pristojbe, u skladu s posebnim zakonom; komunalne naknade, doprinosi i druge naknade utvrđene posebnim zakonom; naknade za uporabu javnih, općinskih ili gradskih površina te drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonom.

26.Prema odredbi čl. 19. st. 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu komunalna je naknada prihod proračuna jedinice lokalne samouprave, a sredstva komunalne naknade namijenjena su financiranju obavljanja djelatnosti odvodnje atmosferskih voda, održavanja čistoće u dijelu koji se odnosi na čišćenje javnih površina, održavanja javnih površina, održavanja nerazvrstanih cesta, održavanja groblja i krematorija i javne rasvjete.

27.Iz navedenih odredbi ne proizlazi da bi jedinica lokalne samouprave bila ovlaštena općim aktom urediti pitanje naplate naknade za postavljanje reklama i reklamnih panoa na nekretninama u privatnom vlasništvu, odnosno na nejavnim površinama. Štoviše, u pravilu korisnik plaća naknadu u vidu zakupnine vlasniku nekretnine na koju je postavljena reklama, a vlasnik nekretnine plaća jedinici lokalne samouprave komunalni doprinos. U odnosu na ovlaštenje tuženika za plaćanje ovakve naknade i Vrhovni sud Republike Hrvatske je rješenjem pod brojem Revd- 2054/2020 od 15. rujna 2020. dopustio podnošenje revizije.

28.Obzirom na navedeno, stav je ovog suda da je Odluka o komunalnom redu u dijelu odredbe čl. 39. kojom je propisana obveza plaćanja naknade za postavljanje reklama i reklamnih panoa na zemljište i objekte (koji nisu javni) u suprotnosti sa zakonom.

29.Navedeno utvrđenje nije suprotno niti utvrđenjima i ocjeni Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji je odlučivao o zakonitosti općih akata drugih jedinica lokalne samouprave, a koji su po svom sadržaju bitno slični ovdje spornom općem aktu (odluke broj Usoz-8/2016 od 13. lipnja 2016., Usoz-118/2020 od 25. travnja 2022.).

30.Sud je u ovom postupku kao prethodno pitanje utvrdio da je nezakonita Odluka o komunalnom redu u dijelu odredbe čl. 39., koja odredba, iako je prestala važiti, i dalje proizvodi pravne učinke među strankama jer je i dalje na snazi (budući da nije raskinut ili otkazan) jer kako proizlazi iz spisa ugovor koji su sklopile temeljem te Odluke radi postavljanja reklamnog panoa na zemljištu u Zagrebu koje je u vlasništvu drugih.

31.S obzirom na to da je odredbom čl. 322. Zakona o obveznim odnosima ("Narodne novine" br. 35/05., 41/08., 125/11., 78/15., 29/18., 126/21., 114/22., 156/22., 145/23., 155/23. – dalje: ZOO) određeno da je ugovor koji je protivan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima ili moralu društva ništetan, osim ako cilj povrijeđenog pravila ne upućuje na neku drugu pravnu posljedicu ili ako zakon u određenom slučaju ne propisuje što drugo, a imajući u vidu naprijed navedene zaključke, ocijenjeno je da je predmetni Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklama ništetan i da kao takav ne proizvodi pravne učinke. Stoga je odlučeno kao pod točkom I. izreke presude.

32.U slučaju ništetnosti ugovora svaka ugovorna strana dužna je vratiti drugoj sve ono što je primila na temelju takva ugovora, a ako to nije moguće, ili ako se narav onoga što je ispunjeno protivi vraćanju, ima se dati odgovarajuća naknada u novcu, prema cijenama u vrijeme donošenja sudske odluke, ako zakon što drugo ne određuje (čl. 323. st. 1. ZOO).

33.Kako je predmetni ugovor utvrđen ništetnim, tužitelj je ovlašten, po pravilima o stjecanju bez osnove (čl. 1111. ZOO), tražiti vraćanje svega što je na osnovu tog ugovora dao. Budući da nije sporna visina naknade koju je na ime ništetnog ugovora tužitelj isplatio tuženiku, valjalo je tuženika obvezati na isplatu tog novčanog iznosa i to sa zakonskim zateznim kamatama koje teku od trenutka stjecanja jer je tuženik, prema ocjeni suda, nepošteni stjecatelj (čl. 1115. ZOO). Naime, tuženik je znao, odnosno morao znati, da kao jedinica lokalne samouprave nema, u relevantnim zakonima, uporište za propisivanje općim aktom obveze plaćanja naknade korisnicima s kojima sklapa ugovore za postavljanje reklama na nejavnim površinama. Stoga je ovaj sud odlučio kao u točki II. izreke ove presude.

34.Visina stope zatezne kamate određena je u skladu s odredbom čl. 29. st. 2. ZOO-a koja se primjenjuje na ostale odnose, jer se ovdje ne radi o odnosu iz trgovačkog ugovora, već o plaćanju s osnove stečenog bez osnove, slijedom čega je zahtjev tužitelja za isplatom zateznih kamata po višoj stopi ocijenjen neosnovanim. Obzirom na navedeno, odlučeno je kao pod točkom IV. izreke ove presude.

35.Odluka o zahtjevu tužitelja za naknadom troškova parničnog postupka temelji se na odredbama čl. 154. st. 1., čl. 155. st. 1. i 2., Zakonu o sudskim pristojbama ("Narodne novine" broj 74/95, 57/96, 137/02, 26/03, 125/11, 112/12, 157/13 i 118/18, dalje u tekstu: ZSP) u skladu s Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (''Narodne novine'' broj 138/23, dalje u tekstu: Tarifa) prema zahtjevu za naknadu troškova. Tužitelju su kao potrebni priznati sljedeći zatraženi troškovi: sastava tužbe (Tbr. 7/1 Tarife) u iznosu od 500,00 eura, sastava podneska od 24.11.2023. (Tbr. 8/4 Tarife) u iznosu od 50,00 eura, sastava podneska od 11.12.2025. (Tbr. 8/1 Tarife) u iznosu od 500,00 eura, sastava podneska od 19.2.2025. (Tbr. 8/1 Tarife) u iznosu od 500,00 eura zastupanja na ročištu i 26.2.2025. Ttbr. 9/1 Tarife) u iznosu od po 500,00 eura a što uvećano za PDV od 25% iznosi 2.562,50 eura.

36.Nadalje je tužitelju priznat trošak sudske pristojbe na tužbu u iznosu od 134,58 eura te sudske pristojbe na presudu u iznosu od 134,58 eura, što sveukupno iznosi 2.831,66 eura te je odlučeno kao u točki III. izreke ove presude.

37.Odluka o zateznim kamatama na dosuđene troškove postupka određena je temeljem odredbe čl. 151. st. 3. ZPP po stopi određenoj čl. 29. st. 2. ZOO koja se primjenjuje na ostale odnose imajući u vidu predmet konkretnog spora.

U Zagrebu 01. travnja 2025.

SUDAC:

Beatrix Crnogorac

POUKA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude stranke mogu podnijeti žalbu u roku od petnaest dana računajući od održavanja ročišta za objavu presude ako je stranka bila uredno obaviještena o održavanju ročišta za objavu, odnosno od primitka prijepisa presude ako stranka nije bila uredno obaviještena o ročištu za objavu presude. Žalba se podnosi ovom sudu, pismeno u tri primjerka, a o žalbi odlučuje Visoki trgovački sud Republike Hrvatske.

Dna:

1.Tužitelju po punomoćniku uz nalog za sudsku

pristojbu na presudu

2. Tuženiku po punomoćniku

3. Spis u kalendar 60 dana – parnična pisarnica