Poslovni broj: Us II-37/2025-7
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda dr. sc. Sanje Otočan, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i Mire Kovačić, članica vijeća uz sudjelovanje sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hitachi Energy d.o.o. Zagreb, Ulica grada Vukovara 284, OIB: 24690247227, kojeg zastupa opunomoćenica Neva Radelić, odvjetnica u Odvjetničkom društvu Stanić i Radelić, Zagreb, Gradišćanska 34, protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, Zagreb, Ulica grada Vukovara 23/V, OIB: 95857869241, uz sudjelovanje zainteresiranih osoba HEP – Operator distribucijskog sustava d.o.o Zagreb, Ulica grada Vukovara 37, OIB: 46830600751 i zajednice ponuditelja IEL d.o.o. Zagreb, Froudeova 56, OIB: 48995153896 i ELEKTROGEN d.o.o. Zagreb, Fallerovo šetalište 22, OIB: 03124296032, radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 26. ožujka 2025.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II- 034-02/24-01/655, URBROJ: 354-02/13-25-10 od 13. siječnja 2025.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika poništena je odluka o odabiru naručitelja HEP - Operator distribucijskog sustava d.o.o. Zagreb, broj: 43-M-104/23 od 19. studenoga 2024. te je naloženo naručitelju da žalitelju, zajednici ponuditelja IEL d.o.o. Zagreb i ELEKTROGEN d.o.o. Zagreb, nadoknadi troškove žalbenog postupka u iznosu od 1.320,00 eura.
2. U tužbi tužitelj opisuje kronologiju predmetne javne nabave. Ističe da je osporeno rješenje tuženika doneseno u postupku nakon što je naručitelj, postupajući nakon ranijeg rješenja tuženika kojim je poništena prethodna odluka o odabiru u istom postupku javne nabave, donio novu odluku o odabiru kojom je odabrana tužiteljeva ponuda. Tuženik je ocijenio da je zajednica ponuditelja IEL d.o.o. i ELEKTROGEN d.o.o. dokazala postojanje tehničke i stručne sposobnosti u trenutku predaje svoje ponude UK - Izvještajem o tipskom ispitivanju br. 2023CSC207 i dokumentima - Obrascima mjera za poboljšanje, koji su izdavani naknadno. Tužitelj naglašava da navedeni Izvještaj nije bezuvjetan i njime nije utvrđena potpuna sukladnost potrebna za izdavanje certifikata o sukladnosti. Naime, u tom Izvještaju određeno je da IEL d.o.o. prije izdavanja certifikata o sukladnosti treba provesti sve preporuke. S obzirom na to da je u dostavljenom UK - Izvještaju izričito navedeno da u trenutku njegova izdavanja nisu ispunjeni uvjeti za izdavanje certifikata o sukladnosti sve do provođenja propisanih preporuka, tužitelj smatra da dostavljeni UK - Izvještaj nije dokaz o sukladnosti s traženom normom. Navodi da iz samog sadržaja UK - Izvještaja jasno proizlazi da on nije jednakovrijedan kao certifikat o ocjenjivanju sukladnosti. Budući da iz sadržaja dostavljenog UK - Izvještaja proizlazi da u odnosu na predmet ispitivanja nisu ispunjeni uvjeti za izdavanje certifikata o sukladnosti jer za to treba ispuniti sve propisane preporuke, taj Izvještaj o tipskom ispitivanju ne može biti valjan dokaz tehničke i stručne sposobnosti.
2.1. Nadalje, tužitelj smatra neosnovanim stav tuženika da se ocjena postojanja tehničke i stručne sposobnosti iz točke 4.3.3. dokumentacije o nabavi (u daljnjem tekstu: DON) smije temeljiti na Obrascima mjera za poboljšanje s obzirom na činjenicu da Obrasci mjera za poboljšanje nisu navedeni među taksativno navedenim dokazima, kojima je ponuditeljima, prema DON-u, dopušteno dokazati traženu tehničku i stručnu sposobnost. Tuženik je propustio utvrditi da iz izjave „prije izdavanja certifikata o sukladnosti treba provesti sve preporuke“ koju je certificirajuće tijelo navelo u UK - Izvještaju o tipskom ispitivanju, po logici stvari, proizlazi da će se o sukladnosti proizvoda izdati certifikat o sukladnosti, nakon što se provedu taksativno navedene preporuke. U Izvještaju nije navedeno da će se o provedbi preporuka naknadno izdavati Obrasci ili da će se sukladnost proizvoda s mjerodavnom normom potvrditi Obrascima koji će biti dodatak i sastavni dio UK - Izvještaja o tipskom ispitivanju. Stoga tužitelj smatra da prihvaćanje Obrazaca mjera za poboljšanje, kao dokaza tehničke i stručne sposobnosti koja je tražena točkom 4.3.3. DON-a, predstavlja proizvoljno postupanje tuženika kojim se odstupa od izričitih i jasnih odredaba DON-a. Pored toga ističe da iz tih isprava nije moguće utvrditi tko ih je izdao ni kada su izdane. Obrasci nisu potpisani, odnosno ovjereni od izdavatelja. Tužitelj upire i na činjenicu da je naručitelj u više navrata zahtijevao od zajednice ponuditelja da dokaže tehničku i stručnu sposobnost iz točke 4.3.3. DON-a. Zajednica ponuditelja imala je mogućnost i u žalbenom postupku dostaviti dokaze tehničke i stručne sposobnosti iz točke 4.3.3. DON-a. Međutim, ni u tom postupku nije dokazala da su preporuke provedene niti da raspolaže traženim dokazom tehničke i stručne sposobnosti. U ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda naručitelj je uputio zajednici ponuditelja četvrti zahtjev za dostavu potrebne dokumentacije iz točke 4.3.3. DON-a kojom će se nedvojbeno moći dokazati da je imala zahtijevanu sukladnost s navedenom normom u trenutku predaje svoje ponude. Zajednica ponuditelja ni na taj četvrti zahtjev nije dostavila Obrasce mjera za poboljšanje ni druge dokaze tehničke i stručne sposobnosti. Tek u drugom žalbenom postupku zainteresirana osoba tvrdi da je provela sve propisane preporuke koje su uvjet za izdavanje certifikata o sukladnosti, što, umjesto odgovarajućim certifikatom, dokazuje Obrascima mjera za poboljšanje. Tužitelj smatra da je ovakvim postupanjem tuženik omogućio zainteresiranoj osobi zlouporabu prava na pojašnjenje i dopunu ponude, selektivno i sukcesivno dostavljanje dokumenata kojima dokazuje svoju tehničku i stručnu sposobnost i to u razdoblju od godinu dana, čime je onemogućeno okončanje postupka javne nabave. Naposljetku, tuženik je zainteresiranoj osobi, bez ikakve pravne osnove, dopustio da postojanje svoje tehničke i stručne sposobnosti iz točke 4.3.3. DON-a u trenutku dostave ponude dokazuje Obrascima mjera za poboljšanje, slijedom čega je poništio drugu odluku o odabiru. Time je zainteresirana osoba neosnovano dovedena u značajno povoljniji položaj od ostalih ponuditelja u predmetnom postupku. Predlaže da ovaj Sud poništi osporeno rješenje tuženika i odbije žalbu zajednice ponuditelja (zainteresirane osobe). Traži naknadu troškova upravnog spora u iznosu od 1.250,00 EUR-a sa zakonskim zateznim kamatama.
3. U odgovoru na tužbu tuženik u cijelosti osporava tužiteljeve navode iz tužbe. Protivi se tužbenom zahtjevu i predlaže ga odbiti kao neosnovanog iz razloga navedenih u obrazloženju pobijanog rješenja. Iscrpno iznosi razloge zbog kojih tužbeni zahtjev smatra neosnovanim.
3.1. U bitnom ističe da je zainteresirana osoba u ponovljenom postupku dostavila, a po pozivu naručitelja da dostavi dokaz da je posjedovala sposobnost u trenutku predaje ponude, UK - Izvještaj o tipskom ispitivanju od 8. lipnja 2023., a koji predstavlja dokaz propisan točkom 4.3.3. DON-a.
3.2. U odnosu na tužiteljev prigovor da je u prvom postupku pregleda i ocjene ponuda naručitelj višekratno tražio dokaz od zainteresirane osobe, tuženik navodi da je tužitelj bio ovlašten taj prigovor isticati u žalbi na prvu odluku o odabiru, što je propustio učiniti, pa te navode sada nema pravo isticati. S obzirom na to da je rješenjem tuženika kojim je poništena prva odluka o odabiru predmet vraćen naručitelju na ponovni postupak, naručitelj je bio ovlašten u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda od zainteresirane osobe tražiti dostavu dokumentacije kojom će dokazati da je imala traženu tehničku i stručnu sposobnost u trenutku predaje ponude, a što je zainteresirana osoba i učinila dostavom UK - Izvještaja o tipskom ispitivanju od 8. lipnja 2023. Tuženik nadalje ističe da zainteresirana osoba, kao žalitelj u žalbenom postupku u kojem je doneseno pobijano rješenje, ima ne samo pravo, već i dužnost dokazati povrede koje ističe u žalbi, a što proizlazi iz članka 403. stavka 2. Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, 120/16. i 114/22.; u daljnjem tekstu: ZJN 2016.). Tuženik ističe da člankom 263. stavkom 2. ZJN-a 2016. nije propisano da se dopuna ili pojašnjenje dokumentacije koja se mora tražiti u smislu stavka 1. tog članka Zakona može tražiti samo jedanput. U tom smislu navodi da je prema stajalištu ovoga Suda dopušteno višekratno traženje dokumenata na temelju članka 263. ZJN-a 2016. (presude, poslovni broj: UsII-550/19 od 27. studenoga 2019., poslovni broj: 42/22 od 9. ožujka 2022. i poslovni broj: UsII-154/23 od 20. rujna 2023.). Iz navedenoga tuženik zaključuje da nije riječ o zlouporabi prava na pojašnjenje i dopunu ponude, već o legitimnom pravu naručitelja da koristi svoje zakonske ovlasti u postupku pregleda i ocjene ponuda. Predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev, a u slučaju usvajanja tužbenog zahtjeva, da sam riješi stvar u skladu s člankom 434. stavkom 4. ZJN-a 2016.
4. Zainteresirana osoba HEP – Operator distribucijskog sustava d.o.o Zagreb u odgovoru na tužbu u bitnom ističe da mu nije dostavljen dokument Obrasci mjera za poboljšanje, koji je zainteresirana osoba dostavila tuženiku uz žalbu, pa ga nije imao priliku ocjenjivati. Naglašava da je u postupku koji je prethodio ovom sporu postupio u skladu s obvezom propisanom člankom 425. stavkom 6. ZJN-a 2016. prema kojemu je naručitelj obvezan postupiti sukladno izreci odluke Državne komisije, najkasnije u roku od 30 dana od dostave izvršne odluke, pri čemu je vezan pravnim shvaćanjem i primjedbama Državne komisije. Postupajući prema stajalištu tuženika izraženom u rješenju kojim je poništena prethodna odluka o odabiru, naručitelj je odabrao tužiteljevu ponudu.
5. Zainteresirana osoba zajednica ponuditelja IEL d.o.o. Zagreb i ELEKTROGEN d.o.o. Zagreb nije dostavila Sudu odgovor na tužbu.
6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
7. Iz spisa proizlazi da je naručitelj 2. siječnja 2024. objavio u Elektroničkom oglasniku javne nabave poziv na nadmetanje s DON-om u otvorenom postupku javne nabave, broj objave: 2023/S 0F5-0055709, predmet nabave: modularne daljinske stanice za upravljanje postrojenjima. Kriterij odabira je ekonomski najpovoljnija ponuda na temelju kriterija: cijena ponude (90 bodova) i jamstveni rok (10 bodova).
8. Naručitelj je 29. svibnja 2024. donio prvu odluku o odabiru kojom je odabrao ponudu zajednice ponuditelja IEL d.o.o. Zagreb i ELEKTROGEN d.o.o. Zagreb. U povodu žalbe tužitelja, kao jednog od ponuditelja, rješenjem tuženika, KLASA: UP/II- 034-02/24-01/301, URBROJ: 354-02/13-24-10 od 25. srpnja 2024. poništena je prva odluka o odabiru te je predmet vraćen naručitelju na ponovni postupak.
9. Među strankama je bilo sporno je li odabrani ponuditelj u trenutku dostavljanja ponude/ESPD obrasca raspolagao certifikatom o sukladnosti s propisanom normom kibernetičke sigurnosti, traženim kao dokaz tehničke i stručne sposobnosti, s obzirom na to da je iz dostavljene potvrde/certifikata o sukladnosti razvidno da je u odnosu na traženu normu odabrani ponuditelj (odnosno član zajednice ponuditelja IEL d.o.o.) prvi put certificiran nakon dostave ponude. Dalje je bilo sporno je li odabrani ponuditelj dodatno trebao dostaviti potvrdu o nostrifikaciji te je li dostavljenu potvrdu/certifikat o sukladnosti izdalo tijelo ovlašteno za izdavanje predmetnog certifikata po shemama certifikacije IEC 62443 norme. U žalbenom je postupku utvrđeno da je iz sporne potvrde/certifikata o sukladnosti br. IL-SP-2431 koju je dostavila zajednica ponuditelja razvidno da je u odnosu na traženu normu član zajednice ponuditelja IEL d.o.o. prvi put certificiran tek 25. ožujka 2024., a da je ponuda dostavljena 19. siječnja 2024. Stoga je tuženik ocijenio osnovanim navod žalitelja (ovdje tužitelja) da zainteresirana osoba u trenutku dostavljanja ponude nije raspolagala certifikatom o sukladnosti s traženom normom, odnosno da u trenutku dostavljanja ponude nije dokazala traženu tehničku i stručnu sposobnost iz točke 4.3.3. DON-a.
10. U ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda naručitelj je odabrao tužiteljevu ponudu, a odbio ponudu zainteresirane osobe navodeći da nije nedvojbeno dokazala postojanje tehničke i stručne sposobnosti u trenutku predaje ponude te da u dostavljenom UK-Izvještaju o tipskom ispitivanju, Cyberdef Ltd., dostavljenom 17. rujna 2024., stoji da je uvjet za izdavanje potvrde/certifikata o sukladnosti bila provedba svih sedam izdanih preporuka iz UK - Izvještaja o tipskom ispitivanju. Nadalje, u zapisniku o pregledu i ocjeni ponuda navodi se da je iz ranije dostavljenog certifikata o sukladnosti i Dodatka (dostavljenog 2. svibnja 2024.) razvidno da tražena sukladnost nije mogla biti formalno zadovoljena prije 22. veljače 2024. kada je provedena zadnja obvezujuća preporuka iz UK-Izvještaja o tipskom ispitivanju, a što je po proteku roka za predaju ponuda u predmetnom postupku.
11. U žalbenom postupku protiv nove odluke o odabiru, po žalbi zajednice ponuditelja (zainteresirane osobe) tuženik je utvrdio da je u ponovljenom postupku zainteresirana osoba dostavila Izvještaj o tipskom ispitivanju UK – type Examination Report, izdan 8. lipnja 2023., kojim je po ocjeni tuženika dokazala da je 2023., odnosno prije predaje ponude, imala traženu tehničku i stručnu sposobnost. Pored toga, tuženik je uzeo u obzir i dokaze koje je zajednica ponuditelja dostavila u žalbenom postupku, a kojima je zainteresirana osoba osporavala pravilnost utvrđenja naručitelja iz zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda, i to Obrasce mjera za poboljšanje i Izjavu o procjeni sukladnosti. Naime, izdavatelj Izjave o procjeni sukladnosti je upravo Cyberdef Ltd., izdavatelj UK - Izvještaja o tipskom ispitivanju, kojom potvrđuje da je UK - Izvještaj o tipskom ispitivanju od 8. lipnja 2023. službeni dokaz sukladnosti uređaja UST-10GC sa zahtjevom norme IEC 62443-4-1 te da su preporuke uspješno implementirane već 12. srpnja 2023. Dakle, u žalbenom postupku je zainteresirana osoba (kao žalitelj), sukladno pravilima o teretu dokaza iz članka 403. ZJN-a 2016., dostavljenim dokazima dokazala kontinuitet, odnosno činjenicu da je prije dostave ponude, već u 2023. godini, posjedovala traženu sposobnost. Tuženik ocjenjuje neosnovanom tužiteljevu tvrdnju da se ocjena sposobnosti zajednice ponuditelja temelji na Obrascima mjera za poboljšanje. Naime, ocjena sposobnosti temelji se na Izvještaju o tipskom ispitivanju, ali je tuženik, radi pravilne ocjene navoda u žalbenom postupku, imao na umu ukupnost dostavljenih dokaza, kako onih dostavljenih u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda, tako i onih dostavljenih u žalbenom postupku, prvenstveno UK - Izvještaj o tipskom ispitivanju od 8. lipnja 2023., a zatim i Izjave o procjeni sukladnosti, čiji je izdavatelj upravo Cyberdef Ltd., kojom potvrđuje da je UK -Izvještaj o tipskom ispitivanju od 8. lipnja 2023. službeni dokaz sukladnosti uređaja UST-10GC sa zahtjevom norme IEC 62443-4-1. Na taj je način, prema ocjeni tuženika, zainteresirana osoba s uspjehom otklonila ocjenu naručitelja o dokaznoj snazi dostavljenog UK - Izvještaja o tipskom ispitivanju, na kojoj ocjeni je naručitelj temeljio odbijanje ponude zajednice ponuditelja.
12. Ocjenjujući osnovanost tužbenih navoda Sud polazi od mjerodavnih odredaba DON-a. Točkom 4.3.3. DON-a, kao uvjet tehničke i stručne sposobnosti, s obzirom na proizvode koji se moraju isporučiti, između ostalog je propisano da će naručitelj, osim ako već ne posjeduje te dokumente, prije donošenja odluke u postupku javne nabave od ponuditelja koji je podnio ekonomski najpovoljniju ponudu zatražiti da u primjerenom roku, ne kraćem od pet dana, dostavi ažurirane popratne dokumente u svrhu provjere informacija navedenih u ESPD pri čemu se tehnička i stručna sposobnost iz ove točke dokazuje Potvrdom o provedenim tipskim ispitivanjima ili Izvještajem o provedenim tipskim ispitivanjima ili Certifikatom o ocjenjivanju sukladnosti ili Potvrdom o nostrifikaciji sukladno zahtijevanim normama u poglavlju A.1. Tehničkih specifikacija izdanu od certificirajućeg tijela.
13. Sud prihvaća ocjenu tuženika da je zainteresirana osoba, u postupku koji je uslijedio nakon poništenja prve odluke o odabiru, dokazala da je u vrijeme predaje svoje ponude ispunjavala tražene uvjete iz točke 4.3.3. DON-a glede tehničkih i stručnih sposobnosti. Naime, po pozivu naručitelja na dostavu dokaza o ispunjavanju uvjeta iz točke 4.3.3. DON-a, u skladu s ranijom odlukom tuženika o poništenju prethodne odluke o odabiru, zainteresirana osoba je dostavila UK - Izvještaj o tipskom ispitivanju, Cyberdef Ltd. Pored toga, tuženik nije povrijedio zakon uzevši u obzir i dokaze koje je zainteresirana osoba, sukladno pravilima o teretu dokaza iz članka 403. ZJN-a 2016., dostavila u žalbenom postupku, kojima je osporavala pravilnost utvrđenja naručitelja iz zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda, i to Obrasce mjera za poboljšanje i Izjavu Cyberdef Ltd. o procjeni sukladnosti, kojom se potvrđuje da je UK - Izvještaj o tipskom ispitivanju od 8. lipnja 2023. službeni dokaz sukladnosti uređaja UST-10GC sa zahtjevom norme IEC 62443-4-1 te da su preporuke uspješno implementirane 12. srpnja 2023., dakle, prije predaje ponude.
14. Sud nadalje zaključuje da je u postupku koji je prethodio ovom sporu naručitelj postupio u skladu s obvezom propisanom člankom 425. stavkom 6. ZJN-a 2016. prema kojemu je naručitelj obvezan postupiti sukladno izreci odluke Državne komisije, pri čemu je vezan pravnim shvaćanjem i primjedbama Državne komisije. Postupajući prema stajalištu tuženika izraženom u rješenju kojim je poništena prethodna odluka o odabiru, naručitelj je pravilno postupio pozvavši zajednicu ponuditelja, zainteresiranu osobu, da dostavi dokaze o ispunjavanju tehničke i stručne sposobnosti na dan predaje ponude, što je zainteresirana osoba i učinila. Sud prihvaća ocjenu tuženika da je dostavljenim dokazima zainteresirana osoba, zajednica ponuditelja, dokazala da je prije dostave ponude, u 2023. godini, posjedovala traženu tehničku i stručnu sposobnost. Naime, UK - Izvještajem o tipskom ispitivanju, ažuriranim popratnim dokumentom dostavljenim u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda, zajednica ponuditelja - zainteresirana osoba je dokazala navode iz ESPD obrasca čime je, zajedno s dokazima dostavljenim u žalbenom postupku, s uspjehom osporila utvrđenja naručitelja navedena u zapisniku o pregledu i ocjeni ponuda.
15. Glede tvrdnje tužitelja da Obrasci mjera za poboljšanje koje je tuženik uzeo u obzir kao dokaz o ispunjavanju uvjeta iz točke 4.3.3. DON-a nisu navedeni u DON-u među dokazima kojima je ponuditeljima dopušteno dokazati traženu tehničku i stručnu sposobnost, valja reći da je tuženik svoj zaključak o tome da je zajednica ponuditelja - zainteresirana osoba dokazala ispunjavanje uvjeta tehničke i stručne sposobnosti utemeljio na ocjeni svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno, a ne samo na Obrascima mjera za poboljšanje, čijom je dostavom u žalbenom postupku zainteresirana osoba (žalitelj) postupila u skladu s člankom 403. ZJN-a 2016. prema kojemu je u žalbenom postupku svaka stranka dužna iznijeti sve činjenice na kojima temelji svoje zahtjeve te predložiti dokaze kojima se te činjenice utvrđuju, a žalitelj je obvezan dokazati povrede postupka ili materijalnog prava koje su istaknute u žalbi. Stoga nije osnovan ni tužiteljev navod da je tuženik omogućio zajednici ponuditelja - zainteresiranoj osobi zlouporabu prava na pojašnjenje i dopunu ponude kao i selektivno i sukcesivno dostavljanje dokumenata kojima dokazuje svoju tehničku i stručnu sposobnost.
16. Slijedom iznesenog, na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine,“ 36/24.), odlučeno je kao točki I. izreke presude.
17. Budući da je tužitelj izgubio spor, to u smislu članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima nema osnove za usvajanje njegova zahtjeva za naknadu troškova spora. Stoga je odlučeno kao u točki II. izreke.
U Zagrebu 26. ožujka 2025.
Predsjednica vijeća
dr. sc. Sanja Otočan
