REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Avenija Dubrovnik 6, Zagreb

Poslovni broj: Us I-3267/2023-20

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Božici Bilen, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja REUS INŽENJERING d.o.o., Zagreb, Radnička cesta 27, OIB: 81915436265, kojeg zastupa opunomoćenik Darko Belaić, odvjetnik u Zagrebu, Ulica Petra i Tome Erdodyja 2, protiv tuženika Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, OIB: 18683136487, radi oglašivanja ništavim odluke o odabiru, 27. ožujka 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja, KLASA: UP/I-406-01/23-02/1, URBROJ: 517-08-04- 01-01-23-1 od 15. lipnja 2023.

II. Odbija se tužiteljev zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-406-01/23-02/1, URBROJ: 517-08-04-01-01-23-1 od 15. lipnja 2023., odbačen je tužiteljev zahtjev za oglašavanjem ništavom Odluke o odabiru broj: G-V-l/20 donesene u postupku javne nabave strojarske opreme za projekt „Revitalizacija vrelovodne mreže na području grada Zagreba“, Grupa 1 - Predizolirana oprema, trgovačkog društva HEP- TOPLINARSTVO d.o.o.

2. Tužitelj u tužbi u bitnom osporava rješenje tuženog tijela zbog nepravilne primjene zakona, proceduralnih propusta i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja. Podnio je zahtjev za proglašenje ništavnosti Odluke o odabiru u javnoj nabavi, ali je tuženik odbio njegov zahtjev tvrdeći da se takva odluka ne smatra upravnim aktom. Ističe da je Upravni sud u Zagrebu presudom potvrdio nadležnost tuženika za provođenje upravnog nadzora i zaključio da je Odluka o odabiru upravni akt, a da tuženik nije postupio prema presudi i nije proveo upravni postupak u skladu sa Zakonom o općem upravnom postupku. Tužitelj tvrdi da je naručitelj javne nabave prekršio propise, uključujući zabranu mijenjanja cijena nakon donošenja odluke o odabiru, što je osnov za proglašenje odluke ništavnom. Zbog toga traži od suda da prihvati njegov tužbeni zahtjev, poništi osporavano rješenje, oglasi ništavom Odluku o odabiru te naloži tuženiku naknadu troškova upravnog spora.

3. Tužitelj u podnesku od 17. studenoga 2023. u bitnom navodi da je tuženik primio tužbu, ali nije u zakonom propisanom roku od 60 dana podnio odgovor niti dostavio spise predmeta. Stoga, tužitelj smatra da je neosnovano ponovno pozivanje tuženika na dostavu odgovora.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom osporava tužbu i tužbeni zahtjev, predlažući spajanje ovog predmeta s ranijim predmetom Usl-3269/23-2 radi učinkovitosti i ekonomičnosti postupka. Smatra da je tuženik postupio po ranijoj presudi Upravnog suda te donijelo rješenje kojim je odbacilo zahtjev tužitelja za oglašavanje ništavosti odluke o odabiru u postupku javne nabave. Tuženik smatra da je osporavano rješenje zakonito te da je nadležnost Ministarstva jasno propisana Zakonom o javnoj nabavi, prema kojem nadzor ima administrativnu narav i ne uključuje primjenu Zakona o općem upravnom postupku. Ističe da tužitelj nije iskoristio zakonom propisane pravne lijekove, poput žalbe Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM). Smatra da tuženik nije nadležan za oglašavanje odluka ništavima niti za poništavanje ugovora, što je u isključivoj nadležnosti DKOM-a. Provedba upravnog nadzora nije bila moguća zbog zakonskih ograničenja propisanih člankom 438. Zakona o javnoj nabavi, uključujući isteka roka i neiskorištavanje redovnih pravnih lijekova. Tuženik smatra da usvajanje tužbe ne bi bilo pravno utemeljeno te bi moglo stvoriti presedan kojim bi se narušila načela pravne sigurnosti i javne nabave.

5. Tužitelj u podnesku od 19. siječnja 2024. u bitnom navodi da tuženik nije podnio odgovor na tužbu u zakonom propisanom roku od 60 dana niti je dostavio spis predmeta, da je sud neosnovano ponovno pozvao tuženika da dostavi odgovor. Tuženik predlaže spajanje predmeta UsI-3269/2023, no tužitelj se tome protivi jer se radi o odvojenim upravnim aktima koji zahtijevaju zasebne postupke. Smatra da tuženik nije postupio prema presudi Upravnog suda u Zagrebu (UsI-251/22-12) kojom je bio obvezan donijeti odluku o oglašavanju ništavosti odluke o odabiru u postupku javne nabave. Sud je već potvrdio da je postupak javne nabave upravni postupak, čime se osporava tvrdnja tuženika da odluka o odabiru nije upravni akt. Tužitelj argumentira da je tuženik nezakonito odbacio zahtjev pozivajući se na pogrešnu interpretaciju pravnih propisa. Ističe da je tužitelj podnio prijedlog za oglašavanje ništavosti odluke o odabiru zbog bitnih povreda postupka javne nabave, da je naručitelj (HEP-Toplinarstvo d.o.o.) nezakonito povećao cijene u postupku javne nabave, što predstavlja apsolutnu povredu i razlog za oglašavanje odluke ništavom. Smatra da tuženik nadležan za upravni nadzor te je bio dužan postupiti sukladno Zakonu o javnoj nabavi i Zakonu o općem upravnom postupku.

6. Tužitelj u podnesku od 6. veljače 2024. u bitnom dostavlja odluku Ustavnog suda koji nije dostavio kao prilog ranijeg podneska.

7. Tuženik se u podnesku od 13. ožujka 2024., zaprimljenom u Sudu 29. ožujka 2024., u bitnom očitovao na podnesak tužitelja od 19. siječnja 2024.

8. Tuženik je u podnesku od 26. ožujka 2024., zaprimljenom u Sudu 29. ožujka 2024., u bitnom dostavio spis predmeta.

9. Tužitelj u podnesku od 30. travnja 2024. u bitnom se očitovao na podnesak tuženika od 13. ožujka 2024. Poriče tvrdnje tuženika da je žalba na odluku o odabiru uvjet za podnošenje zahtjeva za oglašavanje odluke ništavom, pozivajući se na članak 128. stavak 2. Zakona o općem upravnom postupku, prema kojem se takav zahtjev može podnijeti u bilo koje vrijeme.

10. Tuženik se u podnesku od 13. lipnja 2024., zaprimljenom u Sudu 24. lipnja 2024., u bitnom očitovao na podnesak tužitelja od 30. travnja 2024.

11. Tužitelj u podnesku od 21. srpnja 2024. u bitnom se očitovao na podnesak tuženika od 13. lipnja 2024. Protivi se uključivanju Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave i HEP-Toplinarstva d.o.o. kao zainteresiranih osoba jer bi to dovelo do odugovlačenja postupka i povećanja troškova.

12. Tuženik se u podnesku od 11. studenoga 2024., zaprimljenom u Sudu 21. studenog 2024., u bitnom očitovao na podnesak tužitelja od 21. srpnja 2024.

13. Tužitelj u podnesku od 20. prosinca 2024. u bitnom ponovno predlaže usvajanje tužbenog zahtjeva, očituje se na podnesak tuženika i predlaže zakazivanje rasprave.

14. Tužitelj u podnesku od 12. ožujka 2025. u bitnom se očituje na dosadašnji tijek postupka.

15.1. Ocjenjujući zakonitost osporavanih rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 21. ožujka 2025. održao usmenu i javnu raspravu. Tužitelj je ostao kod tužbe i tužbenog zahtjeva i svih dosadašnjih podnesaka i svih dokaznih prijedloga. Tuženik je ostao kod odgovora na tužbu i svih dosadašnjih podnesaka. Opunomoćenik tužitelja je naveo da tuženik nije postupio po presudi ovog suda Us I- 251/22 od 31. svibnja 2023. u kojoj je utvrđeno da je tuženik nadležan za odlučivanje o zahtjevu tužitelja za oglašavanjem ništavim odluke o odabiru te da je navedena odluka o odabiru upravni akt, te da se u postupku javne nabave primjenjuje odredbe upravnog postupka pa nije mjesta za odbacivanje zahtjeva tužitelja. Isto tako u prilog nezakonitosti i ništavosti odluke o odabiru tužitelj navodi da je naručitelj HEP Toplinarstvo postupao suprotno dokumentaciji o nabavi osobito Pravilnik o nabavi te u ponudi u postupcima javne nabave te je vodio i zaključio naknade pregovore s odabranim ponuditeljem s ciljem sklapanja dodatka protivno propisanom okvirnom sporazumu a sve radi povećanja cijene iako je u postupku nabave i dokumentaciji o nabavi naručitelj izrijekom naveo nepromjenjivost cijene osim toga i naručitelj je za povećanje cijene bio dužan prethodno zatražiti odobrenje nadzornog odbora a što je izostalo te je isto daljnji razlog nezakonitog postupanja naručitelja.

15.2. Sud je odbio tužiteljeve dokazne prijedloge jer su oni očito usmjereni na dokazivanje činjenica koje nisu važne za odlučivanje. Naime, ovaj upravni spor je vođen radi ocjene zakonitosti postupovne odluke o odbacivanju tužiteljeva zahtjeva te da ovaj Sud u ovom upravnom sporu ne odlučuje o meritumu upravne stvari (o kojem još nije odlučivao ni tuženik u upravnom postupku), već isključivo o (ne)postojanju pretpostavki za donošenje postupovne odluke o odbacivanju tužiteljeva zahtjeva.

15.3. Sud je odbio tuženikov prijedlog za spajanje upravnih sporova jer se radi o ocjeni zakonitosti različitih pojedinačnih odluka, pri čemu treba imati na umu da sud može, a ne mora, na prijedlog stranke spojiti sporove radi zajedničkog raspravljanja.

15.4. Sud je odbio tuženikov prijedlog za uključivanje zainteresiranih osoba u ovaj spor je Državna komisija za javnu nabavu ne može imati položaj zainteresirane osobe u ovoj vrsti spora, dok HEP-Toplinarstvo d.o.o. nema taj položaj u ovom upravnom sporu s obzirom da se radi o postupovnoj odluci.

16. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

17. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tužitelj 30. srpnja 2021. podnio zahtjev tuženiku oglasiti ništavom Odluku o odabiru broj: G-V-l/20 donesenu u postupku javne nabave strojarske opreme za projekt „Revitalizacija vrelovodne mreže na području grada Zagreba“ Grupa 1 - Predizolirana oprema, trgovačkog društva HEP-TOPLINARSTVO d.o.o. Tužitelj smatra da se Odluka o odabiru može oglasiti ništavom prema članku 128. stavku 2. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP).

18. Tuženik je osporavano rješenje donio u izvršenju presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-251/22-12 od 31. svibnja 2023.

19. Tuženik je odbacio tužiteljev zahtjev uz obrazloženje kako Odluka o odabiru nije upravni akt jer postupci javne nabave nisu upravni postupci prema Zakonu o općem upravnom postupku.

20. Suprotno tvrdnjama tužitelja, tuženik u izvršenju presude od 31. svibnja 2023. nije postupio suprotno pravnom shvaćanju suda. Naime, sud je isključivo ocijenio da je tuženik dužan odlučiti o tužiteljevu zahtjevu, a nije izrazio stajalište o osnovanosti zahtjeva, odnosno nije zauzeo shvaćanje da je odluka o odabiru upravni akt.

21. Tuženik nije u roku određenim rješenjem suda od 28. kolovoza 2023. dostavio odgovor na tužbu sa spisom predmeta, već je to učinio nakon što je drugi put pozvan rješenjem od 30. listopada 2023. Odredbama ranijeg Zakona o upravnim sporovima Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., dalje ZUS/10) i odredbama Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS/24) nije propisano da je posljedica nedostavljanja odgovora na tužbu usvajanje tužbenog zahtjeva, već sukladno odredbi članka 32. stavka 4. ZUS/10-a, odnosno odredbi članka 48. stavka 4. ZUS/24-a sud ima ovlast riješiti spor i bez spisa predmeta ako tuženik ne dostavi sve spise predmeta.

22. Odredbom članka 1. ZUP-a je propisano da se tim Zakonom uređuju pravila na temelju kojih tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje imaju javne ovlasti (u daljnjem tekstu: javnopravna tijela), u okviru djelokruga utvrđenog na temelju zakona, postupaju i rješavaju u upravnim stvarima.

23. Iz odredbe članka 1. ZUP-a proizlazi da se javnopravna tijela definiraju kao tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe koje imaju javne ovlasti.

24. Pojam javnih ovlasti iz članka 1. ZUP-a odnosi se isključivo na javnu ovlast rješavanja upravnih stvari u upravnom postupku, tj. na pravne osobe kojima je zakonom dodijeljena ova vrsta javne ovlasti.

25. HEP-TOPLINARSTVO d.o.o. nije ni tijelo državne uprave ili drugo državno tijelo, niti je tijelo jedinice lokalne ili regionalne samouprave. Naime, prema odredbi članka 4. stavka 2. Zakona o sustavu državne uprave (Narodne novine, broj 66/19. i 155/23.) tijela državne uprave su ministarstva i državne upravne organizacije. Druga državna tijela nisu izrijekom normativno definirana, a to su, primjerice, Hrvatski sabor, Vlada Republike Hrvatske, sudovi i sl.

26. HEP-TOPLINARSTVO d.o.o. nije tijelo jedinice lokalne ili regionalne samouprave. Naime, prema odredbi članka 3. stavka 1. i 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine, broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13. - pročišćeni tekst, 137/15. - ispravak, 123/17., 98/19. i 144/20.) jedinice lokalne samouprave su općine i gradovi, a jedinice područne (regionalne) samouprave su županije. Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju: a) predstavničko tijelo - općinsko vijeće, gradsko vijeće, županijsku skupštinu, odnosno Skupštinu Grada Zagreba (članak 27.); b) izvršno tijelo – općinskog načelnika, gradonačelnika, župana, odnosno gradonačelnika Grada Zagreba (članak 39.); c) upravni odjeli i službe (upravna tijela) (članak 53.).

27. Naručitelji koji nisu tijela državne uprave ili druga državna tijela ili tijela jedinica lokalne ili regionalne samouprave mogu smatrati javnopravnim tijelima jedino ako su pravne osobe s javnim ovlastima. Ovaj Sud u odredbama Zakona o energiji (Narodne novine, broj 120/12., 14/14. i 102/15.). i Zakona o tržištu toplinske energije (Narodne novine, broj 80/13., 14/14., 102/14., 95/15., 76/18. i 86/19.) ne nalazi uporište za zaključak da HEP-TOPLINARSTVO d.o.o. ima javnu ovlast za rješavanje u upravnim stvarima. Dakle, HEP-TOPLINARSTVO d.o.o. je pravna osoba, ali nema javnu ovlasti, zbog čega se ne može smatrati javnopravnim tijelom u smislu ZUP-a.

28. S obzirom na navedeno, sporna Odluka o odabiru ne može smatrati upravnim aktom, iz čega proizlazi da osnovano odbačen zahtjev tužiteljev zahtjev za oglašavanjem ništavom sporne Odluke o odabiru.

29. Slijedom navedenog, Sud je utvrdio da je osporavano rješenje zakonito.

30. S obzirom na sve naprijed navedeno odlučeno je kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavka 1. ZUS/24-a.

31. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS/24-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužitelj nije uspio u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njegovom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.

U Zagrebu, 27. ožujka 2025.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnik Darko Belaić, Zagreb, Ulica Petra i Tome Erdöedyja 2

2. Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78

3. U spis