Poslovni broj: Usž-4209/2024-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jelene Rajić, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek članica vijeća, te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice KG, OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], zastupane po odvjetnici Maji Vidović, Zagreb, Ulica kralja Zvonimira 100, protiv rješenja tuženika Gradonačelnika Grada Zagreba, OIB: 61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, klasa: UP/II-551-06/23-014/1832, urbroj: 251-02-01/001-23-2 od 1. lipnja 2023., radi novčane pomoći roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3333/2023-10 od 28. listopada 2024., na sjednici vijeća održanoj 12. ožujka 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3333/2023-10 od 28. listopada 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda (točka I. izreke) odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/23-014/1832, urbroj: 251-02- 01/001-23-2 od 1. lipnja 2023., kojim je odbijen prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/23-013/586, ur.broj: 251-09-22- 1/004-23-2 od 27. ožujka 2023. Zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora je odbijen (točka II. izreke).

2. Tužiteljica u žalbi navodi da je presuda nezakonita i neustavna. Ističe da je dana 30. travnja 2021. ostvarila pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Rješenjem prvostupanjskog tijela od 27. ožujka 2023. zamijenjene su točke II. i III. prethodno navedenog Zaključka, a prigovor izjavljen protiv tog rješenja odbijen je ovdje osporenim rješenjem od 1. lipnja 2023. Prvostupanjski sud se poziva na obrazloženje iz presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022. Međutim, ističe da se ovdje radi o stečenim pravima te je prigovorila kako se poništaj, ukidanje ili izmjena pravomoćnog upravnog akta može izvršiti samo putem izvanrednih pravnih lijekova, a to ovdje nije slučaj. Također je navela kako nije postojala zakonska ili bilo koja druga osnova za mijenjanje dijelova pravomoćnog rješenja. Ističe da je pravo na djelotvoran pravni lijek jedno od temeljnih ustavnih prava pa neobrazlaganjem prigovora tužiteljice to joj je pravo povrijeđeno. Također smatra da je nezakonito donositi izmjene propisa koji bi se primjenjivali retroaktivno na pravne situacije koje su već određene pravomoćnim upravnim aktom i time kršiti već ranije stečena prava određenih osoba. Nadalje, povrijeđeno je načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Odluka o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon pa se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje. Upire na odredbu članka 130. Zakona o općem upravnom postupku koju odredbu citira. U ovom se slučaju radi o dovršenoj pravnoj situaciji, a ne o nekakvoj kvaziretroaktivnosti koju su teoretičari izmislili. Ističe da nije odgovoreno na njene prigovore glede mogućnosti poništenja, ukidanja ili izmjene pravomoćnog upravnog akta kroz izvanredne pravne lijekove kao i na retroaktivnost primjene izmijenjenih propisa kao i na to da Izmjena i dopuna Odluke o novčanoj pomoći nije zakon. Smatra da sud nije obrazložio svoju odluku zbog čega ista nije zakonita. Također ističe da joj je pobijanom odlukom povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva iz članka 1. Protokola broj 1 uz Konvenciju. Presudu pobija iz svih razloga propisanih odredbama Zakona o upravnim sporovima te predlaže usvojiti žalbu, preinačiti pobijana rješenja odnosno podredno ih ukinuti i potražuje trošak sastava žalbe.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS)) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 27. ožujka 2023. izmjena točka II. i III. izreke Zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju od 30. travnja 2021. na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

8. Tužiteljica smatra da nije bilo mjesta donošenju rješenja javnopravnih tijela jer da se radi o retroaktivnoj primjeni Odluke/22 kao i da se radi o stečenim pravima tužiteljice koja su se mogla mijenjati samo pod pretpostavkama propisanim odredbom članka 130. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21.- dalje: ZUP). Također smatra da je došlo do povrede načela razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa kao i povrede prava na mirno uživanje vlasništva.

9. Međutim, suprotno mišljenju tužiteljice već je u presudi Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. (točka 124.) kao i u presudi Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. (točka 35.), izraženo shvaćanje da sporne Odluke, navedene u tim presudama, nemaju povratno djelovanje niti se Odlukom javnopravnih tijela ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg) već se utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima) te djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti odnosno novo pravno pravilo ne primjenjuje se na situaciju koja je dovršena zbog čega se ovdje ne radi o povratnom djelovanju već je riječ o kvaziretroaktivnosti odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je, pod određenim uvjetima dopušten, a u primjeni kojeg su i donesena ovdje osporena rješenja javnopravnih tijela.

10. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da joj je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz – 143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je i u tom dijelu primjenjiv stav suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene odluke (točke 51. do 56.).

11. Nadalje, prigovori tužitelja da se pravomoćne odluke mogu poništavati, ukidati ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova (članak 6., 13. i 130. ZUP-a) kao i da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nisu osnovani. Naime, odredbom članka 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području iz svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

11.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda, poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

11.2. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj je neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati "zakonom" a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

12. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva vezano uz članka 1. Protokola broj 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Sud ističe da to pravo nije apsolutno već ono može podlijegati ograničenjima pod uvjetima iz Konvencije. Naime, već je ovaj Sud u presudi poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. ocijenio da donošenjem nove Odluke/22 nije našao da bi skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.

13. Suprotno navodu tužiteljice prvostupanjski sud je na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja, a uzimajući u obzir činjenice utvrđene u upravnom postupku osnovano utvrdio da su osporeno i prvostupanjsko rješenje doneseni u pravilno provedenom postupku te na temelju potpuno i pravilno utvrđenog činjeničnog stanja i uz pravilnu primjenu materijalnog prava. U obrazloženju presude izložio je sve bitne činjenice koje proizlaze iz izvedenih dokaza te je, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje i relevantne propise, naveo razloge zbog kojih je odbio tužbeni zahtjev, odgovorivši pritom na sve tužbene navode. Tim je Sud postupio u skladu s odredbom članka 119. stavka 5. ZUS-a.

14. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu, 12. ožujka 2025.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić