REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: Us I-1445/2024-10
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Jasni Peroš Nikolić, kao sucu pojedincu, uz sudjelovanje zapisničarke Anđele Hambašić, u upravnom sporu tužiteljice VU iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, nakon održane javne rasprave, dana 18. ožujka 2025.,
p r e s u d i o j e
I Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1632, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 2. studenoga 2023.
II Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1688, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-2 od 22. ožujka 2023., kao neosnovan.
2. Tužiteljica u tužbi i tijekom postupka pobija zakonitost osporavanog rješenja, u bitnome navodeći da da je Grad Zagreb, Gradski ured za obrazovanje, kulturu i sport, donio pojedinačni upravni akt, kojim su utvrđena prava tužitelja i to pravomoćno, konačno i izvršno, a kako potvrđuje i sam tuženik obrazloženjem pobijanog upravnog akta. Navodi da Odluka o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj: 25/22- dalje u tekstu: Odluka 25/22) nije „zakon“ kako to propisuje odredba članka 13. Zakona o općem upravnom postupku za poništavanje, ukidanje ili izmjenu pravomoćnog akta, te da Zakon o općem upravnom postupku, kao zakon, propisuje mogućnost „poništaja, ukidanja ili izmjene“ pravomoćnog upravnog akta isključivo putem izvanrednih pravnih lijekova iz članaka 123. do 132. Zakona o općem upravnom postupku, da izmjena pravnog propisa nije jedan od razloga za izvanredni pravni lijek u upravnom postupku sukladno članku 123. do 132. Zakona o općem upravnom postupku niti su u konkretnom slučaju ispunjeni drugi propisani uvjeti za pokretanje istih izvanrednih pravnih lijekova niti je tuženik upravnim postupanjem pokrenuo takav postupak niti je pobijano rješenje doneseno u takvom postupku. Smatra da je tuženik sukladno Odluci bio dužan donijeti novi pojedinačni akt kojim će status tužiteljice nanovo urediti sukladno Odluci te da nije postojala zakonska osnova za „zamijeniti“ dijelove pravomoćnog upravnog akta sa nekim novim dijelovima, a obzirom na doseg odredbe članka 13. Zakona o općem upravnom postupku, i to sve do 31. prosinca 2022. godine, a što tuženik nije učinio. Osim toga, ističe da je Odluka nezakonita te je uslijed navedene činjenice nezakonito i pobijano rješenje koje se na istoj temelji, ali i na temelju iste obrazlaže, da je stoga protiv Odluke podnio zahtjev za ocjenu zakonitosti Visokom upravnom sudu RH te zahtjev/tužbu Ustavnom sudu Republike Hrvatske, a o kojoj odluci ovisi i zakonitost pobijanog rješenja. Prigovara da bi osporavano rješenje bilo potpisano po gradonačelniku te predlaže provesti grafološko vještačenje na tu okolnost. Dodaje da je podnijela prigovor temeljem Odluke i temeljem članka 122. Zakona o općem upravnom postupku te da iz pobijanog rješenja nije vidljivo o kojem prigovoru je odlučeno, a kao posljedica toga prigovara i nadležnosti tuženika. Iznosi prigovor iz članka 48. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima, odnosno opreza radi, a obzirom da joj nije dostavljen cjeloviti odgovor na tužbu na očitovanje, predlaže Sudu omogućiti razgledavanje spisa predmeta i to sve sukladno članku 113. Zakona o upravnim sporovima. Ističe da je opći akt, temeljem kojeg je donesena pobijana pojedinačna odluka, nezakonit iz razloga koji proizlaze iz recentne i relevantne prakse Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u predmetu Usoz-25/2024. U tom postupku je Visoki upravni sud Republike Hrvatske ukinuo kao nezakonit opći akt Grada Zagreba iz razloga što je Grad Zagreb opći akt donio bez ikakve poveznice na odgovarajuću zakonsku odredbu odnosno područja ili odredbu zakona koji regulira pravo koje se tim aktom uređuje odnosno bez zakonske osnove za njegovo donošenje. Navodi da je upravo Odluka tuženika koja uređuje materiju roditelja odgojitelja iz istog razloga nezakonita. Predlaže prekid postupka do donošenja odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetu U-III-654/24 te do donošenja odluke u predmetima pred Europskim sudom za ljudska prava u predmetima 9461/24, 8985/24 i 8792/24.
3. Predlaže da Sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporavano rješenje. Traži trošak za sastav tužbe, podneska od 18. veljače 2025., zastupanja na ročištu i ročištu za objavu, svako u iznosu od 1.250,00 eura, čekanje na ročište i na objavu, svako u iznosu od 437,50 eura te sudske pristojbe na tužbu u iznosu od 53,09 i presudu u iznosu od 66,36 eura.
4. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. Obrazlaže da je prvostupanjsko rješenje donijeto na temelju odredbe članka 6. Odluke 25/22 kojom je propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove Odluke, do 31. prosinca 2022. Ističe da je navedena Odluka 25/22 bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (dalje u tekstu: VUSRH) te je VUSRH dana 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku ocijenio zakonitom. Navodi da je u navedenoj presudi VUSRH, ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz- 8/22 od 5. srpnja 2022. zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke/16. i Odluke/17. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Također, da je VUSRH ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. Ukazuje da je VUSRH ocijenio legitimnim pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći te je prvostupanjsko rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje odnosno modificira predmetna novčana pomoć. Protivi se dokaznim prijedlozima tužiteljice kao nesvrsishodnima i usmjerenima jedino na odugovlačenje spora.
5. Radi ocjene zakonitosti osporavanog rješenja, Sud je izvršio uvid u sudski spis i isprave priložene spisu tuženika te je održao javnu raspravu.
6. Strankama je, sukladno članku 6. ZUS-a, dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog u- pravnog spora.
7. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim.
8. Prvostupanjskim rješenjem, donesenim temeljem članka 6. Odluke 25/22 zamijenjeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: 551-06/17-013/486, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 14. ožujka 2017. na način da se novčana pomoć isplaćuje mjesečno i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I.
- VIII. mjesec prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke 25/22, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Također je utvrđeno da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.
9. Tužiteljici je navedenim rješenjem od 14. ožujka 2017. priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja, a prvostupanjskim rješenjem zamijenjen je dio rješenja samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane pomoći i razloge prestanka novčane pomoći, sve sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22.), a koja Odluka je bila i predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske i koja je odlukom toga suda, broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023., ocijenjena zakonitom.
10. Naime, pravilno je prvostupanjsko tijelo izmijenilo rješenje samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane naknade i vrijeme trajanja naknade te razloge zbog kojih prestaje isplata novčane naknade, a sve u skladu s naprijed navedenom Odlukom i pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iznesenog u odluci od 27. veljače 2023. Za napomenuti je da je Ustavni sud Republike Hrvatske donio odluku broj: U-III/1744/2023 od 21. studenoga 2023., kojom je odbio ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-149/22-12 od 13. ožujka 2023.
11. Stoga Sud ukazuje na točku 124. navedene presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, u kojoj taj Sud ističe da Odluka 29/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Nastavno na navedeno za napomenuti je da se odredbama Odluke 25/22. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.
12. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18, 20/21 i 25/22. - dalje u tekstu: Odluka) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela.
Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
13. Odredbom članka 6. Odluke 25/22 propisano je da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove odluke, do 31. prosinca 2022.
14. Navedene odredbe članka 10. Odluke i članka 6. Odluke 25/22 bile su predmetom ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, povodom čega je donesena pravomoćna presuda, poslovni broj: Usoz- 254/23 od 19. prosinca 2023., kojom su odbijeni zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18, 20/21, 29/21 i 25/22), dok je obustavljen postupak ocjene zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22). U navedenoj presudi Sud je iznio stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga, da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. U odnosu na članak 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja sud je naveo da je zakonitost Odluke o izmjenama/22, uključujući i navedenu odredbu, bila predmet ocjene u objektivnom upravnom sporu pred istim sudom, koji spor je okončan presudom, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti te Odluke. Navedenu presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio je ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.). Dakle, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je sporne odredbe ocijenio zakonitima.
15. Imajući u vidu navedena pravna shvaćanja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, za odlučivanje o prigovoru protiv predmetnog prvostupanjskog rješenja, sukladno citiranoj odredbi, koja je u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske ocijenjena zakonitom, nadležan je gradonačelnik Grada Zagreba. Također, prvostupanjsko tijelo bilo je ovlašteno donijeti prvostupanjsko rješenje o usklađivanju novčane pomoći na temelju odredbe članka 6. Odluke 25/22.
16. Nadalje, potrebno je napomenuti da nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, prema mišljenju ovog Suda, nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.
17. U konkretnom slučaju pobijano rješenje doneseno je po službenoj dužnosti, na temelju članka 6. Odluke radi usklađenja iznosa novčane pomoći i razloga prestanka novčane pomoći, dok se samo pravo na novčanu pomoć nije utvrđivalo jer je isto već utvrđeno. Kako je prvostupanjsko upravno tijelo iznose novčane pomoći i razloge prestanka moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolaže te nije bilo potrebno posebno izjašnjenje tužiteljice niti izvođenje dokaza, službena osoba mogla je neposredno riješiti predmetnu upravnu stvar.
18. Neosnovan je i prigovor tužitelja da su predmetna prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke 25/22. Ovo stoga što se prema mišljenju ovog suda radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi u roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, te da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice ne postupanja u navedenom roku. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.
19. Osim toga ovaj Sud prihvaća pravilnim obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari (članak 49. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj: 47/09 i 110/21- dalje: ZUP), jer se činjenično stanje u ovoj konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebice u situaciji kada tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama kako Visokog upravnog suda Republike Hrvatske tako i Ustavnog suda Republike Hrvatske.
20. Kako tužiteljica u tužbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, Sud nije našao osnove za uvažavanje tužbenog zahtjeva.
21. Neosnovano prigovara da nije vidljivo o kojem prigovoru je odlučeno jer da je podnijela prigovor temeljem Odluke i temeljem članka 122. Zakona o općem upravnom postupku. Naime, tuženik je pravilno o prigovoru tužiteljice, koji prileži spisu predmeta, odlučio na temelju članka 10. Odluke, kao što je i navedeno u uvodu rješenja tuženika.
22. U odnosu na prijedlog za prekidom postupka kako ga je postavila tužiteljica, ističe se kako se po ocjeni ovog Suda ne radi niti o jednoj situaciji iz članka 105. stavka 1. ZUS- a kada sud mora prekinuti spor, a ne nalazi niti razloge iz članka 105. stavka 2. ZUS-a kada Sud to može učiniti.
23. Nadalje, budući da tužiteljica paušalno prigovara vjerodostojnosti potpisa na osporavanom rješenju, a tuženik naveden kao donositelj rješenja tijekom cijelog spora ne osporava da bi isti bio potpisnik rješenja, Sud nije provodio dokaz grafološkim vještačenjem kako je to predložila tužiteljica.
24. Konačno, u odnosu na prigovor tužiteljice kojim traži da mu Sud dostavi spis predmeta tuženika te da postupi sukladno članku 48. ZUS-a, ističe se kako spis upravnog tijela nije sudski spis, sukladno odredbi ZUS-a i dugogodišnjoj upravno sudskoj praksi isti se ne dostavlja strankama i vraća se tuženiku nakon dovršetka upravnog spora. S tim u vezi, ističe se kako je tužiteljica imala pravnu mogućnost izvršiti uvid u spis tuženika tijekom vođenja upravnog postupka sukladno odredbi članka 84. ZUP-a, a isto tako imala je pravnu mogućnost razgledavati spis kojem je, za vrijeme trajanja upravnog spora, priložen spis tuženika, temeljem članka 113. ZUS-a, koju pravnu mogućnost je ovaj Sud tužiteljici pružio na ročištu kod ovog Suda 11. ožujka 2024., i koju je ista iskoristila. Ističe se također da je Sud u cijelosti postupio po članku 48. ZUS-a jer je tužbu sa svim prilozima dostavio tuženiku, odredio mu rok od 30 dana za dostavu odgovora na tužbu, pozvao tuženika da se izjasni o zahtjevima i navodima tužbe te da predloži dokaze kojima potkrepljuje svoje navode, pri čemu je tuženik upozoren da ukoliko ne postupi po traženom sud može riješiti spor i bez spisa predmeta (rješenje poslovni broj: UsI-1445/24-3 od 31. listopada 2024.).
25. Valjalo je stoga na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima presuditi kao u izreci.
26. Odluka o trošku temelji se na članku 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima.
U Zagrebu 18. ožujka 2025.
Sudac:
Jasna Peroš Nikolić
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda, u dovoljnom broju primjeraka za Sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.
Dna:
1. Odvjetnik Karlo Novosel, Zagreb, Radnička cesta 32
2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, [adresa] Zagreb, Trg Stjepana Radića 1
3. U spis
