REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] Z 5

Poslovni broj: Us I-260/2023-18

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Dariji Pugel, uz sudjelovanje zapisničarke Ljiljane Vasiljević, u upravnom sporu tužitelja Ministarstva financija, Sektora za naknadu oduzete imovine, (OIB 18683136487), Zagreb, I. Lučića 6, PP 116, protiv tuženika Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije, Uprave za građansko, trgovačko i upravno pravo, (OIB 72910430276), Zagreb, Ulica grada Vukovara 49, uz sudjelovanje zainteresiranih osoba 1. Republike Hrvatske, zastupane po Županijskom državnom odvjetništvu u Rijeci, Rijeka, Erazma Barčića 5, 2. Općine Kostrena, (OIB 32131316182), Kostrena, Sveta Lucija 38, i 3. ZD, (OIB [osobni identifikacijski broj]), iz [adresa], radi naknade za oduzetu imovinu, 13. ožujka 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva pravosuđa i uprave, Uprave za građansko, trgovačko i upravno pravo, KLASA: UP/II-942-01/21-01/335, URBROJ: 514-04-02-01-

01/08-22-02 od 21. prosinca 2022.

II. Poništava se djelomično rješenje Primorsko – goranske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, KLASA: UP/I-942-05/05- 01/5, URBROJ: 2170/1-03-09/3-21-56 od 5. kolovoza 2021.

III. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

IV. Prvostupanjsko tijelo je u ponovljenom postupku obvezno postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženima u obrazloženju ove odluke.

Obrazloženje

1. Djelomičnim rješenjem Primorsko – goranske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, KLASA: UP/I-942-05/05-01/5, URBROJ: 2170/1-03-09/3-21-56 od 5. kolovoza 2021., točkom 1. KD iz [adresa], u 1/3 dijela, utvrđuje se pravo na naknadu u obveznicama Republike Hrvatske za izgrađeno građevinsko zemljište i to: dio k. č. [katastarska čestica] od 59 m[2] , ranije upisanu u zk. ul. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina] sv. Barbara, a koji dio je u površini od 28 m[2] ušao u novoformiranu k. č. [katastarska čestica], zk. ul. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina], uknjiženog prava vlasništva Općine Kostrena u cijelosti i u površini od 31 m[2] u novoformiranu k. č. [katastarska čestica] zk. ul. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina], kao javno dobro u općoj uporabi-nerazvrstana cesta u vlasništvu Općine [adresa]; dio k. č. [katastarska čestica] od 159 m[2] , ranije upisana u zk. ul. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina] sv. Barbara, a koji je dio u površini od 5 m[2] ušao u novoformiranu k. č. [katastarska čestica], zk. ul. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina], s uknjiženim pravom vlasništva Općine Kostrena u cijelosti i u površini od 154 m[2] u novoformiranu k. č. [katastarska čestica], zk. ul. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina], kao vlasništvo Općine [adresa], u cijelosti. Točkom 2. određena je naknada u iznosu od 896,31 kn. Točkom 3. obveznikom naknade utvrđeno je Ministarstvo financija. Točkom 4. obvezano je Ministarstvo financija naknadu iz točke 2. izreke rješenja isplatiti u obveznicama Republike Hrvatske ovlaštenici naknade jednokratno u gotovini, u roku od 60 dana od pravomoćnosti rješenja o naknadi. Točkom 5. odlučeno je da je tim rješenjem u cijelosti riješeno o zahtjevu stranke za naknadu/povrat. Točkom 6. odlučeno je o troškovima postupka.

2. Pobijanim rješenjem tuženika Ministarstva pravosuđa i uprave, Uprave za građansko, trgovačko i upravno pravo, KLASA: UP/II-942-01/21-01/335, URBROJ: 514-04-02-01-01/08-22-02 od 21. prosinca 2022. odbijena je žalba tužitelja kao neosnovana.

3. Upravna tijela utemeljila su svoja rješenja na utvrđenju da predmetne nekretnine nisu privedene namjeni, ili dodijeljene trećoj osobi do dana stupanja na snagu Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine („Narodne Novine“ broj 92/96, 39/99, 42/99, 92/99, 43/00, 131/00, 27/01, 65/01, 118/01, 80/02, 98/19, dalje: Zakon o naknadi), međutim smatraju da se ne može primijeniti odredba čl. 17. Zakona o naknadi te imovina vratiti ovlaštenici naknade u naravi, iz razloga što predmetne nekretnine danas (u vrijeme donošenja rješenja) predstavljaju nerazvrstanu cestu - javno dobro u općoj uporabi, koja okolnost predstavlja zapreku iz čl. 55. t. 1. i 2. Zakona o naknadi.

4. Osporavajući zakonitost pobijanog rješenja tuženika, tužitelj u tužbi i u kasnijem tijeku spora (na održanom ročištu za raspravu) ističe da je za odluku o obliku naknade, pa tako i primjenu čl. 55. Zakona o naknadi, relevantno isključivo stanje nekretnina na dan donošenja Zakona o naknadi, naime 11. listopada 1996. Ističe da je u postupku nespornim utvrđeno da predmetne nekretnine na taj dan nisu bile privedene namjeni, a okolnost što je Općina Kostrena nakon proteka roka i protivno odredbama Zakona o naknadi izgradila predmetno zemljište, nije relevantna, jer ista nije smjela mijenjati zatečeno stanje na taj dan. Predlaže da sud poništi pobijano rješenje tuženika.

5. Tuženik u odgovoru na tužbu ustraje kod navoda iz obrazloženja osporenog rješenja te predlaže odbijanje zahtjeva kao neosnovanog.

6. Prvozainteresirana osoba Republika Hrvatska, zastupana po Županijskom državnom odvjetništvu u Rijeci, u dostavljenom odgovoru na tužbu i u kasnijem tijeku spora priklanja se pravnom stavu tuženika te predlaže odbijanje tužbenog zahtjeva kao neosnovanog.

7. Drugozainteresirana osoba Općina Kostrena u odgovoru na tužbu ističe da tužitelj u drugim istovrsnim postupcima, koji su se vodili po zahtjevima drugih ovlaštenika u pogledu susjednih nekretnina koje su također ušle u iste novoformirane k. č. br. [katastarska čestica] i k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]-Barbara, te susjednu k. č. br. [katastarska čestica] Kostrena- Barbara, nije podnosio tužbu, već je isplatio naknadu u obveznicama.

8. Nastavno je drugozainteresirana osoba na održanom ročištu za raspravu istaknula da nerazvrstane ceste predstavljaju javno dobro u općoj uporabi koje se ne može cijepati i davati u vlasništvo fizičkoj osobi, te da stoga nema osnove za vraćanjem nekretnina ovlaštenici naknade u naravi. Ističe da se ovlaštenica naknade nije žalila protiv dosuđenog oblika naknade (obveznice), te da se radi o pretjeranom formalizmu. Zaključno navodi da se ne može izjasniti o trenutku izgradnje predmetne nerazvrstane ceste, no ukoliko je ista izgrađena do stupanja na snagu Zakona o cestama, tada se ne može vratiti u naravi. Predlaže odbijanje tužbenog zahtjeva.

9. Trećezainteresirana osoba KD u odgovoru na tužbu i na održanom ročištu za raspravu ističe da je suglasna s navodima tužitelja, kao i da nije podnosila pravne lijekove zbog dugotrajnosti postupka, no da bi radije primila naknadu u naravi odnosno tržišnu vrijednost iste, nego u obveznicama Republike Hrvatske. Ističe da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u povezanim predmetima donio presude kojima je izrazio stav da okolnost što su nekretnine koje su predmetom naknade otuđene nakon stupanja na snagu Zakona o naknadi nije relevantna, te da su joj predmetne nekretnine vraćene u naravi, što je već provedeno i u zemljišnim knjigama.

10. U tijeku spora održana je rasprava na ročištu održanom 13. veljače 2025., u prisutnosti opunomoćenika tužitelja, zakonske zastupnice prvozainteresirane osobe, opunomoćenika drugozainteresirane osobe, te trećezainteresirane osobe osobno, a na temelju čl. 91. st. 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj 36/24), koji se zakon na predmetni upravni spor primjenjuje na temelju čl. 169. st. 1. tog Zakona, u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, koji svoj izostanak nije opravdao, čime se smatra da je u smislu čl. 6. tog Zakona strankama dana mogućnost očitovanja o svim zahtjevima i navodima druge strane te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koje su predmet ovog upravnog spora.

11. Radi ocjene zakonitosti pobijanog rješenja tuženika izvršen je uvid u dokumentaciju koji prileži spisu upravnog spora te dostavljenom spisu upravnog postupka.

12. Sud nije prihvatio prijedlog drugozainteresirane osobe Općine Kostrena da se ročište odgodi i da joj se dodijeli rok radi dostave podataka o točnom vremenu izgradnje predmetne ceste, smatrajući da navedena činjenica nije pravno relevantna za odluku u ovome sporu, iz razloga koji će biti obrazloženi u nastavku. Nastavno, Sud nije uzeo u obzir podnesak drugozainteresirana osobe od 18. veljače 2025., budući da je isti zaprimljen nakon zaključenja rasprave, a navodi iz istoga (izgrađenost ceste prije stupanja na snagu Zakona o cestama ("Narodne novine" broj 84/11) nisu od utjecaja na odluku u ovome sporu te stoga nije bilo razloga za preotvaranje rasprave.

13. Razmatrajući sva sporna pitanja ovog spora, sud smatra da je tužbeni zahtjev osnovan.

14. Iz spisa proizlazi da je postupak pokrenut zahtjevom trećezainteresirane osobe KD za utvrđivanje prava na naknadu odnosno povrat imovine, nekretnina k. č. br. [katastarska čestica] i k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] – Sv. Barbara, deposediranoj imenovanoj u 1/3 dijela rješenjem Skupštine Općine Rijeka, Komisije za uzimanje iz posjeda i davanje na korištenje građevinskog zemljišta u društvenom vlasništvu, Broj: UP/I-03/3492/84 od 18. siječnja 1985.

15. U ovoj fazi nije sporno da ovlaštenici naknade pripada pravo na naknadu, već je sporan oblik naknade, naime, pravilnost odluke upravnih tijela da u konkretnom slučaju postoje zapreke za povrat predmetne imovine u naravi iz čl. 55. t. 1. i 2. Zakona o naknadi.

16. Pritom, iako zakonitost odluke osporava utvrđeni obveznik naknade (Ministarstvo financija), a ne ovlaštenica naknade, Sud je imao na umu kako utvrđenu sudsku praksu sukladno kojoj Hrvatski fond za naknadu oduzete imovine (prednik tužitelja) može podnijeti tužbu upravnom sudu protiv rješenja kojim je utvrđen obveznikom naknade (Vrhovni sud Republike Hrvatske poslovni broj Uzz 4/06-2 od 6. prosinca 2006.), tako i okolnost da se ovlaštenica naknade (trećezainteresirana osoba) u ovome sporu suglasila s navodima tužbe te istaknula da je suglasna da joj se imovina vrati u naravi, te da nije podnosila pravne lijekove protiv prvostupanjskog rješenja samo iz razloga dugotrajnosti postupka. Stoga Sud nalazi prigovore prvozainteresirane osobe Općine Kostrena kojima se osporava pravni interes tužitelja za podnošenje tužbe neosnovanima.

17. Nastavno, u ovoj fazi spora među strankama nisu sporna činjenična utvrđenja iz provedenog upravnog postupka glede stanja predmetnih nekretnina, kako na dan donošenja Zakona o naknadi, tako i na dan donošenja prvostupanjskog rješenja.

18. U provedenom postupku, vještačenjem po sudskom vještaku građevinske struke ČD i po sudskoj vještakinji geodetske struke Ružici Poljak utvrđeno je – što stranke nisu osporavale:

- da su predmetne nekretnine kao neizgrađeno građevinsko zemljište deposedirane za korist tadašnje Općine Rijeka i predane u posjed na temelju Zakona o građevinskom zemljištu, radi proširenja poslovne djelatnosti INA Rafinerija nafte Rijeka

- da je Općina Kostrena u pogledu tih nekretnina pravni slijednik bivše Općine Rijeka;

- da da dijelovi oduzetih nekretnina tj. površina od 28 m[2] i 5 m (ranije k. č. [katastarska čestica]) koja je ušla u novoformiranu nekretninu k. č. [katastarska čestica]. Kostrena Barbara te površina od 31 m[2] i 154 m (ranije k. č. [katastarska čestica]) koja je ušla u novoformiranu k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], predstavljaju cestu koja prolazi radnom zonom Šoići, odnosno cestu između stambenih naselja Randići i Šoići

- da je nekretnina oznake k. č. [katastarska čestica] upisana kao kultura „cesta” u zk. ul. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina], ukupne površine 8529 m[2] na kojoj je uknjiženo javno dobro u općoj uporabi nerazvrstana cesta u vlasništvu Općine Kostrena;

- da je k. č. [katastarska čestica] upisana u zk. ul. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina] s uknjiženim pravom vlasništva Općine Kostrena;

- da na dan 11. listopada 1996. za područje na kojem se nalaze predmetna zemljišta, nije postojao odgovarajući prostorni plan na temelju kojeg bi se eventualno mogla započeti priprema, opremanje ili izgradnja objekata, te da sve komunalne infrastrukturne instalacije kao i objekti i uređaji individualne i zajedničke potrošnje, nisu na taj dan bili izgrađeni, već je zemljište izgrađeno naknadno.

19. Pritom valja napomenuti da su između istih stranaka kod ovoga suda vođeni upravni sporovi radi naknade za također oduzete susjedne nekretnine, te da je presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-3629/21-3 od 3. listopada 2023. i Usž-1/2024-2 od 17. rujna 2024. potvrđen stav prvostupanjskog suda i upravnih tijela da do dana donošenja Zakona o naknadi na predmetnom, tada neizgrađenom zemljištu, nije izvršena priprema za gradnju i zemljište nije bilo privedeno namjeni zbog koje je oduzeto, te da samo donošenje prostornih planova nije dostatno za ocjenu da je jedinica lokalne samouprave do donošenja Zakona o naknadi predmetno zemljište privela namjeni.

20. Stoga, polazeći od iznijetog nesporno utvrđenog činjeničnog stanja – da predmetne nekretnine na dan stupanja na snagu Zakona o naknadi nisu bile privedene namjeni, dok da iste danas predstavljaju nerazvrstanu cestu – valja ocijeniti predstavlja li okolnost naknadne izgradnje takve ceste zapreku za povrat tih nekretnina u naravi ovlaštenici naknade.

21. Sukladno čl. 17. Zakona o naknadi, neizgrađeno građevinsko zemljište koje je u društveno vlasništvo preneseno na temelju propisa iz članka 2. te akata i načina propisanih člankom 3. ovoga Zakona i koje je na temelju pravomoćne odluke nadležnoga tijela oduzeto iz posjeda prijašnjih vlasnika ili osobe na koju je pravo prenio prijašnji vlasnik, a kojim općina, odnosno grad do stupanja na snagu ovoga Zakona nije dalje raspolagala ili koje do donošenja ovoga Zakona nije privedeno namjeni, dati će se u vlasništvo prijašnjem vlasniku na njegov zahtjev (st. 1.). U slučaju iz stavka 1. ovoga članka prijašnji vlasnik dužan je vratiti primljenu naknadu za oduzeto neizgrađeno građevinsko zemljište u roku i iznosu koji se utvrđuje rješenjem o davanju u vlasništvo (st. 2.). Naknada iz stavka 2. ovoga članka utvrđuje se u kunskoj protuvrijednosti DEM prema prodajnom tečaju ovlaštene banke u mjestu ispunjenja koji vrijedi na dan davanja naknade, a koja odgovara dinarskoj protuvrijednosti primljene naknade izražene u DEM, prema prodajnom tečaju DEM na dan primitka naknade (st. 3.). Odredba stavka 2. ovoga članka odnosi se samo na slučajeve u kojima je naknada određena u novcu prema odredbama Zakona o eksproprijaciji ("Narodne novine", br. 10/78., 5/80., 30/82., 46/82. - pročišćeni tekst, 28/87., 39/88. i 73/91.) (st. 4.). Pod zemljištem privedenim namjeni smatra se ono zemljište na kojem je izgrađen objekt ili su izvedeni znatniji radovi na objektu kao i ono zemljište na kojem je općina, odnosno grad izvršila pripremu za izgradnju (st. 5).

22. Sukladno čl. 55. Zakona o naknadi, ne vraća se imovina u vlasništvo i posjed: 1. koja je nedjeljiv sastavni dio sustava mreža, objekata, naprava ili drugih sredstava javnih poduzeća iz oblasti energetike, komunalne djelatnosti, prometa i veza te šumarstva,

2. koja je izuzeta iz pravnoga prometa, odnosno na kojoj nije moguće stjecanje prava vlasništva,

3. čijim bi se vraćanjem bitno okrnjila prostorna cjelovitost, odnosno namjena uporabe prostora i imovine,

4. čijim bi vraćanjem bila bitno okrnjena gospodarska odnosno tehnološka funkcionalnost kompleksa (industrijski kompleks, komasirane gromade unutar poljoprivrednoga odnosno šumskoga kompleksa i sl.).

23. Sud smatra da su upravna tijela pogrešno primijenila materijalno pravo, te da u konkretnom slučaju ne postoje okolnosti iz čl. 55. Zakona o naknadi koje bi predstavljale zapreku za povrat oduzetih nekretnina u naravi ovlaštenici naknade.

24. Naime, sukladno ustaljenoj sudskoj praksi, kod ocjene uvjeta za povrat nekretnina u naravi, relevantno je stanje i izgrađenost istih na dan donošenja odnosno stupanja na snagu Zakona o naknadi, pa niti gradnja a niti raspolaganje oduzetim nekretninama u korist trećih osoba nakon tog trenutka ne predstavlja zapreku za povrat nekretnina u naravi ovlašteniku naknade (tako Visoki upravni sud Republike Hrvatske posl.br. Usž-3629/21-3 od 3. listopada 2023., posl.br. Usž-1589/18-2 od 12. lipnja 2019., Us-12323/08 od 27. svibnja 2010. te već citiranim Usž-3629/21-3 od 3. listopada 2023. i Usž-1/2024-2 od 17. rujna 2024.).

25. Nastavno, u presudi posl.br. Usž-3923/2021 od 25. ožujka 2022. istaknuto je da je i kod nekretnina koje predstavljaju javnu površinu relevantno stanje na dan donošenja Zakona o naknadi.

26. Pritom je izraženi pravni stav primjenjiv i na konkretni slučaj, naime, iako se radi o nekretninama koje prema sadašnjem stanju predstavljaju nerazvrstanu cestu, u postupku je nespornim utvrđeno da je do izgradnje došlo svakako nakon donošenja i stupanja na snagu Zakona o naknadi.

27. Pritom nije relevantno je li do izgradnje došlo prije Zakona o cestama, na primjenu kojeg zakona se poziva drugozainteresirana osoba. Naime, sukladno praksi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (posl.br. Usž-3097/16-2 od 10. studenog 2016.), odredbe tog Zakona ne utječu na način rješavanja s obzirom na odredbu članka 17. Zakona o naknadi, zato što pravo na povrat u vlasništvo ovisi o utvrđenju odlučnih činjenica i njihovom postojanju u vrijeme stupanja na snagu Zakona o naknadi odnosno donošenja Zakona. Prema općem načelu naknade iz članka 49. Zakona o naknadi imovina koja je predmet naknade daje se prijašnjem vlasniku prema stanju i načinu korištenja u kojem se nalazi u vrijeme donošenja prvostupanjskog rješenja o utvrđivanju prava vlasništva bez obzira na način korištenja u kojem se imovina nalazila u trenutku oduzimanja, a drugozainteresirana osoba ima mogućnost prema odredbama Zakona o cestama na koji se poziva, ostvariti prava za koja smatra da ih ima prema tom zakonu, na način kako to propisuju odredbe tog posebnog zakona.

28. Istovjetni pravni stav izražen je i u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske posl.br. Usž-77/23-2 od 9. svibnja 2023., u kojoj je taj sud naveo da gradnja infrastrukturnih objekata (u tom slučaju radilo se o asfaltiranoj prometnici, pješačkoj i biciklističkoj stazi) do koje je došlo nakon donošenja odnosno stupanja na snagu Zakona o naknadi ne predstavlja zapreku za povrat zemljišta u naravi u smislu čl. 55. tog Zakona.

29. Slijedom navedenog, polazeći od utvrđene činjenice da u vrijeme donošenja i stupanja na snagu Zakona o naknadi predmetne nekretnine nisu bile privedene namjeni niti je istima bilo raspolagano u korist trećih, već su se iste nalazile u imovini Općine Kostrena, Sud smatra da pravilno tužitelj ističe da je naknadu valjalo utvrditi u naravi, a ne u obveznicama Republike Hrvatske, te je kao obveznika valjalo odrediti Općinu Kostrena, a ne Republiku Hrvatsku.

30. Slijedom navedenog, valjalo je na temelju čl. 117. st. 1. ZUS-a poništiti pobijano rješenje tuženika i prvostupanjsko rješenje, te predmet vratiti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak. Prvostupanjsko tijelo će u ponovnom postupku ovlaštenici naknade utvrditi pravo na naknadu u naravi, pri čemu će prilikom donošenja rješenja voditi računa o primjeni odredbe čl. 17. st. 2. -4. Zakona o naknadi (povratu naknade koju je ovlaštenica naknade eventualno primila za oduzete nekretnine i revalorizaciji iste), iz kojeg razloga sud nije bio u mogućnosti sam riješiti ovaj spor.

31. Stoga je na temelju čl. 117. st. 1. u svezi čl. 119. st. 4. ZUS-a odlučeno kao u izreci ove presude.

U Rijeci 13. ožujka 2025.

Sutkinja

Daria Pugel

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske (čl. 127. st. 2. ZUS-a). Žalba se podnosi putem ovog Suda, u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (čl. 126. st. 6. ZUS-a).

Dostaviti:

- tužitelju Ministarstvu financija, Sektoru za naknadu oduzete imovine, Zagreb, I. Lučića 6, PP 116

- tuženiku Ministarstvu pravosuđa, uprave i digitalne transformacije, Upravi za građansko, trgovačko i upravno pravo, Zagreb, Ulica grada Vukovara 49

- 1.-zaint. osobi Županijskom državnom odvjetništvu u Rijeci, Rijeka, Erazma Barčića

- 2.-zaint. osobi Općini Kostrena, Kostrena, Sveta Lucija 38

- 3.-zaint. osobi MD iz [adresa]