REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] C 5

Poslovni broj: Us I-1250/2024-11

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužitelja Dobrovoljnog vatrogasnog društva Klana (OIB: 28681218858), u Klani, Klana 22A, kojeg zastupa opunomoćenica Dunja Kušić Martinović (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnica u Rijeci, Ante Starčevića 5, protiv tuženika Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva (OIB: 76767369197), Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, radi isplate potpore, 26. ožujka 2025.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva, KLASA: UP/II-034-08/23-01/1138, URBROJ: 525-04/128-24-5 od 11. srpnja 2024., radi poništenja odluke Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, KLASA: 440-12/18-07-04-01/0293, URBROJ: 343- 2110/01-23-042 od 6. listopada 2023., radi nalaganja tuženiku da tužitelju isplati iznos od 57.595,21 eura uz pripadajuće zatezne kamate, te radi nadoknade troškova ovog upravnog spora.

Obrazloženje

1. Odlukom Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, KLASA: 440-12/18-07-04-01/0293, URBROJ: 343-2110/01-23-042 od 6. listopada 2023. tužitelju su odobrena sredstva na temelju zahtjeva podnesenog 22. listopada 2022. - potpora za Podmjeru 7.4. „Ulaganja u pokretanje, poboljšanje ili proširenje lokalnih temeljnih usluga za ruralno stanovništvo, uključujući slobodno vrijeme i kulturne aktivnosti te povezanu infrastrukturu“ (t. I. izreke odluke), te je odlučeno da će sredstva u iznosu od 58.700,96 eura biti isplaćena tužitelju (t. II.). Nadalje, nakon provedene administrativne kontrole zahtjeva za potporu iz točke I. odluke zatraženi iznos potpore umanjen je za sveukupno 57.595,21 eura (t. III.), uz ostale prateće odluke sadržane u točki IV. osporavane odluke. Prethodno je tužitelju u okviru navedene Podmjere dodijeljena potpora u iznosu od 2.697.506,61 kuna (što čini protuvrijednost od 358.020,65 eura, nap. Suda). U obrazloženju prvostupanjske odluke iznesen je i historijat zahtjeva tužitelja za predujam, za isplatu prve rate, za isplatu druge rate, te za isplatu konačne rate. Nakon provedene administrativne kontrole zahtjeva za isplatu konačne rate, traženi iznos potpore umanjen je za 57.595,21 eura zbog primjene jedinstvene stope financijske korekcije od 25% na ugovor o javnoj nabavi za radove odnosno prihvatljivi iznos građenja, te financijske korekcije od 5% na grupu 1 (računalna oprema), grupu 3 (sportska oprema), grupu 4 (opremanje teretane i prizemlja) i grupu 5 (dobava i ugradnja ventilacije u garaži), te 25% na grupu 2 (uredska oprema i namještaj).

2. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-034-08/23-01/1053, URBROJ: 525- 04/122-24-3 od 6. lipnja 2024. odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv prvostupanjske odluke. Tuženik obrazlaže, u bitnome, sljedeće:

„Vrsta nepravilnosti br. 9. „Nezakoniti i/ili diskriminacijski uvjeti sposobnosti i/ili kriteriji za odabir ponude utvrđeni u pozivu na nadmetanje ili dokumentaciji za nadmetanje” Smjernicama je opisana kao: „Slučajevi u kojima su subjekti spriječeni dati ponudu zbog nezakonitih uvjeta sposobnosti i/ili kriterija za odabir ponude utvrđenih u pozivu za nadmetanje ili dokumentaciji za nadmetanje.” Stopa ispravka za navedenu nepravilnost predviđena je u iznosu od 25%, a ispravak se može smanjiti na 10% ili 5% ovisno o ozbiljnosti nepravilnosti.

Vrsta nepravilnosti br. 16. „Nedostatak transparentnosti i/ili jednakog postupanja tijekom ocjene” Smjernicama je opisana kao: „Revizijski trag koji se osobito odnosi na ocjene dane svakoj ponudi nije jasan/opravdan/transparentan ili ne postoji i/ili evaluacijsko izvješće ne postoji ili ne sadržava sve elemente koje se traži relevantnim odredbama.” Stopa ispravaka za navedenu vrstu nepravilnosti je 25% uz mogućnost smanjenja na 10% ili 5% ovisno o ozbiljnosti nepravilnosti.

Vrsta nepravilnosti br. 22. „Znatna izmjena elemenata ugovora određenih u pozivu na nadmetanje ili dokumentaciji za nadmetanje” Smjernica opisana je kao: „Bitni elementi sklapanja ugovora uključuju, ali nisu ograničeni na cijenu, prirodu radova, rok dovršetka, uvjete plaćanja i korištene materijale. Uvijek treba za svaki pojedini slučaj napraviti analizu kako bi se utvrdilo bitan element.”. Stopa ispravaka za navedenu vrstu nepravilnosti je 25% iznosa ugovora bez mogućnosti smanjenja stope ispravka.

