REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U OSIJEKU
Osijek, Trg A. Starčevića 7/II
Poslovni broj: Us I-1163/2023-14
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Osijeku, po sucu Dariju Mađarošu, uz sudjelovanje zapisničarke Danijele Horvatić, u upravnom sporu tužitelja Vodovod grada Vukovara d.o.o. iz Vukovara, Jana Bate 4, OIB:95863787953, kojega zastupa opunomoćenik Marko Cvrković, odvjetnik u Vukovaru, Dr. Franje Tuđmana 21, protiv tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska cesta 22, OIB: 69608914212, kojega zastupa NA, ministar regionalnog razvoja i fondova Europske unije, radi odluke o utvrđenoj nepravilnosti, 11. ožujka 2025.,
p r e s u d i o j e
I. Poništava se rješenje Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I-910-04/20-02/551, URBROJ: 538-05-3-3-1/632-23-5 od 16. svibnja 2023. te se predmet vraća tuženiku na ponovni postupak.
II. Nalaže se tuženiku naknaditi tužitelju troškove ovog spora u ukupnom iznosu od 2.500,00 (dvijetisuće petsto) eura u roku od 60 (trideset) dana od pravomoćnosti odluke o trošku.
III. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška ovog spora u iznosu od 1.250,00 (tisuću dvjesto pedeset) eura.
Obrazloženje
1. Osporenim rješenjem tuženika odbijaju se prigovori tužitelja izjavljeni na postupanje Hrvatskih voda povodom Odluke o utvrđenoj nepravilnosti, KLASA: 325- 04/14-08/17, URBROJ: 374-1-13-20-410 od 12. listopada 2020. i Odluke o izmjeni Odluke o utvrđenoj nepravilnosti, KLASA: 325-04/14-08/17, URBROJ: 374-1-13-20- 419 od 02. studenog 2020.
1.1. Tužitelj je sudjelovao u postupku dodjele bespovratnih sredstava u okviru kojeg je 25. srpnja 2017. sklopljen ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte koji su financirani iz strukturnih fondova i Kohezijskog fonda EU u sklopu programa 2014- 2020, referentna oznaka: KK.06.4.2.08, za projekt "Poboljšanje vodno-komunalne infrastrukture grada Vukovara" FAZA 2, između Ministarstva zaštite okoliša i energetike (sada: Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja) kao posredničkog tijela razine 1, Hrvatskih voda kao posredničkog tijela razine 2 (u nastavku teksta: PT2), s jedne strane i tužitelja kao korisnika s druge strane. 1. Dodatak ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava sklopljen je 04. srpnja 2018., a 21. prosinca 2018. sklopljen je 2. Dodatak ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava.
1.2. PT2 je 12. listopada 2020. donijelo odluku o utvrđenoj nepravilnosti
K.06.4.2.08.0001/IRR08, KLASA: 325-04/14-08/17, URBROJ: 374-1-13-20-410, kojom su obavijestile korisnika da su kao PT2, a nastavno na završno izvješće Europskog ureda za borbu protiv prijevara (u nastavku teksta: OLAF) predmet br. OC2017/1126/B3 20. ožujka 2020. donijele odluku o nepostojanju nepravilnosti, K.06.4.2.08.0001/IRR08, te dopunu odluke od 13. svibnja 2020., vezanu uz postupak nabave "Izgradnja postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda grada Vukovara", u sklopu projekta "Poboljšanje vodno-komunalne infrastrukture grada Vukovara" FAZA 2 ", KK06.4.2.08.0001. Navedenom odlukom utvrđeno je da u predmetnom postupku javne nabave nije počinjena nepravilnost br. 12 nedostatna definicija predmeta ugovora sukladno Smjernicama za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija, te se financijski ispravak neće primijeniti.
1.3. Hrvatske vode su kao PT2 provele postupak utvrđivanja nepravilnosti u predmetnom slučaju sukladno zaključku pod točkom 6. završenog izvješća OLAF-a, predmet br. OC/2017/1126/B3 te 20. ožujka 2020. donijele odluku o nepostojanju nepravilnosti KK.06.4.2.08.0001/IRR08.
1.4. Nakon zaprimanja odluke o nepostojanju nepravilnosti tuženik kao upravljačko tijelo (u nastavku teksta: UT) za operativni program "Konkurentnost i kohezija" 2014- 2020 zatražilo je dopisom od 10. travnja 2020. dodatno postupanje iz nadležnosti tijela vezano uz projekt "Poboljšanje vodno-komunalne infrastrukture grada Vukovara", a nastavno na završna izvješća OLAF-a OC/2017/1126/B3, slijedom čega je pribavljeno i dostavljeno dodatno očitovanje Službe za odobrenje postupaka nabave od 21. travnja 2020. godine u odnosu na dodatne navode i upit tuženika od 10. travnja 2020., vezano uz nepostojanje odvraćajućeg učinka na potencijalne ponuditelje da podnesu ponudu. Dopisom tuženika od 04. svibnja 2020. zatraženo je donošenje dopune/izmjene odluke o nepostojanju nepravilnosti od 20. ožujka 2020., u skladu s utvrđenjima iz dodatnog očitovanja Službe za odobrenje postupaka nabave od 21. travnja 2020.
1.5. Dopunom odluke o nepostojanju nepravilnost do 20. ožujka 2020. Hrvatske vode utvrdile su da u predmetnom postupku javne nabave pri definiranju predmeta nabave tj. ugovora nije počinjena nepravilnost br. 12. nedostatna definicija predmeta ugovora sukladno Smjernicama za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija.
1.6. Nastavno na dopunu odluke o nepostojanju nepravilnosti od 20. ožujka 020. u skladu s utvrđenjima iz dodatnog očitovanja Službe za odobrenje postupaka nabave od 21. travnja 2020, UT je dopisom od 27. srpnja 2020. zatražio dodatno postupanje iz nadležnosti PT2 vezano uz projekt "Poboljšanje vodno-komunalne infrastrukture grada Vukovara", a nastavno na završno izvješće OLAF-a, predmet br. OC/2017/1126/B3. PT2 ističe kako se u predmetnom dopisu od 27. srpnja 2020. UT, između ostalog, navodi da se postavlja pitanje zašto bi ponuditelji u fazi pripreme ponude preuzeli na sebe trošak izrade detaljne projektne dokumentacije koja bi se odnosila naručitelju radi izračuna pojedine stavke troškovnika temeljem kojeg bi tek naknadno mogli odrediti i ukupnu cijenu svoje ponude, a o kojoj bi u konačnici ovisila i ocjena svakog ponuditelja o sudjelovanju u nadmetanju. Također, ističe se kako postupak točnog određivanja iznosa doprinosa iz predmetne stavke, a koji bi se određivao u kasnijoj fazi izvršenje ugovora i to temeljem izračuna naručitelja, stavlja ponuditelju i potencijalne ponuditelje u situaciju u kojoj oni u fazi pripreme nemaju mogućnost razrade ponude. Nadalje, PT2 navodi kako se u predmetnom dopisu od 27. srpnja 2020. ističe da ukoliko naručitelj polazi od pretpostavke kako potencijalni ponuditelji i ponuditelji moraju posjedovati dovoljno znanja temeljem kojeg bi mogli procijeniti po kojim je dozvolama i suglasnostima iz predmetne stavke riječ, kako ipak nedostaju parametri za određivanje troška "dozvola i suglasnosti" te visine komunalnog i vodnog doprinosa, a koji može biti određen tek temeljem izrade detaljnog projekta. Ističe se kako s tim u vezi ostaje nejasno kako bi temeljem navedenog ponuditelji i potencijalni ponuditelji mogli procijeniti trošak i cijenu ponude u odnosu na predmetnu stavku troškovnika. Nastavno na navedeno te uzevši u obzir činjenicu da je ponuda Strabag unutar stavke troškovnika 1.1.4. bila skuplja za cca 760.000,00 HRK što je potencijalno mogla biti posljedica zablude da je isti obračunao neki iznos na konto dozvola, suglasnosti i komunalnog doprinosa, UT je naložio pokretanje postupka utvrđivanja nepravilnosti.
1.7. Nastavno na dopis UT-a od 27. srpnja 2020. kojim se nalaže pokretanje postupka utvrđivanja nepravilnosti iz točke 12. Smjernica koje u slučaju nepoštivanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija (2019), a koja nepravilnost se odnosi na nedostatnu ili nepreciznu definiciju predmeta ugovora i za koju je propisana stopa ispravka od 10%, UT je dopisom od 18. rujna 2020. zatražio dostavu odluke o nepravilnosti bez odgode.
1.8. Slijedom navedenog, a nastavno na utvrđenja i naloge UT-a iz dopisa od 27. srpnja 2020. kojim se PT2-u nalaže pokretanje postupka utvrđivanja nepravilnosti iz točke 12. Smjernica, PT2 po nalogu UT-a donosi odluku od utvrđenoj nepravilnosti iz točke 12. nedostatna ili neprecizna definicija predmeta ugovora Smjernica koje u slučaju nepoštivanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija (2019.), a primjenu kojih Smjernica je odredio UT u dopisu od 27. srpnja 2020. Financijska korekcija za sumnju na nepravilnosti o ovoj osnovi iznosi 10% od ugovorenog iznosa te se određuje financijska korekcija u iznosu do 10% svih prihvatljivih troškova po predmetnom sekundarnom ugovoru.
1.9. Ukupan iznos sekundarnog ugovora "Izgradnja postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda grada Vukovara" za koji je utvrđena nepravilnost u predmetnom postupku nabave iznosi 118.154.151,30 HRK (bez PDV-a). Budući da je 15. studenog 2018. predmetni sekundarni ugovor raskinut, prema podacima voditelja projekta i financijskog specijaliste na projektu, zaključno sa zahtjevom za nadoknadu sredstava br. 17 po ugovoru je ukupno isplaćeno 71.921.248,70 HRK, te financijski ispravak od 10% iznosi 7.192,124, 87 HRK, od čega se 5.078,820,51 HRK odnosi na bespovratna sredstva EU kohezijskog fonda, a 2.113.304,36 HRK na sredstva sufinancijera.
1.10. Slijedom iznesenog Hrvatske vode u odluci o utvrđenoj nepravilnosti kao PT2 predlažu PT1 primjenu procedure porata u odnosu na iznos od 7.192.124,87 HRK, od čega se 5.078.820,51 HRK odnosi na bespovratna sredstva EU kohezijskog fonda, a 2.113.304,36 HRK na sredstva sufinancijera.
1.11. Hrvatske vode također u odluci o utvrđenoj nepravilnost navode da će se kao PT2 primijeniti procedure vezane za nepravilnosti i povratak te će se financijska korekcija nastaviti provoditi na način da će se po svim zahtjevima za nadoknadom sredstava, koji će uključivati traženja povrata troška po predmetnom sekundarnom ugovoru, svi troškovi koji se ocijene prihvatljivi tijekom postupka odobrenja po ovom ugovoru isplaćivati u umanjenom iznosu od 10%. Konačno poravnanje iznosa koji može biti isplaćen po predmetnom sekundarnom ugovoru obavit će se na završnom zahtjevu za nadoknadom sredstava.
1.12. Nadalje, Hrvatske vode su 02. studenog 2020. donijele Odluku o izmijeni Odluke o utvrđenoj nepravilnosti KK.06.4.2.08.0001/IRR08, KLASA: 325-04/14-08/17, URBROJ: 374-1-13-20-419 kojom su obavijestile korisnika da se odluka o utvrđenoj nepravilnosti mijenja na način da se temeljem upute upravljačkog tijela od 21. listopada 2020. određuje promjena Smjernica Europske komisije iz 2013. te se završni zaključak odluke mijenja kako slijedi.
1.13. Sukladno Smjernicama za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštivanja pravila o javnoj nabavi Europska komisija primjenjuje izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija (Odluka Europske komisije C(2013) 9527 od 19. prosinca 2013.), financijska korekcija za sumnju na nepravilnosti po ovoj osnovi iznosi 10% od ugovorenih iznosa, a ispravak se može smanjiti na 5% ovisno o ozbiljnosti nepravilnosti.
1.14. Hrvatske vode su temeljem utvrđenih olakotnih okolnosti, a sukladno načelu proporcionalnosti, Smjernica i uputi upravljačkog tijela, odredile financijsku korekciju u iznosu od 5% svih prihvatljivih troškova po predmetnom sekundarnom ugovoru.
1.15. Budući da je zaključno sa zahtjevom za nadoknadu sredstava br.17 po ugovoru ukupno isplaćeno 71.921.248,70 HRK, financijski ispravak od 5% iznosi 3.596.062,44 HRK, od čega se 2.539.410,26 HRK odnosi na bespovratna sredstva EU kohezijskog fonda, a 1.056.652,18 HRK na sredstva sufinancijera.
1.16. Slijedom navedenog, Hrvatske vode kao PT2 predlažu PT1 primjenu procedure povrata u odnosu na iznos od 3.596.062,44 HRK, od čega se 2.539.410,26 HRK odnosi na bespovratna sredstva EU kohezijskog fonda, a 1.056.652,18 HRK na sredstva sufinancijera.
1.17. Hrvatske vode kao PT2 primijeniti će procedure vezano za nepravilnosti i povrat te će se financijska korekcija nastaviti provoditi na način da će se po svim zahtjevima za naknadom sredstava, koji će uključivati traženje povrata troška po predmetnom sekundarnom ugovoru, svi troškovi koji se ocijene prihvatljivim tijekom postupka odobrenja po svom ugovoru isplaćivati u umanjenom iznosu od 5%. Konačno poravnanje iznosa koji može biti isplaćen po predmetnom sekundarnom ugovoru obavit će se na završnom zahtjevu za povrat sredstava.
2. Tužitelj u tužbi osporava zakonitost rješenja tuženika, označenog u točki I. izreke presude, zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primijenjene materijalnog prava i bitne povrede postupka.
2.1. Smatra kako sporna stavka troškovnika 1.1.4. nije pogrešna te ne sadrži netočne ili zbunjujuće elemente ili utjecaj. U konkretnom slučaju je komunalni doprinos figurirao kao moguća kategorija za obračun, ne samo teoretski, nego i praktično. Zakonsko izuzeće odnosi se na komunalne vodne i druge građevine pripadajuće tim građevinama. Pritom nigdje nije definirano niti određeno što su konkretno „pripadajuće“ građevine. Budući da ponuditelji samostalno određuju koncept tehnologije i strukture građevine ili građevina, moguće je da na predmetnom projektu bude više zasebnih građevina na više odvojenih građevinskih dozvola. Napominje da predmetni projekt ne obuhvaća samo uređaj za pročišćavanje otpadnih voda nego i niz drugih objekata i struktura definiranih zahtjevima naručitelja (Knjiga 3). Samo postrojenje kao glavna građevina je definirano u točki 1.13. Osim postrojenja, odnosno UPOV-a (dakle glavnog objekta ili građevine), projekt predviđa i izgradnju niza drugih građevinskih objekata i sustava koji mogu biti smješteni u zasebnim prostornim jedinicama, a kod nekih je to jedino i moguće. Stoga, ovisno o arhitektonskom, građevinskom i tehnološkom modelu pojedinog ponuditelja moguće je da projekt bude izveden kroz: jednu složenu građevinu s jednom građevinskom dozvolom, više građevina s jednom građevinskom dozvolom ili kroz više građevina s više građevinskih dozvola. Uobičajeno se poima da je građevina koja ima zasebnu građevinsku dozvolu – samostalna građevina, te se u pravilu ne može smatrati pertinencijom niti pripadnošću. Budući da nisu postavljeni nikakvi kriteriji o tome što se u smislu članka 22. točka 2.1. Zakona o vodama iz 2013. ima smatrati pripadnom građevinom, bilo je logično ostaviti mogućnost da na pojedine elemente zahvata bude obračunat komunalni doprinos ako pojedini objekti ili dijelovi ne bi bili tretirani pripadajućom građevinom UPOV-a. Zasebna građevina se ne može smatrati njezinim dijelom, a poglavito se time ne može smatrati prirast, plod, kao niti pertinencija. Kako je pripadak pokretnina, to ne može biti mjerodavan kriterij za utvrđenje što bi se imalo smatrati pod „pripadajućim“ građevinama jer su građevine nekretnine. Prema relevantnim odredbama vlasničko- pravne materije zasebne građevine se u okviru predmetnoga projekta ne bi mogle smatrati pripadajućim građevinama. Tim više što neke od tih građevina imaju ili mogu imati polivalentnu namjeru i svrhu. Javna nabava je raspisana početkom lipnja 2014., dok je predmetna odredba Zakona i Izmjenama i dopunama Zakona o vodama stupila na snagu 18. svibnja 2013., u kom periodu Upravni odjel u Vukovaru nije odlučivao niti o jednom slučaju izuzetka od obračuna komunalne naknade za UPOV. Budući da je dokumentacija pripremana znatno ranije, očito je da je rađena paralelno sa stupanjem na snagu toga propisa i netom nakon toga. Stoga, u vrijeme priprema i objave dokumentacije za nadmetanje nije bilo jednoznačnog određenja o tome na koji će se način primjenjivati propis u dijelu koji se odnosi na „pripadajuće“ građevine. Slijedom toga logično je i opravdano bilo ostaviti u opisu stavke i komunalni doprinos koji se u nekim slučajevima ne obračunava uopće, ali bi u nekim slučajevima mogao biti obračunat.
2.2. U upravnom postupku (ni postupku koji mu je prethodio) nije utvrđen iznos vodnog doprinosa koji je sadržan u spornoj troškovničkoj stavci 1.1.4., koji je morao biti utvrđen radi ocjene u pogledu zaključaka koje su Hrvatske vode i tuženik zauzeli, a da nisu utvrdili sve raspoložive relevantne podatke. Također nije utvrđeno koji je standardni okvir troškova projektiranja, a koji je objavljen kroz propise i preporuke nadležne komore. Uobičajeni okvir troškova projektiranja je u rasponu 4,5-10% ukupne investicijske vrijednosti. Stavke ugovora koje se odnose na projektiranje (1.1.2, 1.1.3, 1.1.4 i 1.1.5) u ponudi odabranog izvođača zbrojene iznose 6.318.570,62 kn, što predstavlja 5.348% ukupnog iznos ugovorne cijene. Trošak je u zadanim okvirima pa nema osnove da je nešto pogrešno. Isto vrijedi i za ostale ponude. Nadalje, radi se o građevini iznimne kompleksnosti s geodetskom, geotehničkom, građevinskom, arhitektonskom, strojarskom, elektro, krajobraznom komponentom te značajnim udjelom istražnih i geotehničkih istražnih radova (1.635.600 kn). Ako se ukloni stavka istražnih radova, koja se primjenjuje ovisno o potrebi, i ne ulazi u uobičajen obuhvat projektiranja, trošak projektiranja ukupno bi iznosio 4.682.970,62 kn, što predstavlja 3.963% ugovorne cijene, a u isto su uključeni i troškovi vodnog doprinosa, koji je iznosio 28.336,85 kn. Ako bi se iz iznosa izuzeo i projicirani trošak komunalnog doprinosa od 1.033.953,60 kn i vodnog doprinosa (što nisu stavke koje potpadaju pod projektiranje) dolazi se do iznosa od 3.620.680,17 kn što predstavlja 3.064% ukupne ugovorne cijene. I ostale ponude nalaze se u rasponu preporučenih troškova projektiranja. Ove okolnosti nisu utvrđene niti obrazložene u upravnom aktu, a bile su dostupne i poznate Hrvatskim vodama i tuženiku. Nadalje, od ukupno 4 ponude, 3 su ocijenjene nevaljanima. Međutim, niti jedna nije po osnovi troškovničke točke 1.1.4. bila sporna niti upitna.
2.3. Neosnovano je i proizvoljno donesena odluka u postupku. U postupanju Hrvatskih voda odnosno u odluci o utvrđenoj nepravilnosti uopće se ne navode propisi koji bi bili povrijeđeni postupanjem tužitelja. Tuženik u osporenom rješenju po prvi puta tokom cijelog postupka navodi odredbe za koje smatra da su povrijeđene, konkretno, članak 3. stavci 1. i 2. te članak 80. stavci 1., 4. i 6. Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine" 90/11., 83/13., 143/13. i 13/14.). Nepravilnošću se smatra svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti, ili bi moglo naštetiti proračunu Unije. U postupanju Hrvatskih voda (PT2) nije dana nikakva naznaka o tome koji bi propisi bili povrijeđeni.
2.4. Predmet nabave opisan je primarno kroz Knjigu 3 DZN koja ima 375 stranica, te dodatno kroz Knjigu 5 koja ima ukupno 173 stranice (Knjige 5.1. i 5.2. zbrojeno). Knjiga 4 – Troškovnik samo je pomoćni obračunski alat i isti ne opisuje predmet nabave. Knjiga 1. DZN, točka 23. potvrđuje da stavke troškovnika i konfiguracija istih nisu fiksne niti apsolutne postavke.
2.5. Tužitelj osporava proizvoljnu tvrdnju tuženika o nedvojbenom utvrđenju nepravilnosti. Osim toga, i unutar tijela u sustavu upravljanja i kontrole postoje značajne dvojbe i odstupanja u pogledima na tu spornu, netočnu i proizvoljnu kvalifikaciju. Naime, u završnom izvješću OLAF-a ne utvrđuje se nepravilnost, a predmet nadzora toga tijela je bilo cjelokupno postupanje i dokumentacija u vezi predmetne problematike. Također, Hrvatske vode u okviru postupanja kao PT2 utvrđuju da nema počinjenih nepravilnosti, i to u dva navrata (20. ožujka 2020. i 13. svibnja 2020.). Hrvatske vode odlukom o utvrđenoj nepravilnosti od 12. listopada 2020. formalno konstatiraju postojanje nepravilnosti, ali uopće ne daju pojašnjenje i konstitutivne elemente nepravilnosti, nego se samo pozivaju na nalog UT. Hrvatske vode niti u odluci od 12. listopada 2020. niti u odluci od 2. studenog 2020. nisu u mogućnosti navesti koja su konkretno pravila povrijeđena. Tokom svih prethodnih postupanja tužitelj navodi čitav niz razloga i obrazloženja, koje je tuženik protumačio kao nedvojbeno prihvaćanje predmetnih kvalifikacija. Konačno, nedvojbeno utvrđena nepravilnost je bila predmetom nebrojenih kontrola tijela u sustavu upravljanja i kontrole EU projekata, pa nije jasno kako je to specijaliziranim i posebno obučenim i opremljenim kontrolorima takva evidentna nepravilnost mogla promaknuti toliki broj puta. Tužitelj se protivi ovakvim samovoljnim i proizvoljnim konstatacijama kojima se grubo ignorira materijalni sadržaj i formalni elementi postupanja, koje tuženik nastoji koristiti samo u mjeri u kojoj smatra da nešto ide njemu u prilog, selektivno i izvan konteksta ili s iskrivljenim kontekstom.
2.6. Tužitelj ukazuje na nedosljednost i nelogičnost u konstrukciji cjelokupnog postupanja tijela u sustavu kontrole i upravljanja EU fondovima. U smislu navedenoga upućuje se na navod iz osporenog rješenja o ključnoj konstataciji administrativnih ovlasti PT2, pri čemu se ukazuje da su riječi upravno i administrativno u pravilu istoznačnice. Nadalje, utvrđena nepravilnost ne predstavlja nepravilnost koja bi uvjetovala financijsku korekciju. U postupku provedbe natječaja niti jedan natjecatelj ili zainteresirana strana nije tražila pojašnjenje uvjeta sukladno Zakonu o javnoj nabavi, niti je na natječaj, dokumentaciju i/ili provedbu ulagala bilo kakav prigovor. Zbog toga, navodno diskriminirajućeg uvjeta, nije odbijen nijedan ponuditelj niti je zbog istoga uložena žalba. U konkretnom slučaju PT2 ne primjenjuje Zakon o općem upravnom postupku ("Narodne novine" 47/09. i 110/21. dalje ZUP) niti provodi upravni postupak. Ako je to upravna stvar, tužitelj smatra da je N morao postupati kroz upravni postupak, a ne u slobodnoj formi.
2.7. Kako je mogao i trebao znati da će u budućnosti tijela u sustavu upravljanja i kontrole smatrati predmetne uvjete nezakonitima, kada to niti oni nisu bili u stanju spoznati? Upućuje na primjenu članka 5. ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava (Opći uvjeti). Predmetna odredba predstavlja obvezu i dužnost, a ne puko ovlaštenje nadzornome tijelu. Tužitelj naglašava da je Nadzorno tijelo obavilo više kontrola dokumentacije i postupka javne nabave, te da je izrijekom potvrđeno da su isti adekvatni i pravilni, odnosno „prihvatljivi“. Nadzorno tijelo je postupalo pod direktnim uputama tuženika, te je i tuženik propustio pravodobno dati odgovarajuće smjernice i upute, čime bi omogućio funkcionalnu i učinkovitu kontrolu. Dodatno, ističe da je istovjetna konfiguracija postavki u odnosu na troškovničku stavku glede obračuna komunalnog doprinosa prisutna na većem broju paralelnih postupaka raznih naručitelja koji su provodili postupak javne nabave uređaja za pročišćavanje otpadnih voda. Smatra da je riječ o sistemskoj postavci i da ista ne bi smjela biti kvalificirana pogreškom odnosno nepravilnošću. Ako tuženik i dalje ustraje u postavljenim kvalifikacijama nepravilnosti mora odgovoriti što su njihove kontrolne službe radile svo to vrijeme, i koje se sankcije poduzete prema službenicima i djelatnicima koji su napravili te propuste u detekciji i otklanjanju nepravilnosti.
2.8. Ističe da nema nikakvih nedostataka u opisu predmeta nabave, niti odvraćajućih učinaka predmetne troškovničke stavke. Ukazuje na površno, proizvoljno i konfuzno postupanje tuženika i drugih tijela u sustavu kontrole i upravljanja EU projektima. Predmetna odredba o izuzeću od obračuna komunalnog doprinosa određena je Zakonom o vodama, koji je krovni propis kojim se uređuje ustrojstvo i rad Hrvatskih voda. U sustavu PT2 i UT rade desetci ili stotine specijaliziranih kontrolora koji nisu uočili ništa sporno u opisu predmetne stavke, ne samo u predmetnom postupku javne nabave nego i u čitavome nizu drugih istovrsnih postupaka, a sada retroaktivno uvode kvazi-standarde i utvrđenja. Tužitelj smatra da ne postoje nepravilnosti, a da osporeno rješenje nije dovoljno obrazloženo. S obzirom da se tek u osporenom rješenju po prvi puta navode odredbe povredom kojih je počinjena nepravilnost, tužitelj se uopće nije imao mogućnost očitovati o tome. Štoviše, i sam PT2 u odlukama koje prethode pobijanom rješenju uopće ne navodi premise zaključka o postojanju nepravilnosti, nego u suštini samo upućuje na to da mu je od strane UT naloženo izricanje kazne (tzv. korekcije).
2.9. Predlaže poništiti osporeno rješenje tuženika uz dosudu troška ovog spora.
3. U odnosu na rješenje KLASA: UP/1-910-04/20-02/551, URBROJ: 538-05-3-3- 1/632-23-5 od 16. svibnja 2023, tuženik ističe kako je nepravilnost utvrđena iz razloga što je greška korisnika u opisu troškovničke stavke „Ishođenje dozvola i suglasnosti, uključujući uplatu komunalnog i vodnog doprinosa", u situaciji kada se sukladno pozitivnim propisima komunalni doprinos za predmetnu građevinu ne plaća, mogla dovesti u zabludu, kako ponuditelje koji su podnijeli ponude u okviru predmetnog postupka javne nabave, tako i potencijalne ponuditelje na koje je greška u opisu naprijed navedene troškovničke stavke mogla imati odvraćajući učinak na podnošenje ponude. Provedena je i istraga OLAF-a te je u točki 6. zaključka OLAF-a, predmet br. OCM(2019)15553, navedeno da iako istragom nije utvrđeno da je trošak komunalnog doprinosa u stvari uključen u cijenu ponude odabranog ponuditelja te se stoga ne može potvrditi jasno kršenje članka 126. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002, (prihvatljivi troškovi) te se ne može utvrditi financijski utjecaj, da je ipak utvrđena nepravilnost u dokumentaciji o nabavi, budući da u istoj nije uzet u obzir zakonodavni okvir kojim se projekti vodne infrastrukture izuzimaju od plaćanja komunalnog doprinosa te je takva nepravilnost mogla ostale ponuditelje dovesti u zabludu u smislu toga da su njihove ponude možda uključivale procijenjeni trošak komunalnog doprinosa. Nepravilnost br. 12. nedostatna definicija predmeta ugovora pobliže je opisana na način da je opis u pozivu na nadmetanje i/ili dokumentaciji za nadmetanje nedostatan potencijalnim ponuditeljima/natjecateljima za određivanje predmeta ugovora. Za navedenu nepravilnost propisana je stopa financijske korekcije od 10%, s mogućnošću smanjenja na 5%, ovisno o ozbiljnosti nepravilnosti. Hrvatske vode smanjenje financijske korekcije na 5% utemeljile su na utvrđenim olakotnim okolnostima.
3.1. Dalje ističe kako je rješenjem grada Vukovara, Upravnog odjela za komunalno gospodarstvo, graditeljstvo i zaštitu okoliša, KLASA: UP/1-363-01/17-01/23, URBROJ: 2196/01-7-17-6 od 14. kolovoza 2017., poništeno rješenje od 9. svibnja 2017. kojim je za građevinu UPOV određena visina komunalnog doprinosa od 1.033.953,60 HRK, iz razloga jer je isto doneseno protivno odredbi članka 26. stavka 7. Zakona o vodama („Narodne novine" 153/09., 130/11., 56/13. i 14/14.). Člankom 16. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o vodama („Narodne novine" 56/13.), koji je stupio na snagu 18. svibnja 2013., propisano je da se u članku 26. Zakona o vodama („Narodne novine" 153/09. i 130/11.) iza dosadašnjeg stavka 7. koji postaje stavak 6. dodaje stavak 7. koji glasi: „Na građenje građevina iz stavaka 1., 2. i 3. ovoga članka ne plaća se komunalni doprinos." Stoga smatra da je u vrijeme provođenja postupka javne nabave na snazi bio Zakon o vodama sukladno kojem za predmetnu građevinu nije trebalo plaćati komunalni doprinos. Nadalje, iz navoda tužitelja proizlazi tvrdnja kako nije znao da li se za predmetnu građevinu plaća komunalni doprinos, no da su to ponuditelji, za razliku od njega, morali znati. Međutim, čak i da je svim ponuditeljima bilo jasno kako u svoju ponudu moraju uključiti trošak komunalnog doprinosa samo ako je plaćanje komunalnog doprinosa zakonska obveza, tužitelj polazi od pretpostavke kako ponuditelji moraju posjedovati dovoljno znanja temeljem kojeg bi mogli procijeniti o kojim dozvolama i suglasnostima iz predmetne stavke Troškovnika je riječ. Međutim, i dalje nedostaju parametri za određivanje troška dozvola i suglasnosti te visine komunalnog i vodnog doprinosa, a koji može biti određen tek temeljem izrade detaljnog projekta, koji je dio predmeta nabave i koji tek treba izraditi nakon što se sa odabranim ponuditeljem sklopi ugovor. Ostaje nejasno kako bi temeljem navedenog ponuditelji i potencijalni ponuditelji mogli procijeniti trošak i cijenu ponude u odnosu na predmetnu stavku Troškovnika. Vezano za navode tužitelja koji se odnose na utvrđeni iznos vodnog doprinosa te na standardni okvir troškova projektiranja, ističe da tužitelj u tužbi nije jasno obrazložio kako je to od utjecaja na trošak komunalnog doprinosa.
3.2. Tuženik ističe da PT 2 obavlja delegirane funkcije u okviru odgovornosti upravljačkog tijela. Također, upravljačko tijelo (Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije) daje naputke posredničkom tijelu razine 1 i posredničkom tijelu razine 2 za provedbu delegiranih funkcija kojima se osigurava da operacije doprinose ostvarenju specifičnih ciljeva i rezultata relevantnih prioritetnih osi te nadzire provedbu navedenih funkcija. U odluci o utvrđenoj nepravilnosti obrazloženi su razlozi davanja naputka Hrvatskim vodama da pokrenu postupak utvrđivanja nepravilnosti. Tuženik je kao Upravljačko tijelo ocijenio da su Hrvatske vode pravilno utvrdile postojanje predmetne nepravilnosti i pravilno odredile najnižu stopu financijske korekcije od 5% te je u osporenom rješenju tuženika detaljno obrazloženo kojim postupanjem je korisnik počinio utvrđenu nepravilnost.
3.3. Tužitelj se poziva na ranije izvješće OLAF-a, međutim, kasnijim zaključkom OLAF-a, predmet br. OCM(2019)15553, ipak je utvrđena nepravilnost u dokumentaciji o nabavi, budući da u istoj nije uzet u obzir zakonodavni okvir kojim se projekti vodne infrastrukture izuzimaju od plaćanja komunalnog doprinosa te je takva nepravilnost mogla ostale ponuditelje dovesti u zabludu u smislu toga da su njihove ponude možda uključivale procijenjeni trošak komunalnog doprinosa. Dalje ističe kako je u obrazloženju presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž 3506/22- 2 od 14. veljače 2023. navedeno da Obavijest o utvrđenim nepravilnostima, pa tako i Izmjena obavijesti, ne predstavlja upravni akt. Ovdje se radi o postupanju javnopravnog tijela u okviru kojeg se ne donosi upravni akt, a u kojem slučaju je pravna zaštita osigurana izjavljivanjem prigovora. Stoga se na takva postupanja ne primjenjuju odredbe ZUP-a kojima je regulirano donošenje rješenja u upravnom postupku, te s tim u vezi načelo zaštite stečenih prava stranaka propisano odredbom članka 13. ZUP-a, slijedom čega Visoki upravni sud ne nalazi povredu zakona na štetu tužitelja po toj osnovi.
3.4. Upućuje na članke 5.1., 5.5. i 5.6. kao i članke 16. i 16.3. Općih uvjeta ugovora koji se primjenjuju na projekte financirane iz europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju 2014.-2020. Nadalje, člankom 4.2. Općih uvjeta ugovoreno je da je provedba projekta isključiva odgovornost korisnika, čak i kada korisnik provodi projekt s jednim ili više partnera sukladno stavku 4.4. ovoga članka. Slijedom navedenih odredbi, tuženik ističe da ex-ante provjera nabave koju obavlja PT 2 ne utječe na pravo ovlaštenog tijela izvršiti reviziju nabave niti oslobađa Korisnika od odgovornosti za naknadno utvrđene nepravilnosti.
3.5. Napominje da je smisao davanja uputa od strane upravljačkog tijela osigurati jednako postupanje svih tijela sustava upravljanja i kontrole. Upravljačko tijelo stoga na temelju zahtjeva posredničkih tijela za postupanjem i na osnovu mišljenja revizora Europske Komisije i Agencije za reviziju sustava provedbe programa Europske unije, pa tako i temeljem postupanja OLAF-a, uputama razrješava sporna pitanja, odnosno usklađuje postupanje tijela. Uputa upravljačkog tijela nije propis i stoga se na istu ne primjenjuje zabrana povratnog djelovanja. Nadalje, uputom upravljačkog tijela se ne uvode nove obaveze koje bi korisnik morao ispuniti već se razrađuje postojeći propis odnosno Smjernice. Smatra logičnim da temeljem iste činjenične i pravne osnove bude utvrđena nepravilnost u postupanju različitih korisnika.
3.6. Iz sadržaja definicije nepravilnosti ne proizlazi isključivo zahtjev za nastankom iznosa točno određenog financijskog učinka na proračun Unije, već je sadržajem definicije nepravilnosti obuhvaćena, kako stvarna šteta, tako i potencijalna šteta u situacijama kada nije moguće količinski točno odrediti financijske posljedice za određeni ugovor o nabavi. Naime, pogreške u provođenju postupaka javne nabave sagledavaju se u kontekstu postupka javne nabave te potencijalnog utjecaja kršenja odredbi Zakona o javnoj nabavi na načelo transparentnosti, koje je jedno od osnovnih načela javne nabave. Pritom upućuje i na presudu Suda Europske unije C-406/14 od 14. srpnja 2016. Tuženik ističe kako se predmet nepravilnosti ne reflektira u direktnom utjecaju na proračun Unije već činjenici da je nepravilnost mogla imati utjecaja na sam proračun. U prilog navedenoj tvrdnji, ukazuje i na presudu Suda Europske unije, oznaka C-408/16 od 6. prosinca 2017. kao i na presudu Visokog upravnog suda poslovni broj: Usż-3420/22-2 od 12. listopada 2022. Nadalje, ističe da država članica potražuje nadoknadu sredstava iz proračuna Unije nakon što su projekti već započeli s provedbom ili su već provedeni, i nakon što su nepravilnosti utvrđene, te se potražuju iznosi umanjeni za iznose utvrđenih nepravilnosti odnosno s njima povezanih financijskih ispravaka. U tom smislu upućuje na odredbe članka 122. članka 143. i 144. Uredbe (EU) br. 1303/2013. Slijedom iznesenoga, ako država članica propusti utvrditi nepravilnost, to može učiniti Europska komisija, koja također, u slučaju da se točan iznos nepravilnih izdataka ne može precizno utvrditi primjenjuje fiksnu stopu ili ekstrapolacijsku financijsku korekciju, te je država članica dužna osigurati povrat sredstava za koje je utvrđeno da su neopravdano isplaćeni iz proračuna Unije budući da su zahvaćeni nepravilnošću. Dakle, pogreške u provođenju postupaka javne nabave sagledavaju se u kontekstu postupka javne nabave te potencijalnog utjecaja na tržišno natjecanje, koje je jedno od osnovnih načela javne nabave. Naglašava da je država članica u obvezi utvrditi nepravilnost u odnosu i na potencijalni učinak koji ponekad nije mjerljiv stvarnim iznosom već se određuje stopom ispravka u skladu s točkom 1.3. Smjernica.
3.7. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev.
4. Tužitelj se podneskom očitovao na odgovor na tužbu. Navodi kako se tuženik poziva na točku 6. Zaključka OLAF-a, predmet br. OCM(2019)15553, a tužitelju takav dokument OLAF-a nije uručen. Oznaka predmeta koji se spram spornih okolnosti u vezi obračuna komunalnog doprinosa u odnosu na tužitelja jest br.OC/2017/1126/B3. Upućuje da se pojam „odvraćajućeg učinka“ ne može svesti na paušalno i proizvoljnu uporabu i tumačenje. Tužitelj i dalje smatra kako sporna stavka troškovnika 1.1.4. nije pogrešna niti sadrži bilo kakve netočne, pogrešne, zbunjujuće ili odvraćajuće elemente niti utjecaj. Sve i da je bila riječ o pogrešci, ista sama po sebi ne postaje automatski odvraćajućim elementom, a to isto tako to ne postaje niti voljom tužitelja i/ili drugih tijela u tzv. sustavu upravljanja i kontrole. Takva kvalifikacija ne može biti predmetom diskrecijske ocjene tužitelja ili drugih tijela, već se mora opisati i učiniti jasnim zaključak o utjecaju pojedinog elementa, ali uvažavajući sve relevantne odrednice i kontekst. Takvim je subjektima (potencijalnim ponuditeljima) na raspolaganju bila mogućnost žalbe na dokumentaciju za nadmetanje, traženje objašnjenja i izmjene vezane za dokumentaciju i sl. Međutim, nitko od tih subjekata nije koristio takve mogućnosti, odnosno nikom nije odbijen ili uskraćen traženi odgovor ili pojašnjenje. Ostaje nerazjašnjeno kako bi takva odredba (o eventualnom trošku komunalnog doprinosa) mogla dovesti u zabludu specijalizirane profesionalce koji ugovaraju takve, vrlo specifične, projekte i koji su u tome području vrlo usko specijalizirani, verzirani i kadrovski opskrbljeni stručnjacima svih relevantnih područja. Nadalje, nitko iz tzv. tijela u sustavu upravljanja i kontrole koji su provodili višekratno kontrole nije uočio takvu tobožnju nepravilnost. Štoviše, takva se tobožnja nepravilnost ponavlja u gotovo većini postupaka javne nabave radova izgradnje uređaja za pročišćavanje otpadnih voda što se jasno može vidjeti uvidom u dokumentaciju o nadmetanju drugih javnih isporučitelja na EOJN te se nikako ne radi o odvraćajućem elementu, nego se stavka „komunalni doprinos“ redovno navodi u dokumentaciji za nadmetanje javnih isporučitelja vodnih usluga kod nabave radova uređaja za pročišćavanje otpadnih voda ili kondicioniranje voda kao mogući trošak obzirom da izgradnja uređaja uglavnom obuhvaća i gradnju dodatnih potrebnih građevina. Riječ je o okolnostima koje proizlaze iz temeljnog propisa koji primjenjuju Hrvatske vode. To posljedično može značiti ili da je N u autonomnom dijelu postupanja zaključio da to nije nepravilnost ili da takvu okolnost nije znao. Tuženik nužno mora navesti na koji način kvalificira predmetne okolnosti.
4.1. Navodi iz odgovora na tužbu upućuju na zaključak o nerazumijevanju koncepta modela ugovora koji obuhvaća projektiranje i gradnju (design&built) odnosno konkretno ugovora po modelu tzv. Žuti FIDIC. Po takvom konceptu ugovora naručitelj naručuje objekt koji nije precizno određen već koncipiran kroz točno određene ishode i primjenjiva ograničenja. Pojednostavljeno rečeno, naručitelj definira ulazne, izlazne parametre koje postrojenje treba zadovoljiti te lokacijske uvjete/ograničenja. Projekt je u fazi nabave određen na razini lokacijske dozvole i idejnog projekta, pri čemu je idejni projekt fakultativnog karaktera te je neobvezujući. Glede navedenoga upućuje se primjerice na točku 1.10. Knjige 3 (zahtjevi naručitelja). Stoga je u konkretnom postupku nabave (jednako kao i svim drugim usporedivim) predviđena aktivnost Izmjene i dopune Idejnog projekta glede čega upućuje na stavku 1.1.3. Troškovnika (Knjiga 4.), odnosno aktivnosti opisanih u Knjizi 3 (zahtjevi naručitelja). Dakle, ponuditelj koji bude odabran, ovisno o svome konceptu ponude, po potrebi mijenja lokacijske uvjete i idejni projekt na način da iste prilagođava svome ponuđenom rješenju. Takav se model primjenjuje radi toga što za određena postrojenja postoje različite tehnologije i tehnološka rješenja, koji opet podrazumijevaju različito koncipirana prostorna rješenja unutar lokacije. Time se postiže tržišna utakmica jer se nudi različitim tehnološkim rješenjima pristup nabavi. Međutim, da bi se na taj način moglo provoditi nabavu, ista nužno mora biti postavljena otvoreno i fleksibilno. Time se omogućava različitim konceptima da mogu konkurirati, ali pritom ugovorne stavke moraju nužno biti modularne, što znači da će u određenim slučajevima primijeniti a u drugima ne. Ovisno o tehnologiji, arhitektonskim i projektantskim rješenjima pojedinog ponuditelja, moguće je rješenje da cjelokupni građevinski zahvat bude izuzet iz obračuna komunalnog doprinosa, ali je u pojedinim rješenjima moguće da dio takvog zahvata ne bi bio izuzet. Riječ je o hipotetskoj mogućnosti koja ovisi o tome na koji će način pojedini ponuditelj koncipirati zahvat u prostoru. To nije element koji naručitelj može unaprijed postaviti, ograničiti, isključiti, zabraniti ili na drugi način fiksirati već se isti uobičajeno ostavlja u režimu opcije. Ponuditelj koji koncipira rješenje racionalnom organizacijom prostora biti će jeftiniji te imati veće izglede da bude odabran, međutim, to ne znači da je imperativ da sve građevine nužno moraju biti određene kao komunalne vodne građevine u smislu Zakona o vodama, a time i izuzete iz režima obračuna komunalnog doprinosa. Primjerice, ostale zgrade mogu ali i ne moraju biti u statusu komunalne vodne građevine, i izuzete ili ne izuzete iz obračuna komunalnog doprinosa. Tuženik o navedenim okolnostima daje paušalan i općenit odgovor bez jasne argumentacije i logike koja bi osporila ovdje opisan mogući scenarij u kojemu sporna troškovnička stavka ima smisla nego, a čak je i neophodna.
4.2. Budući da predmet nabave obuhvaća projektiranje i gradnju (glede čega upućuje na Knjigu 1. DoN) traženi su i stručnjaci odgovarajućih struka, pa tako i stručnjaci za projektiranje: P1/ ovlašteni inženjer građevinarstva – glavni projektant i P2/ projektant tehnologije, glede čega upućuje na točku 26.3.2 Dokazi o stručnom kadru i dr. Knjige 1. DoN. Isto tako, kao uvjet sposobnosti traženo da je riječ o stručnoj osobi koja ima specifično iskustvo na realizaciji istih ili sličnih projekata (točka 26.). Nadalje, Naručitelj je u okviru dokumentacije za nadmetanje uputio na sve mjerodavne propise koje moraju proučiti i poznavati ponuditelji, pa je tako u okviru Knjige 3. točka 3.2.7. uputio na važeću verziju Zakona o vodama kojom je propisan režim u pogledu doprinosa. Stoga se navod o tome da su tako osposobljeni subjekti mogli biti dovedeni u zabludu potpuno pogrešni i neutemeljeni.
4.3. U predmetnom upravnom postupku (kao ni postupku koji mu je prethodio) nije utvrđen udio (vrijednost) ostalih elemenata sadržanih u spornoj troškovničkoj stavci 1.1.4. Stavke troškovnika i konfiguracija istih nisu fiksne niti apsolutne postavke. Tako postavljena troškovnička stavka ne znači da je istom naručitelj zahtijevao ili sugerirao obračun komunalnog doprinosa, već da usluga ishođenja dozvola uključuje i doprinose u mjeri u kojoj će isti biti obračunati ili neće biti obračunati uopće. Napominje da obračun komunalnog doprinosa, i u kom iznosu, ovisi o tome kakvo projektno rješenje nudi pojedini ponuditelj, pa stoga takva odredba ne može djelovati zbunjujuće, stvaranjem zablude kod iskusnih i kadrovski snažno kapacitiranih profesionalaca.
4.4. Da bi pojedina okolnost bila objektivna nepravilnost moralo bi objektivno biti jasno i očito nepravilno postupanje. Međutim, u konkretnom slučaju u postupanju postoje vrlo oprečna stajališta i neslaganja pojedinih sudionika u pojedinim fazama. Tuženik kao čelno tijelo u sustavu kontrole i upravljanja mora biti u mogućnosti ponuditi bolja i konkretnija pojašnjenja, te dati kvalifikacije postupanja svih tih aktera, a poglavito onih koji postupaju pod tuženikovom ingerencijom. Tuženik se ne može kriti iz floskula ili izbjegavati odgovoriti što su to i na koji način radili njegovi djelatnici (odnosno djelatnici tijela kojima je delegirao ovlasti) koji su proveli brojne kontrole i sudjelovali u pripremi dokumentacije za nadmetanje i kakve su posljedice nastale za druge osobe koje se postupale u odnosu na nepravilnost.
4.5. Osporenim rješenjem počinjene su povrede pravila o izjašnjavanju stranke iz članka 30. ZUP, ali i načela razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa iz članka 6. ZUP te načela utvrđivanja materijalne istine iz članka 8. ZUP. Ističe i povredu prava na pristup podacima iz članka 11. ZUP. Naime, tužitelj ima nepobitna saznanja da su i drugi korisnici EU fondova u sličnim nabavama imali istovjetne odredbe u pogledu obračuna komunalnog i vodnog doprinosa, ali da nije svima na jednak način utvrđena nepravilnost te neprihvatljivost troškova. Stoga je tužitelj zatražio pristup informacijama o navedenome, ali je odbijen od strane tijela u sustavu kontrole i upravljanja glede čega se u privitku dostavljaju odgovarajući dokazi. Iako je riječ o podacima koji nisu klasificirani kao tajni, tuženik te njemu neposredno podređena tijela samovlasno uskraćuju pristup i to drugom javnopravnom tijelu (tužitelj koji sukladno članku 4. Zakona o vodnim uslugama obavlja javnu službu) koje traži pristup tim podacima za potrebe vođenja sudskog postupka.
5. Tuženik se očitovao podneskom u kojemu se poziva na pravno shvaćanje Suda Europske unije u spojenim predmetima C260/14 i C261/14. Vezano uz navode tužitelja koji se odnose na točku 6. zaključka Europskog ureda za borbu protiv prijevara, predmet br. OCM(2019)15553, tuženik ističe da je presliku ovjerenog prijevoda s engleskog jezika dostavio Sudu uz podnesak tuženika KLASA: UP/I-910-04/20- 02/551, URBROJ: 538-05-3-3-1/632-23-9 od 18. listopada 2023. Tvrdi da je tužitelj sklapanjem Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava u svrhu provedbe projekta „Poboljšanje vodno-komunalne infrastrukture grada Vukovara" FAZA 2, referentna oznaka: KK.06.4.2.08, pristao na primjenu pravila o financijskim korekcijama. Zaključno ističe da u podnesku tužitelj u bitnom ne navodi ništa novo te da se tuženik u odgovoru na tužbu i u osporenom rješenju već očitovao o svim relevantnim činjenicama i pravnim pitanjima u odnosu na utvrđenu nepravilnost.
6. Sud je u ovom sporu održao raspravu kako bi strankama u skladu s člankom 6. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine" 36/24., dalje: ZUS), prije donošenja presude, bila pružena još jedna mogućnost izjasniti se o navodima protivne stranke te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora. Rasprava je održana u prisutnosti zamjenika opunomoćenika tužitelja i odsutnosti uredno pozvanog tuženika.
6.1. Zamjenik opunomoćenika tužitelja na raspravi je ostao kod svih prethodnih navoda i prijedloga, a u dokaznom postupku Sud je izvršio uvid u svu dokumentaciju koja prileži sudskom spisu i spisu upravnog postupka koji je tuženik priložio uz odgovor na tužbu.
7. Tužbeni zahtjev je osnovan
8. Nakon razmatranja svih prethodno navedenih očitovanja i detaljno opisanog tijeka postupka može se zaključiti kako je među strankama sporno je li tužitelj učinio nepravilnost iz točke 12. Smjernica (nedostatna ili neprecizna definicija predmeta ugovora) u opisu troškovničke stavke „Ishođenje dozvola i suglasnosti, uključujući uplatu komunalnog i vodnog doprinosa", na način da u toj stavci nije uzet u obzir zakonodavni okvir kojim se projekti vodne infrastrukture izuzimaju od plaćanja komunalnog doprinosa pa je takva nepravilnost mogla ostale ponuditelje dovesti u zabludu u smislu toga da su njihove ponude možda uključivale procijenjeni trošak komunalnog doprinosa u mjeri da bi to moglo štetiti proračunu EU-a neopravdanim izdatkom.
9. U prilog konkretnih činjenica da je nepravilnost počinjena u troškovničkoj stavci 1.1.4. "Ishođenje dozvola i suglasnosti, uključujući uplatu komunalnog i vodnog doprinosa", argumentacija tuženika svodi se samo na općenitu konstataciju da je takva stavka mogla ponuditelje i potencijalne ponuditelje dovesti u zabludu i imati odvraćajući učinak jer prema zakonodavnom okviru projekti vodne infrastrukture izuzimaju se od plaćanja komunalnog doprinosa.
10. Međutim, prema mišljenju ovog Suda, takva argumentacija nije dostatna za zaključak da je tužitelj počinio nepravilnost za koju se tereti. Naime, tuženik u potpunosti zanemaruje, prvo, da predmetni projekt ne obuhvaća samo uređaj za pročišćavanje otpadnih voda, nego i niz drugih objekata i struktura prema konceptu tehnologije koji ponuditelji samostalno određuju, a koji mogu biti smješteni na različitim zemljišnim česticama i imati polivalentnu namjeru i svrhu, stoga, bilo bi razumno ostaviti mogućnost da bi se na pojedine elemente zahvata mogao obračunati komunalni doprinos ako tako u konačnici zaključi nadležno tijelo u posebnom postupku, drugo, tužitelj nije nadležan za obračun i naplatu komunalnog i vodnog doprinosa, uostalom, kao ni potencijalni ponuditelji, pa za njegovo postavljenje u dominantniji položaj nad ponuditeljima nema opravdanog razloga osobito stoga što dokumentacija za nadmetanje upućuje ponuditelje upravo na Zakon o vodama kojom je propisan režim u pogledu doprinosa, treće, stavke troškovnika i konfiguracija istih nisu fiksne niti apsolutne postavke, dakle, postavljena troškovnička stavka ne znači da je istom naručitelj zahtijevao ili sugerirao obračun komunalnog doprinosa, već da usluga ishođenja dozvola uključuje i doprinose u mjeri u kojoj će isti biti obračunati ili neće biti obračunati uopće, četvrto, dostavljene su 4 ponude čiji subjekti nisu koristili mogućnost žalbe na dokumentaciju za nadmetanje, traženja objašnjenja i izmjene vezanih za dokumentaciju i sl., peto, 3 ponude su odbijene izvan ovdje spornih razloga odnosno po drugim osnovama, šesto, također bitno, za odabranu ponudu istragom nadležnog tijela (OLAF) nije utvrđeno da je trošak komunalnog doprinosa uključen u cijenu ponude odabranog ponuditelja niti se može utvrditi bilo kakav financijsku utjecaj, i sedmo, projekt ne izrađuju neuke osobe, nego upravo suprotno, usko specijalizirane osobe za ovu vrstu poslova koje su dužne voditi računa o zakonskim odredbama.
11. Dakle, tuženik u osporenom rješenju niti tijekom ovog spora nije dao dostatne, jasne, logične i razumne razloge u prilog tezi da su ponuditelji i potencijalni ponuditelji mogli biti dovedeni u zabludu odnosno da bi predmetna troškovnička stavka mogla imati odvraćajući učinak na podnošenje ponuda, a time i na štetni utjecaj proračunu EU-a.
12. Kraj takvog stanja stvari, Sud osporavano rješenje tuženika ocjenjuje nezakonitim te je na temelju članka 117. stavka 1. ZUS-a odlučio kao u točki I. izreke ove presude. Sud nije sam riješio stvar, budući da se radi o postupku koji se pokreće isključivo po službenoj dužnosti i u kojem postoje elementi diskrecijske ocjene u dijelu izricanja financijske korekcije.
13. U odnosu na troškove spora tužitelja odlučeno je primjenom članka 144. stavka 1. i članka 147. stavka 1. ZUS-a kojima je propisano da troškove spora čine opravdani izdaci učinjeni tijekom ili u povodu spora, a stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drugačije propisano. Stoga je Sud tužitelju, kao osnovano zatražen trošak, u točki II. izreke presude priznao trošak za sastav tužbe u iznosu od 1.250,00 eura s pripadajućim PDV-om i trošak pristupa na raspravu također u iznosu od 1.250,00 eura s pripadajućim PDV-om, ukupno 2.500,00 eura, budući da je navedeni trošak zatražen u skladu s Tbr. 27. točkama 1. i 2. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ("Narodne novine" 138/23., dalje: Tarifa).
14. U točki III. izreke presude Sud nije tužitelju priznao trošak koji se odnosi na sastav podneska od 05. svibnja 2024. u ukupnom iznosu od 1.250,00 eura smatrajući ga nepotrebnim, budući da je dužan sve navode istaknuti već u tužbi ili na raspravi za što mu je prethodno dosuđen trošak.
U Osijeku 11. ožujka 2025.
Sudac
Dario Mađaroš
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv točke I. izreke presude nije dopuštena žalba (odredba članka 127. stavak 1. ZUS-a), dok je protiv točaka II. i III. izreke presude dopuštena žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovoga Suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Tužitelju po opunomoćeniku
2. Tuženiku, uz spis upravnog postupka
3. U spis
