Poslovni broj: Usž-4357/2024-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Jelene Rajić, članica vijeća te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice RI iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, OIB: 63643241208, protiv tuženika Grad Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-225/24-7 od 4. listopada 2024., na sjednici vijeća održanoj 18. ožujka 2025.

r i j e š i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-225/24-7 od 4. listopada 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Pobijanim rješenjem prvostupanjskog upravnog suda, točkom I. izreke, odbacuje se tužba u predmetnom upravnom sporu, podnesena radi šutnje uprave jer nije odlučeno o prigovoru tužiteljice izjavljenom protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/1165, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-3 od 15. studenog 2023. o prestanku novčane pomoći za roditelja odgojitelja, dok je točkom II. izreke, odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužiteljica žalbom prvenstveno postavlja zahtjev za izuzeće pojedinih sudaca ovog Suda za odlučivanje u predmetnom upravnom sporu, koji zahtjev je odbačen rješenjem Ureda predsjednice ovog Suda, poslovni broj: 29 Su-665/2024-63 od 23. siječnja 2025. godine. Nadalje, tužiteljica pobija rješenje prvostupanjskog suda iz svih žalbenih razloga propisanih odredbama Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24., dalje: ZUS). Smatra da je, u konkretnom slučaju, prigovor kojeg je tužiteljica podnijela 24. studenog 2023., prigovor propisan odredbom članka 122. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09., 110/21., dalje: ZUP), o kojem je tuženik dužan donijeti odluku u roku od 8 dana, odnosno, smatra pogrešnim pravno stajalište prvostupanjskog suda prema kojem pravodobnost predmetne tužbe valja sagledati u kontekstu primjene članka 121. ZUP-a, koji propisuje rok od 60 dana za odlučivanje o žalbi protiv pojedinačnog upravnog akta. Mišljenja je da se prigovor propisan odredbama članka 122. ZUP-a može podnijeti i izvan slučajeva izričito propisanih ZUP-om i navedenih u pobijanom rješenju prvostupanjskog suda te da je ovakvim tumačenjem roka za odlučivanje o prigovoru tužiteljice, došlo do ograničavanja prava na djelotvorni pravni lijek. Navodi da takvo ograničenje nije opravdano jer se ne može opravdati nikakvim legitimnim ciljem u javnom ili općem interesu te da je protivno načelu ekonomičnosti i učinkovitosti. Neka pravna norma da bi bila zakonita, a time i primjenjiva od sudova, mora biti dostupna, precizna i predvidljiva, kako proizlazi iz ustaljene prakse Ustavnog suda Republike Hrvatske te Europskog suda za ljudska prava. S tim u vezi, upućuje na t. 6. Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj U-I-1988/2011 od 19. lipnja 2012., koja se poziva na stajališta koja su zauzeta u odluci i rješenju broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011. godine. Smatra da rješenje suda nije doneseno u skladu s načelima vladavine prava i sigurnosti objektivnog pravnog poretka te da su tužiteljici povrijeđena ustavna i konvencijska prava na pravično suđenje, koje obuhvaća i pravo na pristup sudu te pravo na djelotvorni pravni lijek, te obrazloženu sudsku odluku na način da ista sadrži jasne, valjane i razborite razloge utemeljene na pravnoj normi. Navodi da se prvostupanjska odluka poziva na odluku ovog Suda iz rješenja, poslovni broj: Usž- 1061/2024-3 od 11. rujna 2024. godine. Smatra da takvo pravno shvaćanje iz rujna 2024. još uvijek ne predstavlja izvor prava u Republici Hrvatskoj koji bi sud i mogao primijeniti u ovoj pravnoj stvari pa da s tim u vezi nije poštivano načelo dosljednosti koje, sukladno pravnim shvaćanjima Ustavnog suda Republike Hrvatske i Europskog suda za ljudska prava, čini sastavni dio prava na pravično suđenje. Poziva se na pravno stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iznijeto u odluci broj: U- III/1258/2019 od 11. studenog 2021., u kojemu je bila sporna upravo primjena prigovora iz članka 122. ZUP-a, kao pravnog sredstva u sporu koji je prethodio ocjeni. Mišljenja je da je sud, pozivajući se na pravno shvaćanje suda o pravnom sredstvu iz rujna 2024., narušio i načelo zabrane retroaktivne primjene prava te time dodatno teško narušio pravo na pravično suđenje tužiteljice u predmetnom sporu, čime je opetovano počinio višestruku bitnu povredu odredba upravnog spora odnosno postupio suprotno odredbama ZUS-a, a na štetu tužiteljice. Poziva se na praksu prvostupanjskog upravnog suda, sukladno kojoj bi rok za prigovor protiv odluke gradonačelnika u konkretnom slučaju trebao, umjesto 8 dana, biti 15 dana te na odluke ovog Suda kojima su takve odluke prvostupanjskog suda poništene, zauzimajući stajalište da je zakonit rok od 8 dana. Smatra da raznovrsnost sudske prakse po pitanju roka za ulaganje prigovora protiv rješenja upravnog tijela, kao i u pogledu roka za odlučivanje o predmetnom prigovoru, dovodi do pravne nesigurnosti zbog narušavanja vladavine prava i načela predvidljivosti. Mišljenja je da posljedice navedenog ne može snositi tužiteljica, već isključivo javnopravno tijelo koje je u tom slučaju dužno naknaditi tužiteljici troškove upravnog spora čak i u slučaju odbačaja tužbe, a sve imajući u vidu članak 111. stavak 2. u svezi s člankom 1. ZUP-a te pravno shvaćanje ovog Suda iznijeto u rješenju poslovni broj poslovni broj: Usž-2189/2024-2 od 13. lipnja 2024. kojom je potvrđeno rješenje Suda poslovni broj: UsI-5900/2023 od 29. ožujka 2024. godine. Ističe da članak 121. ZUP-a ne propisuje da je rok 60 dana, već najkasnije 60 dana, te nije logično da rok iz članka 40. stavka 2. ZUS od 8 dana ne može početi teći prije proteka 60 dana, već bi sudovi u svakom pojedinačnom slučaju trebali utvrditi je li nastupila šutnja uprave i prije proteka najduljeg roka od 60 dana po članku 121. ZUP- a ovisno o okolnostima pojedinačnog slučaja. Smatra da je obveza suda uvijek meritorno riješiti tužbu radi šutnje. S tim u vezi, poziva se na odluku USRH-a, broj: U- III-4066/2021, sukladno kojoj prigovori nisu nedopušteni i moraju se meritorno riješiti. Predlaže ovom Sudu usvojiti žalbu te poništiti pobijano rješenje prvostupanjskog suda i vratiti predmet na ponovno postupanje, uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova upravnog spora koji je prethodio ovoj žalbi, a podredno se predlaže, usvojiti ovu žalbu te preinačiti pobijano rješenje uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova spora. Ujedno potražuje naknadu troškova sastavljanja predmetne žalbe.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijano rješenje u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 134. stavku 1., u svezi članka 128. stavka 4. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da je tužba pravilno odbačena.

