REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] Č 5

Poslovni broj: Us I-837/2024-29

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužiteljice ČŽ (OIB: [osobni identifikacijski broj]), iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Bojan Šupuković (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnik u Zagrebu, Maksimirska cesta 103, protiv tuženika Grada Zagreba (OIB: 61817894937), gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi ocjenjivanja službenika, 19. ožujka 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Grada Zagreba, gradonačelnika, KLASA: UP/II-119-05/22-01/6, URBROJ: 251-02-01-22-2 od 13. travnja 2022., radi poništenja rješenja Grada Zagreba, Stručne službe Gradske skupštine, KLASA: UP/I-119-05/22-01/2829, URBROJ: 251-16-02/1-22-1 od 11. ožujka 2022., te radi nadoknade troškova ovog upravnog spora.

II. O naknadi troškova vezanih uz delegaciju predmeta iz Upravnog suda u Zagrebu u Upravni sud u Rijeci bit će odlučeno zasebnim rješenjem.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskim rješenjem Grada Zagreba, Stručne službe Gradske skupštine, KLASA: UP/I-119-05/22-01/2829, URBROJ: 251-16-02/1-22-1 od 11. ožujka 2022., tužiteljica – službenica navedenoga upravnog tijela Grada Zagreba, raspoređena na radno mjesto više stručne savjetnice za protokol, za rad u 2021. godini ocijenjena je ocjenom „vrlo dobar“ (tj. drugom najvišom ocjenom).

2. Tuženik je rješenjem, KLASA: UP/II-119-05/22-01/6, URBROJ: 251-02-01- 22-2 od 13. travnja 2022., odbio žalbu tužiteljice izjavljenu protiv prvostupanjskog rješenja.

3. Tužiteljica u tužbi i poslije u sporu osporava zakonitost tuženikove odluke, osporava očitovanje prvostupanjskog tijela upućeno tuženiku i tvrdi, u bitnome, sljedeće. Tuženik ne obrazlaže zašto je poklonio vjeru očitovanju prvostupanjskog tijela. Tužiteljicu nije ocijenila neposredno nadređena osoba kao nepristrana i objektivna stručnjakinja, već je to učinio službenik s kojim je tužiteljica u sukobu. Povrijeđena su osnovna načela upravnog postupka. Osporavano rješenje temelji se na nezakonitom općem aktu (Pravilniku o ocjenjivanju rada službenika i namještenika), što je dovoljno za usvajanje tužbenog zahtjeva u ovome sporu. Upire i na medijske najave načina budućeg ocjenjivanja državnih i javnih službenika. Tužiteljica predlaže da Sud poništi drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje, uz vraćanje predmeta na ponovni postupak. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 2.500,00 eura (PDV uključen).

4. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje, u bitnome, kod navoda osporenog rješenja i predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

5. Ovaj upravni spor izvorno je vođen pod poslovnim brojem Us I-672/2023. Spor je prekinut izvanraspravnim rješenjem od 13. srpnja 2023., do okončanja postupka ocjene zakonitosti Pravilnika o ocjenjivanju rada službenika i namještenika („Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 2/22 i 3/22), pokrenutog od strane ovog Suda. Rješenjem Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usoz- 236/2023-9 od 20. svibnja 2024. postupak ocjene zakonitosti je obustavljen, slijedom stavljanja navedenog Pravilnika izvan snage od strane njegova donositelja. Ovaj je upravni spor potom nastavljen pod poslovnim brojem Us I-837/2024.

6. Sud je izveo dokaze čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporeno rješenje, te u spisu ovog spora. Uz to, tužiteljica je u ovome sporu, na vlastiti prijedlog, saslušana kao stranka. Ostale dokazne prijedloge tužiteljica je tijekom spora povukla.

7. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Godišnja ocjena službenika upravnog tijela jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave temelji se na podacima o stručnom znanju pokazanom u obavljanju poslova, učinkovitosti i kvaliteti rada te poštivanju službene dužnosti (članak 95. stavak 3. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj /regionalnoj/ samoupravi, „Narodne novine“, broj 86/08, 61/11, 4/18 i 112/19, u nastavku teksta: ZSN).

9. Kriteriji za ocjenjivanje službenika i način provođenja ocjenjivanja propisuju se općim aktom lokalne jedinice (članak 95. stavak 4. ZSN-a). Taj je opći akt u predmetnom slučaju Pravilnik o ocjenjivanju rada službenika i namještenika.

10. U prvom redu, okolnost da je ovaj Sud uputio Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske zahtjev za ocjenu zakonitosti Pravilnika o ocjenjivanju rada službenika i namještenika ne utječe na rješavanje ovog upravnog spora, i to ne samo zbog toga što taj Pravilnik pri ocjeni zakonitosti općeg akta nije ukinut. Naime, sporna zakonitost Pravilnika ne konstituira pravo tužiteljice na dodjelu više ocjene. U slučaju ponovne provedbe postupka ocjenjivanja, taj bi se postupak mogao temeljiti isključivo na rečenom Pravilniku, ne postoji drugi normativni temelj za ocjenjivanje tužiteljice za rad u 2021. godini. Uz to, nema valjanog pravnog uporišta za zaključak da tužiteljica za tu godinu treba ostati neocijenjena iako je radila, za razliku od ostalih službenika u upravnim tijelima Grada Zagreba u usporedivoj situaciji.

11. Od utjecaja nije ni tužiteljičino upiranje na najave reforme ocjenjivanja u državnoj i javnoj službi, budući da je regulacija službeničkih odnosa u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave posve odvojena od regulacije državne službe i radnih odnosa u javnim službama obuhvaćenima državnim javnim sektorom.

12. Nadalje, Sud otklanja relevantnost dijela tužbenih prigovora što se odnose na ocjenjivanje tužiteljice u ranijim godinama i kod drugih poslodavaca. Godišnja ocjena donosi se u odnosu na radnu izvedbu u konkretnoj godini. Po naravi stvari, ta izvedba može se u pojedinim razdobljima razlikovati. Stoga ocjena dodijeljena za pojedinu godinu koja je manja od ocjene dodijeljene u prethodnoj godini (ili prethodnim godinama) ne podrazumijeva snižavanje ocjene, niti je potrebno obrazlagati zašto je konkretna ocjena različita u odnosu na prijašnje godišnje ocjene.

13. Tužiteljica je u postupku ocjenjivanja ostvarila 35 bodova, što prema navedenom Pravilniku razumijeva ocjenu „vrlo dobar“.

14. Pri ocjeni zakonitosti rješenja donesenog u upravnoj stvari ocjenjivanja službenika relevantna je i normativna definicija ocjene kojom je službenik ocijenjen u konkretnom slučaju. Ocjena „vrlo dobar“, kojom je ocijenjena tužiteljica, donosi se ukoliko je rad i učinkovitost službenika naročito dobar i osigurava prvorazredno izvršavanje službe (članak 96. stavak 1. točka b/ ZSN-a), pa proizlazi da je je tužiteljica 2021. svoje dužnosti ispunjavala naročito dobro i prvorazredno. Tužiteljica očito smatra da je trebala biti ocijenjen najvišom ocjenom „odličan“, koja se, pak, donosi ukoliko je rad i učinkovitost službenika najviše kvalitete i osigurava najbolje i jedinstveno izvršavanje službe (članak 96. stavak 1. točka a/ ZSN-a).

15. Sud ujedno naglašava da normativna definicija najviše ocjene sadržava i komparativni element. Po prirodi stvari, ispunjavanje pretpostavki za primjenu ovako zahtjevno definirane ocjene vrlo je zahtjevno, što razumijeva i kompleksno dokazivanje s time povezanih činjenicama.

16. Normativnim definicijama pojedinih ocjena, sadržanima u članku 96. stavku 1. ZSN-a, uspostavljen je sustav ocjenjivanja prema kojem je za standardnu profesionalnu izvedbu dodjeljuje srednja ocjena („dobar“). Stoga je, po prirodi stvari, na poslodavcu primarni subjektivni teret dokazivanja da je službenik svoje dužnosti obavljao ispod standardne razine, a na službeniku primarni subjektivni teret dokazivanja da zaslužuje ocjenu višu od standardne, što se naročito odnosi na najvišu ocjenu (ovdje je u vidu potrebno imati i da je norma članak 102. točka c/ ZSN-a primjenjiva kako kod ocjene „odličan“, tako i u pogledu ocjene „vrlo dobar“), sve pod pretpostavkom da su u odnosnom postupku u dovoljnoj mjeri ispunjeni procesni standardi rješavanja upravne stvari.

17. Usto, spomenuti sustav ocjenjivanja ne polazi od najviše ocjene, koja se spušta u slučaju nedostataka u radu službenika, već od srednje ocjene, koja se uvećava ili umanjuje, ovisno o stručnom znanju pokazanom u obavljanju poslova, učinkovitosti i kvaliteti rada te poštivanju službene dužnosti službenika u konkretnoj godini.

18. Ovaj Sud u svojoj praksi vezanoj uz predmete ocjenjivanja službenika ustaljeno napominje sljedeće. Ocjenjivanje službenika razumijeva rješavanje upravne stvari primjenom slobodne (diskrecijske) ocjene, kao oblika slabije vezanosti javnopravnog tijela pravnom normom, u okviru zakonom dane ovlasti i sukladno svrsi radi koje je ovlast dana (članak 5. stavak 2. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21), dok je upravnosudski nadzor zakonitosti pojedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocjene ograničen na zakonitost takve odluke, granice ovlasti i svrhu radi koje je ovlast dana (članak 4. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, 36/24, u nastavku teksta: ZUS). Dodatnu specifičnost upravne stvari ocjenjivanja službenika čini nemogućnost apsolutnog dokumentiranja svih segmenata stručnog znanja pokazanog u obavljanju poslova, učinkovitosti i kvaliteti rada te poštivanju službene dužnosti službenika, kao parametara podložnih ocjenjivanju (pojedini kriteriji u različitoj su mjeri podložni dokumentiranju ocjenjivanja), što ujedno pruža razmjerno široki prostor za prosudbu od strane službenika ovlaštenog za ocjenjivanje službenika.

19. Na posebnosti ove vrste predmeta Sud je strankama skrenuo pozornost i na ročištu za raspravu održanom 11. rujna 2024. (str. 44-45 spisa spora).

20. U svojem raspravnom iskazu u ovome sporu tužiteljica navodi, u bitnome, sljedeće. U razdoblju pripreme ocjena za 2021. proširio se glas unutar gradske uprave da je gradonačelnik Grada Zagreba dao uputu pročelnicima upravnih tijela da više ne bi trebalo biti toliko maksimalnih ocjena već da bi ocjenjivanje trebalo otprilike biti u skladu s Gaussovom krivuljom. Vezano uz tu uputu gradonačelnika, vjerujem da su oni koji više nisu bili ocijenjeni najvišom ocjenom pronađeni u službenicima koji nisu bili simpatični pročelniku upravnog tijela. U prvostupanjskom stadiju postupka ocjenjivanja sa mnom je razgovarala neposredno nadređena službenica voditeljica Službe IŽ, koja je za mene predložila maksimalnu tj. odličnu ocjenu sa skoro maksimalnim brojem bodova, sa čime sam se složila. U nastavku prvostupanjskog stadija sa mnom više nisu komunicirali već je donositeljica prvostupanjskog rješenja pročelnica RŽ prijedlog nadređene službenica spustila na ocjenu niže. Za to mi nisu izneseni dodatni razlozi, a pisano nezadovoljstvo sam izrazila pročelnici. Nakon toga sam izjavila i formalnu žalbu u upravnom postupku. U cijelosti ostajem pri navodima iznesenima u mojoj žalbi. U odnosu na očitovanje pročelnice gradonačelniku od 4. travnja 2022., čiji bitan sadržaj Sud predočava tužiteljici, tužiteljica iskazuje da se o tome detaljno izjasnila u tužbi i da u cijelosti ostaje pri tim navodima. Dodaje i sljedeće. Žalbu na ocjenu vrlo dobar nisam izjavila zbog toga što sam poput nekakvog razmaženog djeteta, već zato što sam očekivala da će to biti prvi korak u mojoj degradaciji i u kršenju službeničkih prava. To se u svibnju iste godine i obistinilo, kada sam s mjesta višeg savjetnika prebačena na mjesto savjetnika slijedom ukidanja radnog mjesta koje je postojalo od 1999., pri čemu je mjesto višeg savjetnika tom prilikom ukinuto samo u mojem Odsjeku. To se sve zbivalo u kontekstu raširenih priča o otkazima u gradskoj upravi i u Zagrebačkom holdingu, kada nas se strašilo i sa pričama o viškovima radne snage. Iduće je godine ponovno neposredno nadređena službenica predložila najvišu ocjenu, koju je pročelnica ponovno spustila za jedan stupanj. Na upit Suda je li pred općinskim sudom zatražila zaštitu zbog mobinga, odgovara da nije, iako smatra da je definitivno bila izložena mobingu.