(…)

Nadalje, izvršen je uvid u Ugovor o radovima te je utvrđeno da je isti sklopljen 22. veljače 2020., dok je uvidom u Policu osiguranja br. [broj police osiguranja] utvrđeno da je ista izdana dana 12. svibnja 2020. sa rokom važenja do 12. svibnja 2021. Stoga, uzimajući u obzir točku 7.4.4. DON-a 1 i članak 14. Ugovora o radovima, Ministarstvo nalazi da je navedena Polica osiguranja dostavljena sa zakašnjenjem budući da je trebala biti dostavljena u roku od 8 dana od dana sklapanja Ugovora o radovima. Pored navedenog, Ministarstvo zaključuje da je Agencija za plaćanja pravilno utvrdila da se nepokrivenost osiguranjem odnosi na razdoblje od 12. svibnja 2021. do kada je bila važeća Polica osiguranja do primopredaje radova 3. listopada 2022. sukladno Zapisniku o primopredaji, a što čini razliku od 509 dana (1 godina, 4 mjeseci, 3 tjedna), odnosno nepokrivenost osiguranjem u odnosu na osigurateljna pokrića od 21. svibnja 2021. do 20. prosinca 2021. (završetak radova) što čini razliku od 222 dana (7 mjeseci, 1 tjedan, 1 dan), a što Korisnik niti ne spori već navodi daje Izvođač odbio sklopiti novu policu.

Uzimajući u obzir odredbe članka 14. Ugovora o radovima i točke 7.4.4. DON-a 1, Ministarstvo nalazi da je došlo do odstupanja u odnosu na dostavu i važenje Jamstva o osiguranju za pokriće odgovornosti od djelatnosti te je Korisnik time narušio ekonomsku ravnotežu u korist odabranog ponuditelja na način koji nije predviđen DON-om 1 i Ugovorom o radovima, čime je postupio suprotno načelu jednakog postupanja i načelu transparentnosti te se izložio povećanom riziku pa je stoga osnovano Agencija za plaćanja utvrdila nepravilnost.

U odnosu na žalbene navode Korisnika kako u konkretnom slučaju nije nastala šteta za proračun odnosno da je išao na raskid ugovora mogao bi se naplatiti iz jamstva za uredno ispunjenje ugovora u maksimalnom iznosu od 10% vrijednosti ugovora te da stoga nikako ne može biti opravdana korekcija u iznosu od 25%, Ministarstvo prije svega ukazuje kako naprijed citiranom definicijom iz Uredbe (EU) br. 1303/2013 nepravilnost obuhvaća djelovanje odnosno propust gospodarskog subjekta koje šteti ili bi moglo naštetiti proračunu Unije. U konkretnom slučaju, potencijalna šteta za proračun Unije ogleda se u činjenici da je Korisnik DON-om 1 propisao uvjete kojih se kasnije u provedbi ugovora nije pridržavao što je moglo imati odvraćajući učinak na potencijalne ponuditelje i zaprimljene ponude. U odnosu na navod da je korekcija u iznosu od 25% neopravdana, pa traži poništenje Odluke ili podredno iznos korekcije od 10% iznosa Ugovora o radovima, Ministarstvo ukazuje da je Smjernicama za vrstu nepravilnosti br. 22. Smjernica propisana stopa ispravka od 25% bez mogućnosti smanjenja iste.

Slijedom navedenog, Ministarstvo utvrđuje da Korisnik nije osigurao važeću Policu osiguranja do primopredaje radova te je time postupio suprotno članku 321. stavku 1. točki 2. ZJN i Smjernicama, budući da je istima propisano da se izmjena smatra značajnom ako se mijenja ekonomska ravnoteža ugovora u korist ugovaratelja na način koji nije predviđen prvotnim ugovorom. Također, Korisnik je povrijedio načelo transparentnosti i jednakog postupanja koje je u Smjernicama navedeno kao jedan od čimbenika za procjenu ozbiljnosti nepravilnosti koje su povezane sa nesukladnošću s pravilima o javnoj nabavi i povezanog financijskog učinka na proračun Europske unije, stoga je Agencija za plaćanja pravilno utvrdila činjenično stanje te pravilno primijenila vrstu nepravilnosti br. 22. Smjernica uz stopu ispravka od 25% na Ugovor o radovima. Vezano za provedeni postupak javne nabave za Opremanje vatrogasnog doma za koji je Agencija za plaćanja pod točkom B) podtočkom 1. utvrdila vrstu nepravilnosti br. 9. Smjernica te točku C) Opremanje vatrogasnog doma - Ponavljanje postupka za poništenu Grupu 4. „Opremanje teretane i prizemlja", podtočku 1. za koju je, također, utvrdila vrstu nepravilnosti br. 9. Smjernica, Ministarstvo nalazi da nije sporno da je Korisnik točkom 4.2.1. DON-a 2 i DON-a 3 propisao da gospodarski subjekt mora dokazati kako je njegov godišnji promet u posljednje dvije dostupne financijske godine za svaku godinu pojedinačno jednak ili veći od procijenjene vrijednosti nabave grupe za koju se podnosi ponuda, već je sporno da li se primjenjuje članak 258. ili 267. ZJN, budući da Korisnik tvrdi da se na dokazivanje uvjeta ekonomske i financijske sposobnosti primjenjuje članak 258. ZJN.

Ministarstvo ukazuje da je člankom 258. stavkom 1. ZJN propisano da javni naručitelj može odrediti uvjete ekonomske i financijske sposobnosti kojima se osigurava da gospodarski subjekti imaju ekonomsku i financijsku sposobnost potrebnu za izvršenje ugovora o javnoj nabavi, a osobito zahtijevati da gospodarski subjekt, između ostalog, ima određeni minimalni godišnji promet, uključujući određeni minimalni promet u području koje je obuhvaćeno predmetom nabave, a što je Korisnik i propisao točkom 4.2.1. DON-a 2 i DON-a 3. Međutim, Ministarstvo ukazuje da su člankom 267. ZJN propisani načini dokazivanja ekonomske i financijske sposobnosti gospodarskog subjekta te je stavkom 1. točkom 3. propisano da se ekonomska i financijska sposobnost u pravilu dokazuje izjavom o ukupnom prometu gospodarskog subjekta i, ako je potrebno, o prometu u području koje je obuhvaćeno predmetom nabave u tri posljednje dostupne financijske godine, ovisno o datumu osnivanja ili početka obavljanja djelatnosti gospodarskog subjekta, ako je informacija o tim prometima dostupna.

Dakle, člankom 258. ZJN je propisano da javni naručitelj može odrediti uvjete ekonomske i financijske sposobnosti, dok su člankom 267. propisani načini dokazivanja ekonomske i financijske sposobnosti, stoga nisu točni navodi Korisnika da se članak 267. ZJN ne primjenjuje na ekonomsku i financijsku sposobnost. Pored navedenoga, člankom 267. stavkom 1. točkom 3. ZJN propisano je da se ekonomska i financijska sposobnost dokazuje izjavom o ukupnom prometu gospodarskog subjekta u tri posljednje dostupne financijske godine, dakle ZJN je propisao da se radi o tri posljednje dostupne financijske godine, stoga Korisnikovo propisivanje u točki 4.2.1. DON-a 2 i DON-a da se uvjet ekonomske i financijske sposobnosti dokazuje u posljednje dvije financijske godine nije u skladu sa člankom 267. ZJN. Također, Ministarstvo ukazuje da je člankom 264. stavkom 2. ZJN propisano da javni naručitelj ne smije zahtijevati od gospodarskog subjekta druge načine dokazivanja osina načina propisanih tim pododjeljkom, slijedom čega se ponovno ukazuje da Korisnik nije propisao dokazivanje uvjeta ekonomske i financijske sposobnosti u skladu s člankom 267. ZJN. Stoga, Ministarstvo nalazi da je Agencija za plaćanja pravilno utvrdila da je Korisnik neprimjenom odredbe iz članka 267. ZJN ograničio gospodarske subjekte na dokazivanje svoje ekonomske i financijske sposobnosti potrebne za izvršenje ugovora o javnoj nabavi samo na 2018. i 2017. godinu umjesto na tri posljednje dostupne financijske godine, stoga je pravilno utvrđena nepravilnost br. 9. Smjernica pod točkom B) podtočkom 1. i točkom C) podtočkom 1. obrazloženja Odluke.

Uzimajući u obzir da navedena vrsta nepravilnosti br. 9. Smjernica propisuje da je za navedenu pogrešku predviđena stopa ispravka od 25% koja se može smanjiti na 10% ili 5% ovisno o ozbiljnosti nepravilnosti, pravilno je Agencija za plaćanja, uzimajući u obzir olakotne okolnosti, primijenila umanjenu stopu ispravka od 5%.

Vezano za točku B) Opremanje vatrogasnog doma podtočku 2. kojom je Agencija za plaćanja utvrdila vrstu nepravilnosti br. 9. Smjernica iz razloga što je Korisnik nezakonito propisao uvjet tehničke i stručne sposobnosti odnosno što je isti propisan protivno odredbama članka 268. ZJN, Ministarstvo nalazi slijedeće. Naime, Agencija za plaćanja je utvrdila da je Korisnik točkom 4.3.1. DON-a 2 za Grupu 5 propisao da gospodarski subjekt u tom postupku javne nabave mora dokazati da je u svojstvu isporučitelja robe uredno isporučio robu koja je ista ili slična predmetu nabave ukupne vrijednosti od minimalno visine procijenjene vrijednosti nabave grupe za koju se podnosi ponuda te da navedenu sposobnost dokazuje popisom glavnih isporuka robe izvršenih u godini u kojoj je započeo postupak javne nabave i tijekom dvije godine koje prethode toj godini.

Uzimajući u obzir da je člankom 268. stavkom 1. točkom 2. ZJN propisano da se tehnička i stručna sposobnost gospodarskog subjekta, u skladu s prirodom, količinom ili važnosti, i namjenom radova, robe ili usluga, može dokazati popisom glavnih isporuka robe izvršenih u godini u kojoj je započeo postupak javne nabave i tijekom tri godine koje prethode toj godini, da je stavkom 4. istoga članka propisano da javni naručitelj može odrediti duži rok u kojem su radovi, roba ili usluge izvršeni ako je to potrebno kako bi se osigurala odgovarajuća razina tržišnog natjecanja te da je člankom 264. stavkom 2. ZJN propisano da javni naručitelj ne smije zahtijevati od gospodarskog subjekta druge načine dokazivanja osina načina propisanih tim pododjeljkom, Ministarstvo nalazi da je Agencija za plaćanja pravilno zaključila da je Korisnik tijekom propisivanja uvjeta iz DON-a 2 nezakonito propisao uvjet tehničke i stručne sposobnosti, odnosno isti je propisan protivno odredbama članka 268. ZJN te je takvim propisivanjem ograničio tržišno natjecanje.

U odnosu na utvrđenu vrstu nepravilnosti br. 9. Smjernica pod točkom C) podtočkom 2. obrazloženja Odluke, a koju je Agencija za plaćanja utvrdila iz razloga što je Korisnik točkom 4.3.1. DON-a 3 propisao uvjet tehničke i stručne sposobnosti na način da gospodarski subjekt mora dokazati da je u svojstvu izvođača uredno izvršio radove koji su predmet nabave ili slične radove ukupne vrijednosti od minimalno visine procijenjene vrijednosti nabave grupe za koju se podnosi ponuda, te je kao dokaz zatražen ažuriran popratni dokument odnosno popis uredno izvedenih radova istih ili sličnih predmetu nabave pruženih u godini u kojoj je započeo postupak javne nabave i tijekom dvije godine koje prethode toj godini u iznosu minimalno u visini procijenjene vrijednosti nabave za grupu za koju se podnosi ponuda, Ministarstvo ukazuje na slijedeće.

Budući da je člankom 268. stavkom 1. točkom 1. propisano da se tehnička i stručna sposobnost gospodarskog subjekta, u skladu s prirodom, količinom ili važnosti, i namjenom radova može se dokazati s popisom radova izvršenih u godini u kojoj je započeo postupak javne nabave i tijekom pet godina koje prethode toj godini, te da je člankom 264. stavkom 2. ZJN propisano da javni naručitelj ne smije zahtijevati od gospodarskog subjekta druge načine dokazivanja. Osim načina propisanih tim pododjeljkom, Ministarstvo nalazi da je Korisnik nezakonito propisao dokazivanje uvjeta tehničke i stručne sposobnosti te je Agencija za plaćanja pravilno odredila vrstu nepravilnosti br. 9. Smjernica uz primjenu umanjene Stope ispravka od 5% uzimajući u obzir olakotne okolnosti.

Vezano za točku B) podtočku 3. obrazloženja Odluke kojom je Agencija za plaćanja utvrdila vrstu nepravilnosti br. 16. Smjernica iz razloga što je Korisnik objavio Zapisnik za opremanje u kojem je navedeno da je tijekom pregleda i ocjene ponuda sukladno članku 293. ZJN ponuditeljima ŠKOLSKI SERVIS d.o.o., FITNESS OPREMA d.o.o. i DRAKON d.o.o. uputio zahtjev za pojašnjenjem/upotpunjavanjem ponuda, te vezano za točku C) podtočku 3. obrazloženja Odluke kojom je Agencija za plaćanja utvrdila istu vrstu nepravilnosti iz razloga što je Korisnik objavio Zapisnik za Grupu 4 u kojem je navedeno da je tijekom pregleda i ocjene ponuda sukladno članku 293. ZJN ponuditelju DEN-ING d.o.o. uputio zahtjev za pojašnjenjem/upotpunjavanjem ponuda, a koje je Agencija za plaćanja odredila jer dostavljeni prilozi nisu objavljeni u EOJN-u zajedno sa Zapisnikom, Ministarstvo nalazi da je Agencija za plaćanja pravilno odredila vrstu nepravilnosti br. 16. Smjernica.

Naime, suprotno navodu Korisnika da su ponuditelj mogli sukladno članku 310. ZJN zatražiti uvid u cjelokupnu dokumentaciju te da se ne radi o nepravilnosti, Ministarstvo nalazi da se radi o povredi načela transparentnosti. Naime, Korisnik je u konkretnom slučaju bio dužan u prilogu Zapisnika za opremanje objaviti i dokumente koje je pribavio upotpunjavanjem ponuda, odnosno ispravak ESPD obrasca od strane ponuditelja ŠKOLSKI SERVIS d.o.o., FITNESS OPREMA d.o.o. i DRAKON d.o.o., a kako je to navedeno pod točkom 10. Zapisnika za opremanje i ispravak Ponudbenog lista ponuditelja DEN-ING d.o.o. na kojem je naveo da ponuda vrijedi 30 dana umjesto DON-om 3 zatraženih 180 dana, a kako je to navedeno pod točkom 10. Zapisnika za Grupu 4.

Da je objava priloga uz Zapisnik o pregledu o ocjeni ponuda obvezna, u oba prethodno navedena slučaja, proizlazi iz odredaba članka 28. stavka 1. točke 33. i članka 30. stavka 5. Pravilnika o dokumentaciji, a kojima je propisano da se u prilogu Odluke o odabiru dostavlja zapisnik s prilozima, odnosno da se kao prilog zapisniku dostavljaju/objavljuju i prethodno dostavljeni/pribavljeni dokumenti. Sporno postupanje Korisnika je prema ocjeni Ministarstva, također, protivno načelu transparentnosti postupka javne nabave iz članka 4. stavka 1. ZJN zato što je naručitelj dužan objaviti dokumente pojašnjavanja i upotpunjavanja ponude kako bi ponuditelji mogli utvrditi na temelju čega je naručitelj u konkretnom slučaju donio odluku o odabiru, a sve u cilju omogućavanja ponuditeljima prava na efikasnu pravnu zaštitu.

Navedeni propust Korisnika ima za posljedicu nemogućnost kompletne provjere njegovog postupanja prilikom pregleda i ocjene ponuda, budući da svi dokumenti relevantni za donošenje Odluke o odabiru nisi bili dostupni ponuditeljima i nije im bilo omogućeno transparentno ispitivanje donesene odluke. Stoga, Ministarstvo utvrđuje da je Korisnik postupio suprotno odredbama ZJN i Pravilnika o dokumentaciji te je povrijedio načelo transparentnosti koje je u Smjernicama navedeno kao jedan od čimbenika za procjenu ozbiljnosti nepravilnosti koje su povezane sa nesukladnošću s pravilima o javnoj nabavi i povezanog financijskog učinka na proračun Europske unije. Isto tako, Ministarstvo ukazuje da se pravilno Agencija za plaćanja poziva na praksu Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave koja je u Rješenju (KLASA: UP/II-034-02/18-01/33, URBROJ: 354-01/18-7) od 16. veljače 2018., poništila odluku o odabiru te osnovanim ocijenila žalbeni navodi kojim je žalitelj pobijao zakonitost predmetnog postupka pregleda i ocjene ponuda iz razloga što naručitelj nije putem EOJN-a objavio priloge Zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda.

Uzimajući u obzir da je za navedenu vrstu nepravilnosti br. 16. Smjernica predviđena stopa ispravka od 25% uz mogućnost umanjenja na 10% ili 5% ovisno o ozbiljnosti nepravilnosti, Ministarstvo nalazi da je Agencija za plaćanja, uzimajući u obzir olakotne okolnosti, pod točkom B) podtočkom 3. i pod točkom C) podtočkom 3. pravilno primijenila umanjenu stopu ispravka od 5%.

Vezano za točku B) podtočku 4. obrazloženja Odluke u kojoj je Agencija za plaćanja odredila vrstu nepravilnosti br. 22. Smjernica jer Korisnik nije raspolagao odgovarajućim jamstvom tijekom cijelog roka izvršenja ugovora za Grupu 2, a kako je to propisano točkom 7.4.2. DON-a 2 odnosno propisana je obvezna dostava jamstva za uredno ispunjenje ugovora, u iznosu 10% vrijednosti ugovora o javnoj nabavi (bez PDV-a), a u obliku bezuvjetne i neopozive bankarske garancije, naplative od banke na prvi poziv, bez prava prigovora, ili novčani polog s rokom važenja jednakim roku izvršenja ugovora, Ministarstvo nalazi slijedeće. Agencija za plaćanja je utvrdila da je u skladu s člankom 4. Aneksa ugovora od 30. lipnja 2020. rok za izvršenje ugovora produžen do 15. prosinca 2021., odnosno tri mjeseca od predviđenog datuma početka isporuke robe (15. rujna 2021.), međutim, Korisnik nije zatražio produljenje jamstva za navedeni period odnosno za period od 31. srpnja 2021. do 15. prosinca 2021., a kada je prema Okončanoj situaciji izvršen ugovor, već je jamstvo za uredno izvršenje ugovora u obliku novčanog pologa uplaćeno 31. prosinca 2021., dakle nakon izvršenja ugovora. Budući da Korisnik ne spori utvrđenja Agencije za plaćanja, Ministarstvo nalazi da je navedenim postupanjem došlo do kršenja odredbi DON-a 2 i Ugovora o javnoj nabavi u korist odabranog ponuditelja, čime je ekonomska ravnoteža promijenjena u njegovu korist na način koji nije predviđen početnim ugovorom, a što se u skladu s člankom 321. stavkom 2. točkom 2. ZJN smatra značajnom izmjenom ugovora.

Nadalje, s obzirom da jamstvo za uredno ispunjenje ugovora služi jačanju položaja Korisnika u fazi izvršenja ugovora te da ga nije imao u ključnoj fazi izvršenja Ugovora, Ministarstvo ukazuje da se izložio povećanom riziku, da je prekršen ugovor o javnoj nabavi, a izmijenjena je i ekonomska ravnoteža u korist Izvođača s obzirom da je Izvođač doveden u povoljniji položaj kroz smanjenje ugovornih obveza. Pored navedenog, Ministarstvo naglašava da je člankom 313. ZJN propisano da ugovorne strane izvršavaju ugovor o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom te da je javni naručitelj obvezan kontrolirati je li izvršenje ugovora o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom.

Stoga, Ministarstvo utvrđuje da je Agencija za plaćanja pravilno utvrdila vrstu nepravilnosti br. 22. Smjernica te je pravilno odredila stopu ispravka od 25% za Grupu 2.

Prethodno opisanim postupanjima Korisnika obuhvaćeni su svi elementi nepravilnosti iz članka 2. točke 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013, odnosno radi se o kršenju prava Unije i nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti, ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom. U odnosu na žalbene navode da nije nastala šteta vezano za ne produživanje Police osiguranja i Jamstava za uredno izvršenje ugovora, Ministarstvo ukazuje da je člankom 2. točkom 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013 propisano da nepravilnost postoji i u slučaju ako bi predmetna nepravilnost mogla imati financijski učinak na proračun Unije.

Zaključno, Ministarstvo utvrđuje da je osnovana primjena vrste nepravilnosti br. 22. Smjernica LIZ primjenu Stope ispravka od 25% na Ugovor o radovima pod točkom A) podtočkom 1. obrazloženja Odluke, također, pravilno su određene nepravilnosti za „Opremanje vatrogasnog doma", uz primjenu umanjene Stope ispravka od 5% na Grupu 1 - Računalna oprema, Grupu 3 Sportska oprema i Grupu 5 - Dobava i ugradnja ventilacije u garaži, pravilno je pod točkom B) podtočkom 4. određena vrsta nepravilnosti br. 22. Smjernica uz primjenu Stope ispravka od 25% na Grupu 2 - Uredska oprema i namještaj, te su pravilno određene vrste nepravilnosti za projekt Opremanje vatrogasnog doma - Ponavljanje postupka za poništenu grupu Grupa 4 „Opremanje teretane i prizemlja" uz pravilnu primjenu umanjene Stope ispravka od 5%.“

3. Tužitelj u tužbi i poslije u sporu osporava zakonitost tuženikove odluke, opisuje postupanje tužitelja pri radovima na rekonstrukciji zgrade Vatrogasnog doma Klana i njegovu opremanju, te tvrdi, u bitnome, sljedeće. Tuženik pogrešno smatra da financijsku korekciju treba primijeniti kod svakog kršenja prava Europske unije ili nacionalnog prava, već to treba učiniti samo ako djelovanje ili propust gospodarskog subjekta šteti ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, pri čemu je potrebno razmotriti prirodu i ozbiljnost kršenja. Korekcije koje je primijenila Agencija za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju nezakonite su, nepotrebne, nelogične i neživotne, a tužitelj je postupao transparentno i u dobroj vjeri. Kod izmjena točke 4.3.1. Dokumentacije o nadmetanju zapravo se radilo o slučajnom previdu. Tijekom postupka nabave tužitelj nije zaprimio ni jedan upit gospodarskih subjekata, tužitelj nije zaprimio žalbu na Dokumentaciju o nadmetanju, niti je došlo do izmjene ekonomske ravnoteže ugovora. U konačnici je ispunjena svrha jamstva, ugovor je uredno izvršen, a postojanje jamstva nije od utjecaja na izvršenje predmeta nabave ako ne nastane štetnu događaj, koji ovdje nije nastao. Administrativna pogreška, kojom nije nastala niti je mogla nastati šteta proračunu Unije, ne mogu se smatrati nepravilnosti kao temeljem za primjenu financijskih korekcija. Uz to, u predmetnom je slučaju primijenjena visoka stopa korekcije od 25%. Javnopravna tijela pozivaju se na Odluku Komisije br. C(2013) 9527 o određivanju i odobrenju smjernica za utvrđivanje financijskih korekcija od 19. prosinca 2013. godine. Međutim, Odlukom Komisije br. C(2019) od 14. svibnja 2019. propisano je da se potonja Odluka primjenjuje na postupke financijskih ispravaka pokrenute nakon donošenja te Odluke, pri čemu postoji razlika između nepravilnosti broj 23 u kasnijoj Odluci i nepravilnosti broj 22 u prijašnjoj Odluci. Tužitelj predlaže poništiti drugostupanjsko rješenje te točku III. prvostupanjske odluke, te da Sud sam riješi stvar nalaganjem tuženiku da tužitelju isplati iznos od 57.595,21 eura, uz pripadajuće zatezne kamate.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu i u nastavku spora ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Tužitelj selektivno citira Preambulu Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006. Ovdje je riječ o financijskim korekcijama koje Komisija primjenjuje zbog jasno utvrđene manjkavosti u provedbi programa. Ozbiljnost nepravilnosti povezane s nesukladnošću s pravilima o javnoj nabavi i povezanog financijskog učinka na proračun Unije procjenjuju se uzimanjem u obzir razine tržišnog natjecanja, transparentnosti i jednakog postupanja. Paušalna stopa ispravka primjenjuje se za one vrste nepravilnosti za koje se smatra da imaju financijski učinak. Za nepravilnost broj 22 nije predviđena umanjena stopa ispravka, već samo stopa od 25% od vrijednosti ugovora o javnoj nabavi. Nepravilnošću koju tužitelj smatra tek administrativnim previdom tužitelj je nezakonito propisao uvjet tehničke i stručne sposobnosti, protivno članku 268. Zakona o javnoj nabavi, ograničivši takvim propisivanjem tržišno natjecanje. Tužitelj se pogrešno poziva i na praksu Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave. Tužitelj je u DON-u 2 samostalno odredio vrstu, iznos, vrijeme dostave i rok važenja jamstva, pa je bio obvezan i kontrolirati je li izvršenje ugovora o javnoj nabavi sukladno tome. Pritom pukom srećom nisu nastale situacije radi kojih je tužitelj odredio dostavu jamstva. Međutim, postupivši suprotno DON-u i ugovoru o javnoj nabavi, došlo je do znatne izmjene elemenata ugovora. Propisivanje uvjeta kojih se tužitelj kasnije nije držao moglo je imati odvraćajući učinak na potencijalne ponuditelje i zaprimljene ponude, a u konačnici i na vrijednost ugovora o javnoj nabavi koji je sufinanciran iz proračuna Europske unije, što predstavlja potencijalnu štetu za proračun Unije. Primjena Smjernica iz 2013. određena je Prilogom 15. Natječaja za provedbu Podmjere 7.4., kao i člankom 22. Općih uvjeta Ugovora o financiranju. Tužitelj je u svojstvu korisnika pristao da mu, u slučaju pogrešaka i nepravilnosti, Agencija odredi financijske korekcije primjenom smjernica iz 2013. godine. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

5. Sud je izveo dokaz čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog spora i u spisu predmeta upravnog postupka koji je ovom sporu prethodio. Izvanraspravnim rješenjem od 28. siječnja 2025. odbijeni su daljnji dokazni prijedlozi tužitelja, zbog razloga iznesenih u tom rješenju, kao i razloga koji proizlaze iz nastavka ovog obrazloženja.

6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene 26. veljače 2025. u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. U osporavanom rješenju tuženika citirane su mjerodavne odredbe Uredbe (EU) br. 1303/2013, Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj 120/16), Dokumentacije o nadmetanju, te sklopljenih ugovora. Te su odredbe tužitelju, stoga, poznate.

8. Općenito, u subvencijskim i srodnim predmetima na umu je potrebno imati da u njima sudjeluju profesionalni akteri. U takvim se vrstama predmeta u pravilu ne odlučuje o subjektivnom pravu stranke, već o ostvarivanju europske i/ili državne i/ili druge javnopravne potpore u konkurencijskom postupku koji je reguliran striktno i strogo formalno. U tom je svjetlu potrebno promatrati i argument pretjeranog formalizma, budući da nije riječ o predmetima u kojima se odlučuje o temeljnim pravima i slobodama (naročito izvan profesionalne sfere), gdje rečeni argument može biti mjerodavan u puno većoj mjeri. Odstupanje od pravila postupka u spomenutim vrstama predmeta ne bi predstavljalo otklon od pretjeranog formalizma, već ugrožavanje ravnopravnosti sudionika u konkurencijskom postupku, na pravila kojeg postupka su svi natjecatelji (korisnici) pristali uključivanjem u taj postupak. (Potencijalni) korisnici potpora profesionalni su akteri, od kojih nije nerazmjerno ni nerazumno očekivati odgovarajući stupanj poznavanja mjerodavnih pravila i pažnje u postupanju. Od sudionika u takvim vrstama postupaka opravdano se očekuje prikladno poznavanje odnosne materije, kao i pažnja potrebna za udovoljavanje zahtjevima strogosti mjerodavne regulacije. Dodatno, pri raspolaganju europskim sredstvima, države članice Europske unije podvrgnute su dužnosti poštovanja navedene striktnosti pri ispunjavanju svojih obveza povezanih s korištenjem europskih sredstava. U tom je kontekstu u ovoj vrsti predmeta potrebno interpretirati i načelo razmjernosti. Rečeno upućuje i na dokumentarnost kao jedno od bitnih obilježja navedene vrste predmeta, što utječe i na način utvrđivanja odlučnih činjenica u tim stvarima.

9. Tri su bitne skupine tužiteljevih prigovora. Prvo, oni kojima je cilj argumentirati da ovdje nije riječ o nepravilnostima u smislu europskog prava, budući da nije nastupila niti je mogla nastupiti šteta za proračun Europske unije. Drugo, da su u predmetnom slučaju primijenjene previsoke stope financijske korekcije. Treće, da je primijenjena pogrešna europska odluka o financijskim korekcijama.

10. Što se tiče prve skupine prigovora, članak 2. točka 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013 glasi:

„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:

(36) „nepravilnost” znači svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti, ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom.“

11. Mjerodavni dio obrazloženja presude Europskog suda u predmetu C-406/14 od 14. srpnja 2016., donesene u pogledu usporedivoga pravnog pitanja, glasi:

“44 Međutim, iz definicije iz članka 2. točke 7. te uredbe proizlazi da kršenje odredaba prava Unije predstavlja nepravilnost u smislu te odredbe samo ako šteti ili bi moglo naštetiti općem proračunu Europske unije tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom. Stoga takvu povredu treba smatrati nepravilnošću samo u mjeri u kojoj kao takva može imati posljedice za proračun. Nasuprot tomu, ne treba dokazati postojanje točno određene financijske posljedice (vidjeti analogijom presudu od 21. prosinca 2011., Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, t. 47.).

45 Stoga treba zaključiti da povreda pravila postupka za javnu nabavu predstavlja nepravilnost u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun uključenih Fondova.”

12. Vezano uz odgovor na pitanje treba li za nastanak nepravilnosti postojati konkretna financijska šteta za proračun Europske unije novija drugostupanjska praksa Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske može se smatrati ustaljenom. Prema toj praksi, za utvrđivanje nepravilnosti nije potrebno dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice, već je dovoljno da su postojale nepravilnosti i povreda pravila o javnoj nabavi koje bi se mogle dovesti u vezu s potencijalnim i stvarnim učinkom na proračun Europske unije (npr. presuda Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usž-3420/22-2 od 12. listopada 2022.). Tom praksom prvostupanjski sudovi nisu vezani, ali Sud u ovome predmetu ne nalazi valjane razloge za otklon od nje. Naime, i članak 2. točka 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013, i stajalište izneseno u presudi Europskog suda od 14. srpnja 2016., nedvojbeno upućuju na zaključak da za nastup nepravilnosti u ovovrsnim predmetima nije nužan nastanak točno određene financijske štete za proračun Unije, već se primjenjuje standard (ne)mogućnosti isključenja utjecaja povrede na proračun uključenih Fondova.

13. U tom je pogledu riječ o dosljednoj upravnoj i upravnosudskoj praksi. Tužitelj pritom nije stavljen u nepovoljniji položaj u odnosu na druge korisnike potpora u usporedivoj situaciji. Tužitelj, pritom, ni u upravnom postupku niti u ovome sporu nije pokazao da se taj utjecaj može posve isključiti. S druge strane, tuženik je valjano elaborirao zbog čega je u konkretnom slučaju došlo do nepravilnosti broj 9, 16 i 22, vezano uz narušavanje ekonomske ravnoteže ugovora, povredu načela transparentnosti i jednakog postupanja, određivanje uvjeta ekonomske i financijske sposobnosti kao i tehničke i stručne sposobnosti uz prateće ograničavanje tržišnog natjecanja, nemogućnost cjelovite provjere postupanja tužitelja prilikom pregleda i ocjene ponuda, izostanak odgovarajućeg jamstva tijekom dijela roka izvršenja ugovora, zbiljske znatne izmjene elemenata ugovora, mogući odvraćajući učinak na potencijalne ponuditelje i zaprimljene ponude, nepridržavanje uvjeta koje je tužitelj odredio u Dokumentaciji o nadmetanju, (ne)primjenjivost u ovome predmetu upravne prakse na koju se pozvao tužitelj, i dr. Sadržaj s time povezanoga tuženikova izlaganja tužitelju je poznat, a većim je dijelom prenesen i prethodno u ovom obrazloženju.

14. Nadalje, vezano uz drugu skupinu tužiteljevih prigovora, Sud je tijekom spora strankama već skrenuo pozornost zbog čega određivanje stope financijske korekcije ne razumijeva primjenu slobodne (diskrecijske) ocjene (t. III. izvanraspravnog rješenja od 28. siječnja 2025.). U tom je svjetlu potrebno promatrati i načelo razmjernosti u ovoj vrsti predmeta.

15. U odnosu na nepravilnost broj 22 ovdje je primijenjena jedina predviđena stopa financijske korekcije (25%). U pogledu nepravilnosti broj 9 primijenjena je najniža propisana stopa financijske korekcije (5%). Što se tiče nepravilnosti broj 16, također je primijenjena najniža stopa (5%). K tomu, općenito u upravnome sporu, kada upravni sud (u cijelosti ili djelomice) usvaja tužbeni zahtjev i sam rješava stvar reformacijskom presudom (u cijelosti ili djelomično), sud ima one ovlasti koje pripadaju javnopravnom tijelu pri rješavanju konkretnog predmeta u upravnom postupku odnosno pri odlučivanju koje ima bitna obilježja postupanja izvan upravnog postupka. U kontekstu ove vrste predmeta, sud nema ovlast primijeniti stopu korekcije koju nisu ovlaštena primijeniti ni posrednička tijela. Naposljetku, u materiji koja je uređena europskim pravom, vrijedi načelo prvenstva (primata, nadređenosti) prava Europske unije nad nacionalnim pravima država članica. Povezano s time, nacionalni sud, pa ni upravni sud u Republici Hrvatskoj, ne može odstupati od sustava financijskih korekcija uspostavljenog europskim pravom.

16. Vezano uz treći tužiteljev prigovor, Sud je suglasan s razlozima primjene Odluke Komisije od 19. prosinca 2013. iznesenima u podnesku tuženika od 8. siječnja 2025. (zaprimljenom 13. siječnja 2025.).

17. Slijedom navedenog, osporavano rješenje tuženika ocjenjeno je zakonitim. Sud je stoga, na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a, vezano uz članke 144. i 147. toga Zakona, odbio tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan.

U Rijeci 26. ožujka 2025.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

Dostaviti:

- Odvjetnici Dunji Kušić Martinović, Rijeka, Ante Starčevića 5

- Ministarstvu poljoprivrede, šumarstva i ribarstva, Zagreb, Ulica grada Vukovara