6. Prema podacima spisa proizlazi da je tužiteljica 5. siječnja 2024. podnijela tužbu radi šutnje uprave, navodeći da tuženik nije odlučio o njenom prigovoru izjavljenom 24. studenog 2023. na rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23- 014/1165, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-3 od 15. studenog 2023. o prestanku novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Tužbom je zahtijevala da sud naloži tuženiku donošenje odluke o prigovoru izjavljenom na naprijed navedeno rješenje, u roku od 8 dana.

7. Prvostupanjski sud je odbacio tužbu kao prijevremenu, zbog nemogućnosti vođenja spora.

8. Prema ocjeni ovoga Suda, pravilno je prvostupanjski sud ocijenio da u konkretnom slučaju nisu postojale pretpostavke za vođenje spora sukladno mjerodavnim propisima.

9. Prema članku 40. stavku 2. ZUS-a, pri pokretanju spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili propuštanja postupanja u propisanom roku tužba se sudu podnosi najranije osam dana nakon isteka propisanog roka.

10. Odredbom članka 10. stavka 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (,,Službeni glasnik Grada Zagreba'' broj: 10/18, 20/21, 29/21 i 25/22; dalje u tekstu: Odluka) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta preko nadležnoga gradskog upravnog tijela.

11. Mjerodavnom Odlukom nije propisan rok za donošenje odluke o izjavljenom pravnom lijeku (prigovor sui generis) protiv prvostupanjskog rješenja (pojedinačne odluke) pa u konkretnom slučaju valja odgovarajuće primijeniti odredbu članka 121. ZUP-a, prema kojoj je drugostupanjsko tijelo, u ovom slučaju čelnik tijela, rješenje o pravnom lijeku - prigovoru sui generis izjavljenom protiv rješenja - dužno donijeti i dostaviti stranci što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje pravnog lijeka, ako zakonom nije propisan kraći rok.

12. U konkretnoj upravnoj stvari uređenoj općim aktom (status i pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja), nadležno prvostupanjsko tijelo donijelo je rješenje kojim je odlučeno o pravu i pravnom interesu stranke, koje se prema pravnom shvaćanju ovoga Suda izraženom u presudi poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. (kao i presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., potvrđenoj odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1744/2023 od 14. studenog 2023.), smatra pojedinačnom odlukom (upravnim aktom), čija se zakonitost preispituje prvo prigovorom čelniku, a potom pred nadležnim upravnim sudom. 13. Stoga se ovdje ne radi niti o jednoj od situacija u kojima ZUP propisuje prigovor, odnosno ne radi se o situaciji iz članka 42. (inicijativa za pokretanje postupka po službenoj dužnosti), ne radi se o situaciji iz članka 155. (traženje obavijesti o uvjetima, načinu i postupku ostvarivanja ili zaštite prava ili pravnog interesa zainteresirane osobe u određenoj upravnoj stvari), ne radi se o situaciji iz članka 156. (zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela), niti se radi o situaciji iz članka 157. i 158. ZUP-a (zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga).

14. S obzirom na navedeno, prema ocjeni ovoga Suda, neovisno o tome što je propisani pravni lijek protiv predmetne pojedinačne odluke u općem aktu nazvan prigovorom, imajući pri tome u vidu i članak 12. stavak 1. i 3. ZUP-a, ne dolazi do primjene odredba članka 122. ZUP-a.

15. Naime, prema članku 12. stavku 1. ZUP-a protiv prvostupanjske odluke, odnosno ako javnopravno tijelo nije o upravnoj stvari riješilo u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe, ako zakonom nije drukčije propisano, dok prema stavku 3. istog članka ZUP-a stranka pravo na prigovor ima protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga.

16. Slijedom naprijed iznesenog te s obzirom da zakonom nije drukčije propisano, u konkretnom slučaju, tijelo kojem se, prema općem aktu, podnosi prigovor (gradonačelnik) nema obvezu o izjavljenom pravnom lijeku odlučiti u roku od osam dana od dana njegovog izjavljivanja sukladno članku 122. stavku 3. ZUP-a.

17. Stoga, ovaj Sud nalazi da u vrijeme podnošenja tužbe nisu bili ispunjeni procesni uvjeti za njeno podnošenje jer nije protekao krajnji instruktivni rok propisan odredbom članka 121. ZUP-a, u kojem javnopravno tijelo mora odlučiti o pravnom lijeku. Konkretni prigovor tužiteljice podnesen je 24. studenog 2023., pa je predmetna tužba zbog propuštanja tuženika da u zakonom propisanom roku odluči o pravnom lijeku, podnesena prije isteka roka iz odredbe članka 40. stavka 2. ZUS-a.

18. Slijedom izloženog, ovaj Sud ocjenjuje neosnovanim navode tužiteljice u pogledu povrede prava i načela zajamčenih ZUP-om, Ustavom RH i Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava. Naime, nasuprot prigovorima tužiteljice, odluka prvostupanjskog suda nije utemeljena na pravnom shvaćanju o pravnom sredstvu koje proizlazi iz tumačenja sudova te koje je nedosljedno i nepredvidivo, već je utemeljena na pravilnom tumačenju mjerodavnih odredbi ZUP-a, na osnovi kojeg je prvostupanjski sud pravilno utvrdio da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora u povodu tužbe tužiteljice te je tužbu zakonito odbacio na temelju članka 46. stavka 1. točke 1. ZUS-a kao nedopuštenu, za kakvu odluku je dao valjane i dostatne razloge.

19. Ovaj Sud ne nalazi da je sudska praksa, na koju se poziva tužiteljica, primjenjiva na konkretan predmet. Primjerice, odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U- III-1258/2019 od 11. studenog 2021., odnosi se na primjenu Zakona o saniranju posljedica katastrofe na području Vukovarsko-srijemske županije („Narodne novine“, broj: 77/14.) koji je propisao da odluka o obnovi nije upravni akt, međutim nije sadržavao nikakve odredbe o pravnim sredstvima koja jesu na raspolaganju strankama u postupcima obnove, stoga iz teksta zakona nije bilo izvjesno koje su pravno sredstvo podnositelji trebali koristiti, što je rezultiralo povredom prava na pristup sudu. Nadalje, odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-4066/2021 izražen je stav da se prigovori podneseni sukladno ZUP-u moraju meritorno riješiti. Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-I-1988/2011 od 19. lipnja 2012. ocjenjivana je ustavnost odredbe članka 338. stavka 1. Ovršnog zakona ("Narodne novine" broj 139/10., 125/11, 150/11., 154/11. i 12/12.) te je utvrđeno da takvo normativno rješenje dovodi do uskrate prava na pristup sudu kao jednog od bitnih aspekata prava na pravično suđenje, međutim, prema ocjeni ovog Suda, niti ta odluka nema primjenu u konkretnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji. Prema ocjeni ovog Suda, pogrešno zaključuje tužiteljica da upravni sud, čak i u situaciji prijevremeno podnesene tužbe, ima obvezu meritorno riješiti tužbu podnesenu radi šutnje uprave, jer u takvoj situaciji nema uvjeta za pokretanje spora. Osim toga, u konkretnoj situaciji, ne radi se o povredi prava na pristup sudu i iz razloga što tužiteljica i dalje ima mogućnost pravovremeno podnijeti tužbu radi šutnje uprave, ako tuženik ne donese odluku o prigovoru protiv pojedinačnog akta u roku od 60 dana, a isto tako ima pravo pred upravnim sudom osporavati meritornu odluku tuženika o njenom prigovoru protiv pojedinačnog akta.

20. Odluka o trošku temeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a koji propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako Zakonom nije drukčije propisano. S obzirom da tužiteljica nije uspjela u sporu, nije osnovan zahtjev tužiteljice za naknadu troškova prvostupanjskog upravnog spora i žalbenog postupka. S tim u vezi, neosnovano se tužiteljica poziva na presudu ovog Suda, poslovni broj: Usž-2189/2024-2 od 13. lipnja 2024., sukladno kojoj tužitelj ima pravo na naknadu troška iako je tužba odbačena, budući da se u tom predmetu radi o odbačaju tužbe zbog pogrešne upute o pravnom lijeku, o čemu se ovdje ne radi.

21. Kako navodi žalbe nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drukčije odluke, na temelju članka 135. stavka 1. i 148. stavka 4. u vezi s člankom 128. stavkom 4.

ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu 18. ožujka 2025.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić