Poslovni broj: Usž-3429/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Jelene Rajić, članica vijeća te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja PM iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenik Aldo Mirošević odvjetnik u Vela Luci, Obala 2 broj 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Državnog inspektorata, Područnog ureda u Splitu, Ispostave Ploče, Ploče, Trg Kralja Tomislava 16, OIB: 33706439962, radi uklanjanja građevine, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I-2414/2022-9 od 3. lipnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 11. ožujka 2025.

p r e s u d i o  j e

I.  Usvaja se žalba tužitelja i poništava presuda Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I-2414/2022-9 od 3. lipnja 2024.

II.  Poništava se rješenje Državnog inspektorata, Područnog ureda u Splitu, Ispostave Ploče, KLASA: UP/I-362-02/22-02/317, URBROJ: 443-02- 03-20-22-25 od 10. listopada 2022.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom prvostupanjskog upravnog suda odbija se tužbeni zahtjev tužitelja kojim traži poništenje rješenja Državnog inspektorata, Područnog ureda u Splitu, Ispostave u Pločama, KLASA: UP/I-362- 02/22-02/317, URBROJ: 443-02-03- 20-22-25 od 10. listopada 2022., kao neosnovan.

2. Osporavanim rješenjem tuženika, točkom 1. izreke, naređeno je tužitelju, kao investitoru, uklanjanje započete gradnje građevine nepoznate namjene i to: a.b. temeljne ploče građevine čija je tlocrtna površina 1550 x 770 cm, izbetoniranih vanjskih konstruktivnih zidova prizemlja (sjeverni i istočni) na visinu h=285 cm, odnosno 175 cm, izbetoniranog zapadnog vanjskog zida, neposredno uz vanjsku građevinu dim. 750x100 cm, te ugrađenih čeličnih „l“ profila iznad prizemlja (3 „l“ profila), koja se gradi na čest. zem. [katastarska čestica], K. O. [katastarska općina], u Vela Luci, u roku od 90 dana od dana zaprimanja tog rješenja, uz popratna utvrđenja pod točkama 2. do 9. izreke.

3. Tužitelj pravovremeno podnesenom žalbom pobija osporavanu presudu zbog bitne povrede odredaba postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava.

3.1. Mišljenja je da mu je pobijanom prvostupanjskom presudom povrijeđeno ustavno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava i člankom 6. stavkom 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02., 1/06. i 13/17.), kao i pravo vlasništva zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava i člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.

3.2. Ističe da je tuženik ocijenio nezakonitim, ne samo izgradnju "spornog" zida, unatoč tome što za njegovu izgradnju nije potrebna građevinska dozvola ili glavni projekt prema Pravilniku o jednostavnim i drugim građevinama i radovima („Narodne novine“, broj 112/17., 34/18., 36/19., 98/19., 31/20., dalje: Pravilnik), nego i postavljanje tri čelična stupa (koji su bili predviđeni u odobrenom Glavnom projektu iz 2020. za pergolu), da bi u konačnici svu kompletnu gradnju ocijenio nezakonitom i naložio rušenje svega izgrađenog, a da tuženik svoju ocjenu nije obrazložio, osim pukog navođenja većeg broja odredbi propisa.

3.3. Smatra nejasnim na temelju čega su tuženik i prvostupanjski sud došli do zaključka da podnositelj nastavlja ili je otpočeo nedopuštenu gradnju objekta čiji su oblik i namjena detaljno opisani odbijenim Glavnim projektom iz prosinca 2021.g., s obzirom da tužitelj nesporno nije – osim predaje tog projekta – na terenu učinio ni jednu radnju koja nije odobrena Glavnim projektom iz rujna 2020. godine.

3.4. Prigovara da se, premda na terenu nije izgradio ništa nezakonito, a osobito ne nešto sadržano u novom Glavnom projektu iz prosinca 2021., tužitelju kao odlučan i jedini dokaz o nezakonitosti svega što je na čest. zem. [katastarska čestica] K. O. [katastarska općina] izgradio, na teret stavlja činjenica da je naknadno u upravnom postupku pokušao, bez uspjeha, ishoditi odobrenje za gradnju na istoj nekretnini, ovaj put natkriveno parkiralište umjesto pergole.

3.5. Poziva se na stajalište Ustavnog suda RH (primjerice odluka broj: U-III- 406/2021 i dr. od 8. studenoga 2022.) prema kojem u sudskoj odluci moraju biti navedeni dostatni i relevantni razlozi koji objašnjavaju činjenične zaključke sudova na temelju neposredno provedenih dokaza (i njihov odnos s dokazima koji su eventualno predloženi, a nisu provedeni) te razlozi koji objašnjavaju primjenu prava na konkretan slučaj, što je u konkretnom slučaju, prema mišljenju tužitelja, izostalo.