21. Čak i pod pretpostavkom prihvaćanja tužiteljičinih navoda o kvaliteti njezina rada u 2021., Sud ne nalazi da je svojim izlaganjem u upravnom postupku i iskazom u upravnom sporu tužiteljica dokazala da su njezin rad i učinkovitost u predmetnom razdoblju bili najviše kvalitete, osiguravajući najbolje i jedinstveno izvršavanje službe. Povezano s time, tužiteljica nije dokazala ni da ocjena prema kojoj su tužiteljičin rad i učinkovitost bili naročito dobri i osigurali prvorazredno izvršavanje službe ne bi bila svrhovita, u smislu diskrecijske ovlasti tužiteljičine pročelnice. Pritom ranije možebitno benevolentnije dodjeljivanje najviše ocjene većem broju službenika u Gradu Zagrebu ne konstituira pravo službenika da za odnosnu godinu također bude ocijenjen najvišom ocjenom, neovisno o propisanim kriterijima ocjenjivanja i bitnim obilježjima sustava ocjenjivanja. Usto, poslodavac se za ustrojstvenu promjenu koju tužiteljica smatra nepovoljnom po svoj položaj mogao odlučiti neovisno o spornoj ocjeni tužiteljica, čak i da joj je dodijeljena najviša ocjena. Godišnja ocjena može biti od utjecaja pri raspoređivanju službenika nakon preustroja, ali ne utječe na opće akte kojima je uređen sam preustroj. Naposljetku, tužiteljica nije učinila vjerojatnim da je pri spornom ocjenjivanju diskriminirana po nekoj od propisanih osnova diskriminacije (članak 1. Zakona o suzbijanju diskriminacije, "Narodne novine", broj 85/08 i 112/12, vezano uz članke 2., 9. i 20. toga Zakona).

22. Uzevši u obzir navedeno, osporena odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom. Trebalo je stoga, na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a, vezano uz članke 144. i 147. toga Zakona, tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

23. Tužiteljica je, nakon zaključenja rasprave, 17. ožujka 2025. dostavila praksu Upravnog suda u Zagrebu za koju smatra da ide u prilog njezinoj argumentaciji. No, čak i da je tužiteljica to učinila do zaključenja rasprave, odluka Suda u ovome sporu ne bi bila drukčija. Naime, u drugom predmetu, na koji tužiteljica upire, službenik je ocijenjen nižom ocjenom od tužiteljice, dok je po jednom od kriterija tužitelj ocijenjen najnižom ocjenom. Zbog razloga iznesenih prethodno u ovom obrazloženju, riječ je o bitno različitim činjenicama u odnosu na predmet ocjenjivanja tužiteljice. Stoga zaprimanje navedenog podneska tužiteljice ne čini ni razlog za ponovno otvaranje rasprave ovome sporu (čl. 96. st. 2. ZUS-a).

24. Iako je donesena presuda kojom je tužbeni zahtjev odbijen, tužiteljica nije pozvana na plaćanje sudske pristojbe za tužbu i presudu, jer je oslobođena plaćanja sudskih pristojbi na temelju odredbe članka 11. stavka 1. točke 4., u vezi sa člankom 22. stavkom 1. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine“, broj 118/18 i 51/23).

U Rijeci 19. ožujka 2025.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

Dostaviti:

- Odvjetniku Bojanu Šupukoviću, Zagreb, Maksimirska cesta 103

- Gradu Zagrebu, gradonačelniku, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1