3.6. Navodi da pobijana presuda ustrajno navodi da je tužitelj izgradio "zapadni" zid (dimenzija 750 x 100 cm), iako na toj strani ne postoji nikakav zid takvih dimenzija, nego naprotiv zakoniti znatno deblji viši i dulji konstruktivni zid na granici prema javnom putu, dok se zid dimenzija 750 x 100 cm debljine 10 cm nalazi na istočnom/ jugoistočnom dijelu odnosno na granici čestice [katastarska čestica] sa česticom [katastarska čestica]. Smatra da je ovu činjenicu prvostupanjski sud, i to bez pomoći vještaka, pa i bez uviđaja na licu mjesta mogao bez većih teškoća utvrditi uvidom u sadržaj potvrđenog Glavnog projekta.

3.7. Mišljenja je da, čak kada bi se, iako sasvim pogrešno, smatralo da "sporni" zid dimenzija 750 x 100 cm, debljine 10 cm, predstavlja nedopuštenu gradnju, naredba da se zbog tog zida uklone baš svi ostali dijelovi građevine koja bi bez tog zida, u doslovce svemu bila izgrađena u skladu sa potvrđenim Glavnim projektom za pomoćnu građevinu – pergolu, predstavlja prekomjerni teret za tužitelja i nije razmjerna javnom interesu uklanjanja nezakonito izgrađenih građevina. U brojnim predmetima ESLJP-a mjera rušenja predstavljala je kaznu te je stoga ulazila u opseg kaznenog aspekta članka 6. Konvencije iako nije postojala osuđujuća kaznena presuda (Hamer protiv Belgije, zahtjev br. 21861/03, presuda od 27. studenoga 2007.). Ističe da "sporni" zid može biti uklonjen bez uklanjanja ostalog dijela izrađene građevine.

3.8. Ukazuje da Zakon o građevnoj inspekciji ("Narodne novine", broj 153/13. i 115/18.) u više odredbi jasno propisuje načelo da se u postupku nadzora, kad god je to moguće, nalaže uklanjanje isključivo nezakonito izgrađenih dijelova (dogradnja, nadgradnja i sl.). Drugim riječima, cilj se mogao postići manje invazivnim miješanjem u pravo vlasništva podnositelja. Međutim, ni tuženik, niti sud, nisu ispitali mogućnost primjene manje invazivnog rješenja, (v. OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos protiv Rusije, zahtjev br. 14902/04., presuda od 20. rujna 2011., §§ 651. - 654.; Vaskrsić protiv Slovenije, zahtjev br. 31371/12. presuda od 25. travnja 2017., § 83.). Iz navedenih razloga, smatra da provedeni postupak, odnosno upravni spor, tužitelju nije pružio pravičnu mogućnost obrane njegovih interesa jer sudovi nisu uopće ispitali, a kamoli pažljivo - što je ustavni i konvencijski standard, njegove glavne tvrdnje.

3.9. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti pobijanu presudu i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.

3.10. Nastavno na predmetnu žalbu, tužitelj je 26. srpnja 2024. dostavio podnesak uz koji dostavlja odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj U-III-1716/2024 od 4. srpnja 2024., kojom su po ustavnoj tužbi ovdje tužitelja ukinute presuda ovog Suda, poslovni broj: Usž-2492/23 od 20. prosinca 2023., kao i presuda Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I-1030/22-16 od 29. ožujka 2023. godine. Navodi da je predmet spora, odnosno akt koji se pobija u navedenim, sada ukinutim presudama Upravnog suda u Splitu i ovog Suda, u bitnome identičan, odnosno bitno povezan sa predmetom ovog spora.

4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije podnio odgovor na žalbu.

5. Žalba je osnovana.

6. Ispitujući osporavanu presudu u granicama razloga navedenih u žalbi, u skladu s odredbom članka 73. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17., 110/21., dalje u tekstu: ZUS), ovaj Sud nalazi da je osporavanom presudom prvostupanjskog upravnog suda povrijeđen zakon na štetu tužitelja.

7. Naime, prvostupanjski sud je potvrdio ocjenu tuženika da je tužitelj počinio povredu odredbe članka 106. stavak 1. Zakona o gradnji („Narodne novine", broj: 153/13, 20/17., 39/19. i 125/19.). Međutim, ovaj Sud se ne može usuglasiti s takvim shvaćanjem prvostupanjskog suda i tuženika, budući da podaci spisa predmeta daju osnove za drukčiju odluku.

8. Iz dokumentacije spisa predmeta upravnog spora, spisa tuženika, spisa prvostupanjskog suda pod poslovnim brojem Us I-1030/22, spisa ovog Suda poslovni broj: Usž-2492/23, spisa prvostupanjskog suda poslovni broj: UsIgr-384/20, u koje spise je ovaj Sud izvršio uvid putem e-spisa po službenoj dužnosti, proizlazi sljedeće.

8.1. Presudom Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsIgr-384/20-7 od 1. veljače 2021., poništeno je ranije rješenje o uklanjanju, KLASA: UP/I-362-02/20-02/902, URBROJ: 443-02-03-22/6-20-02 od 22. rujna 2020. (prvo rješenje o uklanjanju) s obrazloženjem da je i sam građevinski inspektor utvrdio da podnositelj gradi u skladu s Pravilnikom i na temelju glavnog projekta kojeg je tužitelj u rujnu 2020. izradio po ovlaštenom projektantu glavni projekt ZOP: TB-GP-20-023 za izgradnju pomoćne građevine - pergole, s projektom konstrukcije i statičkim proračunom te projektom mehaničke otpornosti i stabilnosti, koja je trebala natkrivati parkiralište ispred poslovne zgrade ozakonjene pravomoćnim rješenjem o izvedenom stanju Dubrovačko- neretvanske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje i gradnju, Ispostave Vela Luka, KLASA: UP/I-350-05/13-02/2385, URBROJ: 2117/1-23/3-1-15-10 od 14. rujna 2015. godine. Osim temeljne konstrukcije koja je uključivala temeljnu AB ploču, ovaj je glavni projekt obuhvaćao postavljanje dva AB betonska zida, tri AB betonska stupa, te tri čelična nosača usidrena u AB zidove koji bi formirali konstrukciju pergole za potrebe natkrivanja parkirališta.

8.2. Nadalje, rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-362-02/22-02/317, URBROJ: 443- 02-03-20-22-02 od 25. ožujka 2022. (drugo po redu rješenje o uklanjanju), tužitelju je naređeno uklanjanje započete gradnje građevine nepoznate namjene opisa identičnog kao u ovdje osporavanom rješenju tuženika od 10. listopada 2022. (koje je treće po redu rješenje o uklanjanju u predmetnoj upravnoj stvari).

8.3. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-362- 02/22-02/317, URBROJ: 443-02-03-20- 22-16 od 29. srpnja 2022. (rješenje o obnovi postupka), određena je obnova postupka u kojem je doneseno drugo po redu rješenje o uklanjanju od 25. ožujka 2022., a koje rješenjem o obnovi nije stavljeno van snage ili ukinuto.

8.4. Tuženik je u obnovljenom postupku donio ovdje osporeno rješenje o uklanjanju od 10. listopada 2022. (treće po redu rješenje o uklanjanju) koje je po svojoj izreci identično ranijem (drugom) rješenju o uklanjanju građevina od 25. ožujka 2022., odnosno tužitelju se nalaže uklanjanje istih konstruktivnih dijelova pergole koji su obuhvaćeni glavnim projektom, te zapadnog ogradnog zida visine jednog metra u odnosu na koji je izrekom novog, ovdje osporavanog, rješenja tek dodano da se nalazi "neposredno uz susjednu građevinu".

8.5. Presudom prvostupanjskog suda, poslovni broj: 5 Us I-1030/22-16 od 29. ožujka 2023., koja je potvrđena presudom ovog Suda, poslovni broj Usž-2492/23-2 od 20. prosinca 2023., odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja za poništenjem drugog rješenja o uklanjanju od 25. ožujka 2022. godine.

8.6. Navedene presude, na koje se poziva i ovdje osporavana presuda prvostupanjskog suda, ukinute su odlukom Ustavnog suda RH, broj: U-III-1716/2024 od 4. srpnja 2024., uz vraćanje predmeta prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje.

8.7. Iz obrazloženja navedene odluke USRH proizlazi da je rješenje o uklanjanju građevina od 25. ožujka 2022., nesporno obuhvatilo u cjelini i sve konstruktivne dijelove pergole - poluotvorene građevine za natkrivanje parkirališta, koji su bili obuhvaćeni glavnim projektom, broj: ZOP: TB-GP-20-023 iz rujna 2020. godine. Slijedom navedenog, USRH je utvrdio da je rješenjem o uklanjanju građevina od 25. ožujka 2022., te presudama upravnih sudova kojima je ocjenjivana njegova zakonitost, došlo do miješanja u podnositeljevo ustavno pravo vlasništva zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava. Također, USRH obrazlaže da je, s obzirom na to da je Upravni sud u Splitu već jednom donio presudu, broj: Uslgr-384/20-7 od 1. veljače 2021. kojom je poništio prvo rješenje o uklanjanju građevina (od 22. rujna 2020.) jer je tužitelj gradio na temelju glavnog projekta i u skladu s tim projektom, ovdje otvoreno pitanje povrede članka 48. stavka 1. Ustava potrebno dovesti u vezu i s člankom 29. stavkom 1. Ustava koji obuhvaća institucionalno jamstvo prava na poštovanje pravomoćne sudske odluke.

9. Slijedom izloženog, ovaj Sud nalazi da se ovdje osporeno rješenje o uklanjanju građevina razlikuje od građevine opisane glavnim projektom iz rujna 2020. u pogledu sukladnosti gradnje, čija je zakonitost već ispitana ranijom presudom Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsIgr-384/20-7 od 1. veljače 2021., jedino u dijelu u kojem utvrđuje da je podnositelj odstupio od glavnog projekta kada je izgradio i "izbetonirani zapadni vanjski zid, neposredno uz susjednu građevinu dim. 750 x 100 cm", čije mu je uklanjanje također naloženo ovdje osporenim rješenjem o uklanjanju građevina. Građevinski inspektor je osporavanim rješenjem obuhvatio sporni zid zajedno s konstruktivnim dijelovima građevine koji se grade na temelju glavnog projekta, iako je i sam, za taj zid, naveo da je nesporno da za isti nije potrebno odobrenje za gradnju.

10. Pritom, dano obrazloženje ne razlikuje sporni zid od drugih dijelova građevine koji se grade u skladu s potvrđenim glavnim projektom, a čak se i tvrdi da podnositelj gradi građevinu "nepoznate namjene", protivno odredbama članka 1. stavka 2. Pravilnika, kojim je propisano da su u projektiranju i građenju građevina te izvođenju radova iz stavka 1. članka 1. Pravilnika, investitor, projektant i izvođač dužni pridržavati se svih propisa i pravila struke koji se odnose na njihovo građenje te se iste ne smiju projektirati, graditi, odnosno izvoditi ako je to zabranjeno prostornim planom ili na drugi način protivno prostornom planu. Pri tome se navodi da se radi o zidu koji je dio građevine, izbetoniran uz vanjski zid susjedne građevine, koja ima otvor - prozor s te strane, te zaključuje da podnositelj gradi protivno prostornom planu. Međutim, ne navode se određene odredbe prostornog plana koje bi zabranjivale gradnju ogradnog zida visine jednog metra na međi sa susjednom zemljišnom česticom niti se obrazlaže na koji način zid te visine može zagraditi prozor susjedne kuće, a takvo što se ne može zaključiti iz dokumentacije priložene u spisu inspekcijskog nadzora, budući da istom ne prileže nikakve fotografije. Na kraju, tuženik zaključuje da za gradnju predmetne građevine tužitelj nije ishodio građevinsku dozvolu, čime da je povrijedio članak 106. stavak 1. Zakona o gradnji („Narodne novine“, broj 153/13.).

11. Međutim, ovaj Sud nalazi da u osporenom rješenju o uklanjanju građevina uopće nije navedeno za koje građevine prema mjerodavnom zakonu mora biti ishođena građevinska dozvola, te zašto bi za građevine čije je uklanjanje ovdje naloženo bilo potrebno ishoditi građevinsku dozvolu, a osobito pored činjenice da je upravno tijelo nadležno za izdavanje dozvola za gradnju u odnosu na sve konstruktivne dijelove pergole obuhvaćene osporenim rješenjem (osim za sporni zid visine jednog metra uz među susjedne zemljišne čestice) utvrdilo da predstavljaju jednostavnu građevinu koja se gradi bez građevinske dozvole, na temelju glavnog projekta.

12. Slijedom utvrđenja tuženika, proizlazio bi zaključak da, s jedne strane, spornu poluotvorenu građevinu za natkrivanje parkirališta podnositelj gradi na temelju glavnog projekta koji obuhvaća, građevinskom inspektoru sporna, tri čelična profila, dakle u tom dijelu gradi na temelju valjane dozvole za gradnju; te s druge strane sam građevinski inspektor potvrđuje da podnositelj gradi i ogradni zid visine jednog metra koji smije graditi bez ishođenja dodatnih dozvola prema Pravilniku; ali da sada te dvije građevine od kojih se svaka zasebno gradi zakonito, tvore jednu građevinsku cjelinu koja je nezakonita jer je za nju potrebna građevinska dozvola koju podnositelj nema.

13. Uvažavajući izloženo, po ocjeni ovog Suda, u odnosu na razloge iznesene prvostupanjskom presudom i osporavanim rješenjem tuženika, ostaje nejasno na koji je način sud došao do zaključka da zid visine jednog metra izgrađen na međi sa susjednom zemljišnom česticom može predstavljati sastavni dio pergole koja je prema potvrđenom glavnom projektu poluotvorena konstrukcija od dva zida nešto viša od dva metra i koji su povezani s tri čelična profila usidrena u betonske stupove i u ta dva zida, a koja prema potvrđenom glavnom projektu predstavlja samostojeću građevinu. Time je ostala nerazjašnjena kontradiktornost navoda građevinskog inspektora da je pergola izgrađena na temelju potvrđenog glavnog projekta i da je sporni zid moguće graditi zakonito bez posebnih dozvola prema Pravilniku, ali da zajedno te dvije zakonite građevine čine građevinsku cjelinu koja predstavlja nezakonitu građevinu.

14. Stoga, po ocjeni ovog Suda, sve navedeno upućuje na to da za donošenje naloga za uklanjanje građevina na temelju članka 113. stavka 1. ZDI-a nisu bili izneseni dostatni i relevantni razlozi, a obrazloženje prvostupanjske presude također ne obuhvaća dostatne i relevantne razloge o primjenjivom pravu i relevantnim činjenicama za ocjenu zakonitosti građenja, budući da se prvostupanjski sud nije osvrnuo na odlučujuće prigovore tužitelja.

15. Na kraju, budući da prema potvrđenom glavnom projektu sporna pergola predstavlja samostojeću jednostavnu građevinu za koju nije potrebna građevinska dozvola, a iz obrazloženja osporene prvostupanjske presude te osporavanog rješenja tuženika proizlazi da odlučnu činjenicu za donošenje zaključka o nezakonitosti građevine kao cjeline čini naknadno izgrađeni zid visine jednog metra uz među sa susjednom zemljišnom česticom, valja istaknuti da zakon koji predstavlja osnovu za donošenje ovdje osporenog naloga, pored mjere uklanjanja građevine iz članka 113. stavka 1. ZDI-a, obuhvaća i ovlaštenje građevinskog inspektora da naloži usklađivanje građenja sa zakonom bez uklanjanja građevina, tako što bi u skladu s člankom 112. stavkom 1. točkom 2. ZDI-a donio rješenje kojim naređuje vlasniku građevine rok u kojemu je obvezan uskladiti građenje s glavnim projektom, drugim propisima ili pravilima struke koji se odnose na građenje građevine ako utvrdi da se građevina koja se može graditi bez građevinske dozvole gradi protivno glavnom projektu, propisima odnosno pravilima.

16. Takav pristup ocjeni zakonitosti iste gradnje ocijenjen je neustavnim, odlukom USRH, broj: U-III-1716/2024 od 4. srpnja 2024., kojom su poništene, ranije spomenute, presuda ovog Suda, poslovni broj: Usž-2492/23-2 od 20. prosinca 2023. i presuda prvostupanjskog upravnog suda, poslovni broj: UsI-1030/22-16 od 29. ožujka 2023., kojima je bilo potvrđeno (drugo) rješenje o uklanjanju od 25. ožujka 2022. godine. U tom rješenju o uklanjanju predmet uklanjanja sadržajno odgovara predmetu uklanjanja iz ovdje osporavanog rješenja tuženika, zbog čega ovaj Sud, pozivom na pravna stajališta iznesena navedenom odlukom USRH, ne može ocijeniti zakonitom odluku prvostupanjskog suda u predmetnom upravnom sporu, koja se odluka i poziva na ukinute odluke ovog i prvostupanjskog suda.

17. Stoga, Sud nalazi osnovanim prigovor tužitelja da mu je prvostupanjskom presudom povrijeđeno ustavno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava i člankom 6. stavkom 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02., 1/06. i 13/17.), kao i pravo vlasništva zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava i člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.

18. Slijedom izloženog, temeljem odredbe članka 74. stavka 2. ZUS-a, a sukladno ovlaštenju iz članka 169. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 36/24.), ovaj Sud je poništio presudu prvostupanjskog suda (točka I. izreke ove presude) te je, na temelju članka 58. stavka 1. ZUS-a, poništio osporavano rješenje tuženika (točka II. izreke).

U Zagrebu, 11. ožujka 2025.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić