REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: Rev-515/2023-5

R E P U B L I K A  H R V A T S K A

R J E Š E NJ E

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Marine Paulić predsjednice vijeća, Ivana Vučemila člana vijeća i suca izvjestitelja, te Darka Milkovića, mr. sc. Senije Ledić i Goranke Barač-Ručević, članova vijeća, u izvanparničnom postupku predlagatelja 1) ŠĆ, pok. Š, OIB [osobni identifikacijski broj], iz [adresa]) AĆ, rođene ŠĆ, pok. Š, OIB [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], zastupanih po punomoćniku Zoranu Iviš, odvjetniku iz Splita, protiv protustranke Općine Podstrana, zastupane po punomoćniku Mati Glibota, odvjetniku u Splitu, radi određivanja novčane naknade, odlučujući o reviziji predlagatelja protiv rješenja Županijskog suda u Šibeniku, poslovni broj Gž-583/2021-4 od 18. kolovoza 2022., kojom je preinačeno rješenje Općinskog suda u Splitu broj R1- 466/20-7 od 11. svibnja 2021., u sjednici održanoj 11. ožujka 2025.,

r i j e š i o  j e:

I. Ukida se rješenje Županijskog suda u Šibeniku, poslovni broj Gž-583/2021- 4 od 18. kolovoza 2022., i predmet vraća tome sudu na ponovno odlučivanje.

II. Odluka o troškovima postupka ostavlja se za konačnu odluku.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskim rješenjem utvrđena je tržišna vrijednost nekretnine označene kao čest. zem. [katastarska čestica], površine 297 m2, upisane u z. u. [broj ZK uloška], k. o. [katastarska općina], na dan 13. veljače 2017. godine 303.000,00 kuna (točka I. izreke), naloženo je protustranci isplatiti predlagateljima naknadu za predanu nekretninu označenu kao čest. zem. [katastarska čestica], površine 297 m2, upisane u z. u. [broj ZK uloška], k. o. [katastarska općina], iznos od 303.000,00 kuna, odnosno svakome po 151.500,00 kuna najkasnije do 15. lipnja 2017., a u slučaju kašnjenja, dužna je protustranka predlagateljima isplatiti zateznu kamatu koja teče od 16. lipnja 2017. do isplate na način opisan u izreci (točka II. izreke) te je naloženo protustranci da predlagateljima naknadi troškove ovog postupka u iznosu od 25.624,92 kuna odnosno svakome po 12.812, 46 kuna sa zateznom kamatom koja teče od dana donošenja prvostupanjskog rješenja do isplate na način opisan u izreci (točka III. izreke).

2. Rješenjem suda drugog stupnja je u točki I. izreke preinačeno navedeno rješenje u točkama I. i II. izreke i odbio prijedlog predlagatelja od 1. srpnja 2015. za određivanje novčane naknade, te je u točki II. izreke preinačio i odluku o troškovima postupka u točki III. izreke, te naložio predlagateljima da naknade protustranci troškove postupka u iznosu od 28.125,00 kuna, a odbio protustranku u preostalom dijelu zahtjeva za naknadu troška.

3. Ovaj je sud rješenjem broj Revd 956/2023-2 od 14. ožujka 2023., dopustio predlagateljima podnošenje revizije zbog pravnog pitanja:

"Je li moguće stjecanje prava vlasništva temeljem Zakona o cestama, a bez provedene odgovarajuće procedure predaje u vlasništvo jedinici lokalne samouprave po odredbama čl. 129-132. Zakona o prostornom uređenju i gradnji ili u postupku izvlaštenja?"

4. Postupajući po navedenom dopuštenju, predlagatelji su podnijeli reviziju protiv drugostupanjskog rješenja pozivom na odredbu članka 382. stavka 1. Zakona o parničnom postupku ("Narodne novine" broj 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 84/08, 123/08, 57/11, 148/11 - pročišćeni tekst, 25/13, 89/14, 70/19 i 80/22 dalje: ZPP) pobijajući ga u cijelosti zbog pravnog pitanja zbog kojeg je dopuštena, s prijedlogom da se pobijano rješenje preinači na način, da se odbije žalba protustranke i da se protustranka obveže da im nadoknadi troškove postupka.

5. Protustranka nije odgovorila na reviziju.

6. Revizija je osnovana.

7. Pobijano rješenje je, sukladno odredbi čl. 391. stavka 1. ZPP-a, ispitano samo u dijelu u kojem je dopuštena i samo zbog pravnog pitanja zbog kojeg je dopuštena.

8. Predmet je postupka zahtjev predlagatelja za isplatu naknade zbog nezakonitog oduzimanja predmetnih nekretnina sukladno odredbama članka 170. do 175. Zakona o prostornom uređenju ("Narodne novine" 153/13, 65/17,114/18, 39/19 i 98/19, dalje: ZPU), povodom predaje zemljišta u vlasništvo jedinici lokalne samouprave.

9.1. Prvostupanjski sud je prihvatio prijedlog predlagatelja te utvrdio visinu naknade sukladno nalazu i mišljenju vještaka za graditeljstvo, utvrđujući:

- da su predlagatelji u trenutku predaje zemljišta u vlasništvo lokalne uprave na dan 15. lipnja 2015. bili upisani u zemljišne knjige kao suvlasnici svaki za po 1/2 na nekretnini čest. zem. [katastarska čestica] K. O. [katastarska općina] i da je nekretnina u zk. ul. [broj ZK uloška] kao i prema katastarskoj evidenciji u posjedovnom listu 6119 evidentirana kao put u predjelu [adresa] u iskazanoj površini od 282 m2, a predlagatelji da su posjednici,

- da predmetna nekretnina nije izgrađena jer da sukladno odredbi čl. 3. t. 16. Zakona o gradnji („Narodne novine“ broj 153/13, 20717, 39/19, 125/19 - dalje: ZG) postojeća građevina, građevina samo ako je izgrađena na temelju građevinske dozvole,

- da u trenutku predaje predmetnog zemljišta u vlasništvo protustranke nije bila izdana građevinska dozvola, niti drugi odgovarajući upravni akt, te da nekretnina nije bila izvlaštena od strane protustranke po propisu koji regulira izvlaštenje, slijedom čega da su ispunjeni uvjeti za predaju prema odredbama ZPU,

- da je pregledom Lokacijske informacije od 27. listopada 2014. godine upravnog odjela za prostorno uređenje, Klasa 35-07714-01/0197 i Potvrde (lokacijska informacija) Splitsko-dalmatinske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje Klasa: 350-05/19-10/000329 od 14. siječnja 2020., utvrđeno da se predmetna nekretnina nalazi u obuhvatu Urbanističkog plana uređenja (UPU) „Zona u zelenilu i zona sportskih igrališta“ („Službeni glasnik Općine Podstrana broj 8711) označena kao kolna površina, slijedom čega, da je donesen Urbanistički plan uređenja i ispunjena pretpostavka, koja traži da je na navedenom zemljištu planirana građevina komunalne infrastrukture,

9.2. Prvostupanjski sud je ocijenio neosnovanim pozivanje protustranke na odredbe Zakona o cestama, kao i pozivanje na činjenicu da je dana 29. svibnja 2015. predmetna čestica bila navedena u službenom glasilu Općine Podstrana broj 4/15 i 12/15 u popisu nerazvrstanih cesta, zaključujući da se radi o zloupotrebi prava od strane protustranke, jer da je protustranka pristupila na ročište održano 8. svibnja 2015. da bi joj nekretnina bila ranije predana u vlasništvo, a otklonjen je i prigovor zastare, dok je glede tržišne vrijednosti nekretnine i visine naknade u cijelosti prihvaćen nalaz i mišljenje stalnog sudskog vještaka geodezije Žaka Šolića i stalnog sudskog vještaka za graditeljstvo Siniše Krole, te je odlučio na naprijed navedeni način.

10. Drugostupanjski sud nije prihvatio navedena shvaćanja prvostupanjskog suda te je preinačio prvostupanjsko rješenje i odbio zahtjev predlagatelja za novčanu naknadu predmetne nekretnine uz obrazloženje da je predmetna nekretnina u trenutku pokretanja upravnog postupka imala pravni status nerazvrstane ceste i bila u vlasništvu protustranke temeljem odredbe čl. 131. st.1. u svezi čl. 133. st. 1. Zakona o cestama („Narodne novine“ broj 84/11, 22/13, 148/13, 92/14 i 110/19 - dalje: ZC).

11. Prema ocjeni revizijskog suda, odluka suda drugog stupnja nije pravilna.

12. U konkretnom slučaju je riječ o postupku za određivanje naknade za faktično izvlaštenje predmetne nekretnine u odnosu na koju protustranka nije provela postupak izvlaštenja nego je na temelju Odluke o nerazvrstanim cestama na području Općine Podstrana od 4. ožujka 2015., predmetnu nekretninu proglasila nerazvrstanom cestom, te smatrajući da je po samom zakonu stekla pravo vlasništva iste nekretnine, odbila predlagateljima platiti pravičnu naknadu.

13. Prema shvaćanju ovoga suda konkretni slučaj je potrebno raspraviti kroz odgovarajuće odredbe Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima ("Narodne novine", broj 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 90/10, 143/12, 152/14 i 81/15 - dalje: ZV), Zakona o cestama ("Narodne novine", broj 84/11, 18/13, 22/13, 54/13, 148/13, 92/14 i 110/19 - dalje: ZC), Zakona o izvlaštenju i određivanju naknade ("Narodne novine", broj 74/14, 69/17 i 98/19 - dalje: ZIN) i Zakona o obveznim odnosima ("Narodne novine", broj 35/05, 41/08, 125/11, 78/15, 29/18 i 126/21 - dalje: ZOO) kao i odredbe čl. 145. do 162. Zakona o zemljišnim knjigama ("Narodne novine", broj 91/96, 68/98, 137/99, 73/00, 114/01, 100/04, 107/07, 152/08, 126/10, 55/13, 60/13 i 108/17) koje su bile na snazi u vrijeme stjecanja prava vlasništva protustranke.

14.1. Naime, prijenos zemljišta u vlasništvo jedinice lokalne samouprave propisan je odredbom čl. 170. ZPU-u, a prema st. 1. te odredbe vlasnik neizgrađenog i neopterećenog zemljišta na kojemu je urbanističkim planom uređenja planirano građenje infrastrukture ili građevine javne namjene koje ne može biti vlasnik, može to zemljište prenijeti u vlasništvo jedinice lokalne samouprave.

14.2. Vlasnik građevinskog zemljišta unutar granica građevinskog područja, prema odredbi čl. 171. st. 1. ZPU-u dužan je prije dobivanja lokacijske dozvole, prenijeti jedinici lokalne samouprave u vlasništvo dio tog zemljišta koje je prostornim planom određeno za građenje komunalne infrastrukture koja služi njegovoj građevnoj čestici ili građevini koja će se izgraditi na toj čestici, a prema čl. 172. st. 1. tog Zakona za preneseno zemljište iz članka 170. i članka 171. stavka 1. toga Zakona vlasniku pripada naknada u visini tržišne vrijednosti prenesenog zemljišta u vrijeme prijenosa, odnosno u iznosu za koji je umanjena vrijednost nekretnine uslijed osnivanja služnosti u vrijeme njezina osnivanja, a naknadu iz stavka 1. ovoga članka dužna je, prema st. 3. te odredbe, isplatiti jedinica lokalne samouprave, odnosno osoba s kojom je sklopljen ugovor, najkasnije u roku od dvije godine od dana prijenosa zemljišta, odnosno sklapanja ugovora. Zemljište iz čl. 170. i čl. 171. st. 1. ZPU-u vlasnik, prema odredbi čl. 173. st. 1. ZPU-u prenosi izjavom o prijenosu zemljišta koju daje na zapisnik uredu državne uprave u županiji, odnosno Gradu Zagrebu. Pristanak, odnosno protivljenje jedinice lokalne samouprave prijenosu zemljišta, prema st. 3. čl. 173. ZPU-u nije od utjecaja na prijenos, odnosno na stjecanje prava vlasništva zemljišta koje se prenosi. Ako vlasnik i jedinica lokalne samouprave ne postignu sporazum u pogledu naknade za preneseno zemljište, prema odredbi čl. 175. st. 2. ZPU-u nadležni sud ovu naknadu po zahtjevu vlasnika određuje u izvanparničnom postupku.

15.1. Odredbom čl. 114. ZV-a propisano je da se vlasništvo može steći na temelju pravnoga posla, odluke suda, odnosno druge nadležne vlasti, nasljeđivanjem i na temelju zakona, a u posljednjem slučaju je isto stečeno ispunjenjem svih pretpostavki određenih zakonom (čl. 129. st. 1. ZV-a), pri čemu odnosi prijašnjega vlasnika i osoba čija su prava na odnosnoj stvari prestala zbog stjecanja prava vlasništva na temelju zakona, prosuđuju se po obvezno pravnim pravilima, ako nije što posebno zakonom određeno (st. 3.), a onaj tko stekne pravo vlasništva nekretnine na temelju zakona, ovlašten je ishoditi upis stečenog prava vlasništva u zemljišnoj knjizi (čl. 130. st. 1. ZV-a).

15.2. Odredbom čl. 33. st. 1. u vezi s čl. 129. st. 3. ZV-u propisano je da pravo vlasništva može u interesu Republike Hrvatske biti zakonom oduzeto (potpuno izvlaštenje) ili ograničeno osnivanjem za drugoga nekog prava glede vlasnikove stvari (nepotpuno izvlaštenje), u kojem slučaju vlasnik ima pravo na naknadu prema propisima o izvlaštenju te da ako je vlasnik glede neke svoje stvari podvrgnut ograničenjima radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskoga okoliša ili zdravlja ljudi, koja od njega, ali ne i od svih ostalih vlasnika takvih stvari, zahtijevaju težu žrtvu, ili ga inače dovode u položaj nalik na onaj u kojem bi bio da je provedeno izvlaštenje – da on ima pravo na naknadu kao za izvlaštenje po obvezno pravnim pravilima (st. 3. čl. 33. ZV-u).

16.1. Pojam nerazvrstane cesta, koju u konkretnom slučaju predstavlja nekretnina predlagatelja, određen je odredbom čl. 98. st. 1. ZC-a, kojom je propisano da su to one ceste koje se koriste za promet vozilima i koje svatko može slobodno koristiti na način i pod uvjetima određenim tim Zakonom i drugim propisima, a koje nisu razvrstane kao javne ceste u smislu toga Zakona, između ostalih i pristupne ceste do stambenih, poslovnih, gospodarskih i drugih građevina te druge ceste na području naselja i gradova. Pravni status nerazvrstanih cesta propisan je u odredbi čl. 101. ZC-prema toj odredbi nerazvrstana cesta je javno dobro u općoj uporabi u vlasništvu jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalazi, ona se ne može otuđiti iz vlasništva jedinice lokalne samouprave, niti se na njoj mogu stjecati stvarna prava, osim prava služnosti i prava građenja radi građenja građevina sukladno odluci izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave, pod uvjetom da ne ometaju odvijanje prometa i održavanje nerazvrstane ceste, te da se nekretnina koja je izvlaštenjem, pravnim poslom ili na drugi način postala vlasništvo jedinice lokalne samouprave, a lokacijskom dozvolom je predviđena za građenje nerazvrstane ceste ne može se otuđiti.

16.2. Odredbom čl. 102. st. 2. ZC-a propisano je da se nerazvrstana cesta upisuje u zemljišne knjige kao javno dobro u općoj uporabi i kao neotuđivo vlasništvo jedinice lokalne samouprave, a odredbom čl. 131. ZC-a je izričito propisano da ceste koje se na dan stupanja na snagu toga Zakona koriste za promet vozila po bilo kojoj osnovi i koje su pristupačne većem broju korisnika, a koje nisu razvrstane kao javne ceste u smislu toga Zakona, postaju nerazvrstane ceste, da će se postojeći upisi u zemljišnim knjigama nerazvrstanih cesta iz stavka 1. toga članka u vlasništvu jedinice lokalne samouprave zamijenit po službenoj dužnosti upisom nerazvrstane ceste javnog dobra u općoj uporabi kao neotuđivog vlasništva jedinice lokalne samouprave, da se nerazvrstane ceste iz stavka 1. toga članka koje nisu upisane u zemljišnim knjigama ili u tim knjigama nije upisano njihovo stvarno stanje, upisuju u zemljišne knjige po službenoj dužnosti na temelju prijavnog lista koji nakon evidentiranja nerazvrstane ceste, odnosno njezinog stvarnog stanja u katastru, zemljišnoknjižnom sudu po službenoj dužnosti dostavlja tijelo nadležno za katastar, da se nerazvrstane ceste izgrađene do dana stupanja na snagu Zakona o cestama (''Narodne novine'' broj 84/11) koje nisu evidentirane u katastru ili nije evidentirano njihovo stvarno stanje, evidentiraju u katastru na temelju geodetskog elaborata izvedenog stanja nerazvrstane ceste, a koji pribavlja i nadležnom tijelu za katastar dostavlja jedinica lokalne samouprave, odnosno pravna osoba koja je ovlaštena upravljati nerazvrstanom cestom sukladno propisima iz članka 107. toga Zakona i rješenja nadležnog zemljišnoknjižnog suda o provedbi prijavnog lista, da prijavni list za prethodnu provedbu u zemljišnoj knjizi iz stavka 4. toga članka zemljišnoknjižnom sudu po službenoj dužnosti dostavlja nadležni ured za katastar na temelju pregledanog i potvrđenog geodetskog elaborata izvedenog stanja nerazvrstane ceste, da će se nerazvrstane ceste iz stavka 1. toga članka upisat u zemljišnu knjigu kao javno dobro u općoj uporabi, kao neotuđivo vlasništvo jedinice lokalne samouprave uz upis pravne osobe koja upravlja javnom cestom, bez obzira na postojeće upise u zemljišnoj knjizi, te da su nekretnine koje su prema tom Zakonu nerazvrstane ceste i bile u uporabi kao nerazvrstane ili javne ceste prije 1. siječnja 1997., javno su dobro u općoj uporabi u neotuđivom vlasništvu jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalaze.

16.3. Odredbom čl. 132. st. 3. i 4. ZC-a propisano je da se ceste iz čl. 98. st. 1. toga Zakona koje nisu evidentirane u katastru ili nije evidentirano njihovo stvarno stanje, evidentiraju u katastru na temelju odluke iz čl. 98. stavka 2. ovoga Zakona, geodetskog elaborata izvedenog stanja nerazvrstane ceste, a koji pribavlja i nadležnom tijelu za katastar dostavlja jedinica lokalne samouprave, odnosno pravna osoba koja je ovlaštena upravljati nerazvrstanom cestom sukladno propisima iz čl. 106. toga Zakona i rješenja nadležnog zemljišnoknjižnog suda o provedbi prijavnog lista te da će se iste upisat u zemljišnu knjigu kao javno dobro u općoj uporabi, kao neotuđivo vlasništvo jedinice lokalne samouprave uz upis pravne osobe koja upravlja javnom cestom, bez obzira na postojeće upise u zemljišnoj knjizi.

16.4. Odredbom čl. 133. st. 1. ZC-a propisano je da se nerazvrstane ceste iz čl. 131. stavka 1. i čl. 132. st. 1. toga Zakona evidentiraju u katastru i upisuju u zemljišne knjige kao nerazvrstane ceste javno dobro u općoj uporabi i kao neotuđivo vlasništvo jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalaze, neovisno o postojanju upisa vlasništva i/ili drugih stvarnih prava treće osobe, da se prema st. 2. te odredbe upis u zemljišne knjige nerazvrstanih cesta iz čl. 131. st. 1. i čl. 132. st. 1. ovoga Zakona na odgovarajući način primjenjuju odredbe čl. 128. toga Zakona, da se na evidentiranje u katastru i upis u zemljišne knjige nerazvrstanih cesta iz čl. 131. st. 1. i čl. 132. st. 1. toga Zakona ne primjenjuju odredbe zakona kojim se uređuje prostorno uređenje i gradnja, o parcelaciji građevinskog zemljišta te evidentiranju građevina u katastru i upisu u zemljišne knjige, niti odredbe drugih zakona i propisa koje su protivne čl. 131. i 132. ovoga Zakona i stavku 1. i 2. ovoga članka (st. 3,) te da evidentiranje u katastru i upis u zemljišne knjige nerazvrstanih cesta na način propisan čl. 131. i 132. ovoga Zakona i st. 1., 2. i 3. ovoga članka ne isključuje mogućnost njihova evidentiranja u katastru i upisa u zemljišne knjige na način propisan zakonima i drugim propisima iz st. 3. ovoga članka (st. 4. citiranog članka).

17. Iako, prema navedenom, odredbama ZC-a nije propisan postupak izvlaštenja i način ostvarivanje prava vlasnika nekretnina na kojima je izgrađena nerazvrstana cesta na isplatu naknade na ime vrijednosti zemljišta kojim ista prolazi, to ne znači da neovisno o tome što je lokalna jedinica po samom ZC-a stekla pravo vlasništva nekretnine koja po svojoj naravi i funkciji predstavlja nerazvrstanu cestu, da je time vlasnicima takve nekretnine isključeno pravo na naknadu po pravilima ZV-u i ZPU-u, ali i pravilima ZIN-a.

18. Naime, uz navedene odredbe ZV-u, ZPU-u, a i prema odredbama čl. 9., 10. i 11. ZIN-a nekretnina se može izvlastiti nakon što je na način propisan tim Zakonom utvrđen interes Republike Hrvatske za izgradnju građevine ili izvođenje radova, ako se tijekom postupka potpunog izvlaštenja dijela nekretnine utvrdi da vlasnik nema gospodarskog interesa koristiti preostali dio, pri čemu je položaj takvih vlasnika izjednačen s onim u kojem bi bili da je provedeno izvlaštenje sukladno odredbama ZIN-a, te oni, prema shvaćanju ovoga suda, u svakom slučaju imaju pravo na pravičnu naknadu (čl. 33. u vezi s čl. 129. st. 3. ZV-a).

19. Zakon o cestama (''Narodne novine'', broj 84/11) stupio je na snagu 28. srpnja 2011., a njegovim stupanjem na snagu prestao je važiti Zakona o javnom cestama ("Narodne novine", broj 180/04, 82/06, 138/06, 146/08, 152/08, 38/09, 124/09, 153/09 i 73/10 - dalje: ZJC), te se u pravnoj znanosti, ali i u praksi sudova postavilo pitanje je li tim zakonom provedeno faktično izvlaštenje zemljišnoknjižnih vlasnika nekretnina koje su postale nerazvrstane ceste. Tu dilemu otklonio je Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci - rješenju broj: U-I-6326/2011 od 7. veljače 2017. ("Narodne novine", broj 23/17), u postupku u povodu ocjene sukladnosti Zakona o cestama iz 2011., s Ustavom Republike Hrvatske u kojoj je taj Sud zauzeo shvaćanje da su njegove sporne odredbe kojima se uspostavlja vlasništvo jedinica lokalne samouprave na nerazvrstanim cestama isključivo pravno-tehničkog karaktera i da njima nije uspostavljeno vlasništvo nad nerazvrstanim cestama, odnosno da odredbe ZC-a koje uređuju stvarno pravni status nerazvrstanih cesta nemaju stvarno pravne učinke, odnosno da njima nije došlo do promjene u vlasničkopravnim odnosima, te da su vlasničkopravne promjene povezane s nerazvrstanim cestama nastupile ranijim zakonima koji su uređivali pravni status javnih cesta. (Tako i u kasnijim odlukama. (U-I-276/2015 od 28. travnja 2017., U-III- 1829/2013 od 27. veljače 2018. i U-III-1691/2016 od 28. studenoga 2019.).

20. Ustavni sud Republike Hrvatske je uz to ocijenio da se osporene odredbe ZC-a odnose na upis prava vlasništva na cestama koje se u smislu čl. 98. ZC-a smatraju nerazvrstanim cestama, a koje su izgrađene prije stupanja na snagu tog zakona za koje je također morao je biti proveden postupak oduzimanja i plaćanje naknade. Prema tome radi se o stjecanju prava vlasništva na temelju samog zakona (ex lege) na dobrima koja su od interesa za RH, s tim da stupanjem na snagu ZC-a/2011. nije došlo ni do kakvih vlasničkopravnih promjena u statusu nerazvrstanih cesta, jer su one već prethodno bile prenesene u vlasništvo RH ex lege, Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o javnim cestama iz 2009. Stoga odredbe ZC-a imaju sadržaj i svrhu, koji se iscrpljuju u normiranju pravno-tehničkih radnji i postupaka potrebnih za katastarsko i zemljišnoknjižno evidentiranje stvarnog stanja nekretnina koje su u naravi ceste, kako bi se postigla usklađenost faktičnog i knjižnog stanja tih nekretnina, što prema ocjeni ovog suda predstavlja legalizaciju faktičnog izvlaštenja. Prema tome, Ustavni sud Republike Hrvatske smatra da su relevantne odredbe ZC-a ponajprije norme pravno-tehničke prirode i sadržaja te da njima nije došlo do promjene u vlasničkopravnim odnosima vezano za nekretnine, koje su nerazvrstane ceste, u smislu odredbe čl. 98. ZC-a. U tom smislu, Ustavni sud Republike Hrvatske je stajališta da vlasnicima nekretnina koje su postale nerazvrstane ceste svakako pripada obvezno pravni zahtjev za naknadu vrijednosti tih nekretnina kojeg su isti bili obvezni postaviti u roku od pet godina od dana izgradnje nerazvrstane ceste. Stoga ni po shvaćanju USRH, a koje u cijelosti prihvaća i ovaj sud, bivšim vlasnicima nije uskraćena mogućnost postavljati zahtjeve obvezno pravne prirode te potraživati eventualno neisplaćenu naknadu za zemljište, koje im je oduzeto te u tu svrhu pokrenuti odgovarajuće postupke pred nadležnim sudovima, na temelju općih propisa, što prema ocjeni ovog suda predstavlja legalizaciju faktičnog izvlaštenja (tako i VSRH, Rev 298/15-2 od 8. lipnja 2016. i dr.).

21. Mjerodavni dio obrazloženja citirane odluke Ustavnog suda RH glasi: "(...) Ceste koje prema nomenklaturi ZoCest-a//84/11-92/14 ulaze (odnosno mogu ući) u kategoriju tzv. nerazvrstanih cesta zapravo su dio ukupnosti javnih cesta koje su postojale na području Republike Hrvatske u trenutku stupanja na snagu ZoCest-a//84/11 i koje su u to vrijeme sve bile u vlasništvu Republike Hrvatske, ali je riječ o tome da se ZoCest-om//84/11 uvodi mogućnost "pretvorbe" u kojoj dio postojećih javnih cesta može dobiti status nerazvrstanih, a time i pojedina pravna obilježja koja će te ceste učiniti pravno različitima od onih cesta koje "zadržavaju" status javnih (razvrstanih).

(...)

Naime, ZoCest-om//84/11-92/14 je propisan način na koji će se, nakon što o tome budu donesene odgovarajuće odluke nadležnih tijela, za jedan dio postojećih javnih cesta - onih koje budu proglašene "nerazvrstanima" (a koje su to ceste okvirno je propisano citiranim člankom 98. ZoCest-a//84/11-92/14) - promijeniti nositelj prava vlasništva, tako da to više neće biti Republika Hrvatska, već jedinice lokalne samouprave. Na cestama koje ne budu proglašene nerazvrstanima (koje, dakle, ostanu u kategoriji javnih /razvrstanih/ cesta) nositelj prava vlasništva i nadalje će ostati Republika Hrvatska, time da je predviđena i mogućnost obrnutog procesa. Temeljna svrha uvođenja pravne kategorije "nerazvrstanih cesta" i njihovog normativnog i faktičnog "transfera" iz vlasništva Republike Hrvatske u vlasništvo jedinica lokane samouprave (ili obratno) vidljiva je, među ostalim, iz sadržaja članka 1. ZoCest-a//84/11-92/14,

(...)

Člancima 131., 132. i 133. ZoCest-a//84/11-48/13 zakonodavac je uredio postupovna pravna pravila prema kojima će se, kod proglašenja javne ceste nerazvrstanom, provesti ne samo brisanje vlasništva Republike Hrvatske radi upisa vlasništva jedinice lokalne samouprave, već je, uvažavajući realno stanje zemljišnih knjiga u Republici Hrvatskoj, uredio i pitanje samog upisa prava vlasništva Republike Hrvatske (osporeni članak 124. ZoCest-a//84/11-48/13) kada taj upis nije bio proveden - odnosno, u načelu, uredio je sve upise prava vlasništva javnopravnih subjekata na nekretninama koje su u naravi postojeće ceste, a koji upisi do tada, iako su mogli biti, nisu bili provedeni.

(...)

(...) u zakonodavstvu Republike Hrvatske, počevši od Zakona o javnim cestama ("Narodne novine" broj 20/90.) pa sve do novele ZoJCest-a/04 iz 2009. godine, u odnosu na javne ceste postojao je isključivo "nevlasnički" pravni režim (tzv. opće dobro). Novelom ZoJCest-a/04 iz 2009. godine na javnim cestama u Republici Hrvatskoj uspostavljeno je vlasništvo Republike Hrvatske te su do danas zadržale status javnog dobra u općoj uporabi.

Na dijelu javnih cesta koje su do stupanja na snagu ZoCest-a//84/11-92/14 bile u vlasništvu Republike Hrvatske ZoCest-om//84/11-92/14 se omogućuje uspostava vlasništva jedinica lokalne samouprave (nerazvrstane ceste). Prema tome, cjelokupno zakonodavno uređenje pravnog statusa cesta u Republici Hrvatskoj od 1990. godine do danas jest takvo da:

- u razdoblju od 1990. do 2009. godine potpuno isključuje pravo vlasništva;

- u razdoblju od 2009. do 2011. godine ostaje isključeno pravo vlasništva svih subjekata izuzev države, što znači da Republika Hrvatska, na temelju samog zakona, stječe pravo vlasništva;

- u razdoblju nakon stupanja na snagu ZoCest-a//84/11-92/14 (2011. godina i nadalje) ostaje isključeno pravo vlasništva svih subjekata izuzev države, time da, osim države, pravo vlasništva na dijelu cesta mogu, na temelju samog zakona, steći i jedinice lokalne samouprave.

Slijedom navedenog, ono što za predlagatelje predstavlja "ustavnopravno neprihvatljivo oduzimanje prava vlasništva, koje nije ni u kakvoj vezi s interesom Republike Hrvatske" - zapravo jest jedan od legitimnih načina na koji subjekti javnog prava (Republika Hrvatska i jedinice lokalne samouprave) stječu pravo vlasništva. Predmet stjecanja su dobra takvog značenja da uživaju i ustavnu zaštitu te na njima vlasništvo privatnopravnih subjekata (fizičkih ili pravnih osoba) nije niti moguće, budući da je riječ o dobrima koja služe svima i/ili imaju osobitu gospodarsku, obrambenu ili kakvu drugu stratešku važnost.

Riječ je, dakle, o stjecanju prava vlasništva na temelju samog zakona (ex lege) na dobrima koja su od interesa za Republiku Hrvatsku (članak 50. stavak 1. u vezi s člankom 52. Ustava te članci 3. i 4. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima - "Narodne novine" broj 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09 i 143/12, stupio na snagu 1. siječnja 1997. - dalje: ZV). Ustavni sud napominje da je pogrešno poistovjećivati pojam "dobra od interesa za Republiku Hrvatsku" s pojmom "utvrđivanja interesa Republike Hrvatske" (članak 105. Aa//84/11-92/14) - ovaj potonji ima značenje administrativnog akta, kao jedne od pretpostavki u procesu izvlaštenja konkretne nekretnine, primjerice, u svrhu građenja, rekonstrukcije ili održavanja konkretne ceste ili kakvog drugog infrastukturnog objekta odnosno u kakvu drugu svrhu od općeg interesa. U svakom slučaju, stjecanje prava vlasništva javnopravnih subjekata (najprije Republike Hrvatske, a od 2011. godine i jedinica lokalne samouprave) na nekretninama koje su u naravi ceste (to jest javna dobra u općoj uporabi i, kao takva, dobra od interesa za Republiku Hrvatsku) te, s druge strane, gubitak prava vlasništva privatnopravnih subjekata (fizičkih ili pravnih osoba) na nekretninama na kojima se te ceste nalaze - nastupili su znatno prije stupanja na snagu osporenog ZoCest- a//84/11-92/14.

Zbog navedene činjenice neosnovano predlagatelji smatraju da je oduzimanje vlasništva građanima na nekretninama koje su u naravi ceste pravna posljedica ZoCest-a//84/11-92/14 odnosno njegovih članaka 124., 131., 132. i 133. Ove zakonske odredbe, same po sebi, nemaju utjecaja na nastanak ili prestanak vlasničkih prava, već se njihov sadržaj i svrha iscrpljuju u normiranju pravno- tehničkih radnji i postupaka potrebnih za katastarsko i zemljišnoknjižno evidentiranje stvarnog stanja nekretnina koje su u naravi ceste, kako bi se postigla usklađenost faktičnog i knjižnog stanja tih nekretnina.

(...).

28.1. Vezano uz okolnost da su u vrijeme izvlaštenja nekretnina o kojima je ovdje riječ u velikom broju slučajeva izostali i odgovarajući upisi nastalih promjena u katastar i zemljišne knjige, valja napomenuti i sljedeće:

Osporene odredbe ZoCest-a//84/11-92/14 odnose se na nekretnine na kojima se pravo vlasništva subjekata javnog prava stječe ex lege. Akt upisa u zemljišne knjige takvog stjecanja prava vlasništva nema konstitutivno značenje, kao što je to, naprotiv, slučaj kod ostalih oblika stjecanja prava vlasništva na nekretninama. Navedeno znači da javnopravni subjekti, kao stjecatelji po samom zakonu, nemaju "obvezu" uknjižiti svoje pravo vlasništva odnosno da izostanak uknjižbe ne znači da vlasništvo nisu stekli (dok kod ostalih oblika stjecanja prava vlasništva vrijedi suprotno).

Unatoč tome, ZV u članku 130. sankcionira to "propuštanje" javnopravnih subjekata da uknjiže svoje pravo vlasništva. Navedenom odredbom ZV-a zakonodavac je zaštitio pravo vlasništva tzv. kasnijih stjecatelja. Kasnijim stjecateljem smatra se pravna ili fizička osoba koja je nekretninu stekla u dobroj vjeri, nakon što je istu nekretninu, na temelju zakona, već stekao neki od subjekata javnog prava, ali to stjecanje u trenutku kada je nekretninu stekao kasniji stjecatelj nije bilo evidentirano u zemljišnim knjigama.

(...)

U navedenom sadržan je odgovor na prigovore onih predlagatelja koji su u svojim prijedlozima istaknuli kako su sporne nekretnine "stekli naplatno, ishodili valjane tabularne isprave i valjano su upisani u zemljišne knjige", a sada im se te nekretnine "oduzimaju".

29. Iz sadržaja izloženog u točkama 27. do 28.1. obrazloženja ovog rješenja slijedi zaključak da - promatrani u cjelini i u međusobnoj komplementarnosti - načela propisana člankom 133. ZoCest-a//84/11-92/14, oblici pravne zaštite propisani odredbama ZV-a te postupak izvlaštenja koji je člancima 105. i 106. ZoCest-a//84/11- 92/14 izrijekom predviđen za "novu" izgradnju, rekonstrukciju i održavanje cesta (nakon stupanja ZoCest-a//84/11-92/14 na snagu), otklanjaju prigovore predlagatelja sa stajališta načela vladavine prava (članak 3. Ustava), jamstva jednakosti pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava), procesnih jamstava iz članaka 18. i 29. stavka 1. Ustava te jamstva prava vlasništva (članci 48. stavak 1. i 50. stavak 1. Ustava; članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju).

Predlagatelji, prema ocjeni Ustavnog suda, neutemeljeno smatraju da bi u suglasnosti s Ustavom bilo isključivo takvo zakonodavno rješenje koje bi osiguravalo da upisu prava vlasništva na postojećim cestama u korist subjekata javnog prava u svakom pojedinom slučaju prethodi (novi) postupak - i to postupak uređen u okviru samog ZoCest-a//84/11-92/14 - koji bi se provodio ili prema pravilima zemljišnoknjižnog postupka, ili prema pravilima postupka izvlaštenja, ili prema pravilima postupka predaje neizgrađenog građevinskog zemljišta, ili na bilo koji drugi način koji bi, prema njihovom stajalištu, jamčio primjenu svih procesnih jamstava koja vrijede za stranke u takvim postupcima.

Kako je razvidno, u pravnom poretku Republike Hrvatske osigurana je provedba odgovarajućih postupaka, i to:

- kada je riječ o postojećim cestama:

parničnog postupka u slučajevima u kojima postoji obvezno pravni spor oko neisplaćene naknade za ranije izvlaštene nekretnine (članak 33. ZV-a); parničnog postupka u slučajevima u kojima postoji stvarno pravni prijepor s kasnijim stjecateljem oko pitanja prava vlasništva (članak 130. ZV-a).

- kada se pristupa novoj izgradnji, rekonstrukciji ili održavanju cesta:

postupka izvlaštenja (članci 105., 106. i dr. Aa//84/11-92/14).

Na takav način osigurana su sva procesna jamstva koja vrijede za stranke u spomenutim postupcima, u skladu s člankom 29. stavkom 1. odnosno člankom 18. Ustava, a osigurana je i zaštita ustavnih prava iz članka 48. stavka 1. te članka 50. stavka 1. Ustava.".

22. Prema svemu navedenom, a uvažavajući i navedeno pravno shvaćanje Ustavnog suda Republike Hrvatske, proizlazi da su već trenutkom stupanja na snagu ranijeg ZC-a prijašnji vlasnici nekretnina, koje u naravi predstavljaju nerazvrstanu cestu, izgubili svoja prava na nekretnini, između ostaloga, i pravo povrata u posjed. No, iako nije riječ o klasičnom "oduzimanju prava vlasništva", radi se o takvom ograničenju prava vlasništva kojim se gubi sama bit prava vlasništva, zbog čega je to ograničenje po samom učinku izjednačeno s izvlaštenjem posljedično čemu vlasniku i pripada naknada vrijednosti takve nekretnine. Posljedično tome, pravo na isplatu naknade za oduzimanje nekretnine na kojoj je izgrađen nerazvrstana cesta ranijem vlasniku pripada i prema odredbi čl. 33. i čl. 129. st. 3. ZV-a (tako i Ustavni sud u odluci U-I- 6326/2011), s tim da je trenutak provođenja "de facto izvlaštenja" trenutak stupanja na snagu ZC-a. U tom smislu se upis nerazvrstane ceste izgrađene do 25. srpnja 2011. provodi u zemljišnoj knjizi bez obzira na postojeće zemljišnoknjižne upise, a s obzirom da nakon stupanja na snagu ZC/2011. javne i nerazvrstane ceste u Republici Hrvatskoj mogu biti isključivo u vlasništvu države i jedinice lokalne samouprave jer iste predstavljaju javno dobro u općoj uporabi i dobro od interesa za Republiku Hrvatske te da je isključeno pravo vlasništva svih subjekata na takvim nekretninam, riječ je o stjecanju prava vlasništva na temelju samog zakona (ex lege). Zbog navedenog je upis prava vlasništva protustranke kao vlasnika nerazvrstane ceste-predmetne nekretnine u zemljišnoj knjizi isključivo deklatorne, a ne konstitutivne naravi,, jer se njemu samo utvrđuje već postojeće stanje premetne nekretnine koju je stekao još prije stupanja na snagu ZC/2011., odnosno u trenutku ispunjenja za to propisanih zakonskih pretpostavki.

23.1. Pravno shvaćanje drugostupanjskog suda je i u suprotnosti s praksom ESLJP-a u predmetima Carbonara i Ventura protiv Italije, zahtjev broj 24638/94, presuda od 30. svibnja 2000., kao i Giso-Gallisay protiv Italije, Zahtjev broj 58858/00, presuda od 8. prosinca 2005.

23.2. Naime, navedeni su predmeti rješavani u kontekstu koji je posebnim talijanskim zakonom dopuštao javnim vlastima graditi i prije izvlaštenja, uz obvezu da se kasnije izvrši formalno izvlaštenje i isplati naknada. Kako su određene lokalne vlasti stupile u posjed zemljišta, ali nisu donijele odluku o izvlaštenju, počela su se javljati sporna pitanja: je li činjenicom izvedenih radova vlasnik izgubio pravo vlasništva na zemljištu, kada počinje teći rok za potraživanje naknade za oduzetu zemljište i dr. Kod ocjene zakonitosti miješanja podnositelja zahtjeva, odnosno vlasnika zemljišta koje je bilo zaposjednuto i na kojem su izvođeni radovi, ESLJP je uzeo u obzir da se stajališta talijanskih sudova o primjeni tzv. konstruktivnog izvlaštenja i navedenim spornim pitanjima mijenjala na način koji nije bio dosljedan (Carbonara i Ventura protiv Italije, točka 65.). Načelno, ESLJP je ukazao da ima rezerve glede spojivosti tzv. konstruktivnog izvlaštenja sa zahtjevom zakonitosti, jer taj mehanizam omogućuje javnoj vlasti da ima koristi od nezakonite situacije, a pored toga, ESLJP primjećuje da se izostanak automatskog plaćanja naknade i potrebe da vlasnik zemljišta sam traži naknadu u roku od pet godina može pokazati neodgovarajućom zaštitom (Carbonara i Ventura, točke 66. i 67.).

23.3. Glede naknade za oduzeto zemljište, ESLJP je u odnosu na specifične talijanske prilike, istaknuo da postupanje javne vlasti kod tzv. konstruktivnog izvlaštenja omogućuje zaposjedanje i obavljanje promjena na zemljištu bez istodobnog plaćanja kompenzacije, odnosno omogućuje nepoštivanje propisa o izvlaštenju. U tom su predmetu podnositelji bili lišeni mogućnosti ostvarivanja prava na naknadu uslijed pristupa talijanskih sudova koji su petogodišnji rok zastare računali od datuma završetka radova na faktično oduzetom zemljištu usprkos talijanskoj sudskoj praksi koja je najprije dopuštala potraživanja naknade štete bez ikakvog vremenskog ograničenja (u to je vrijeme bio i pokrenut postupak pred nacionalnim sudom), da bi se kasnije promijenilo to pravno shvaćanje i tražila primjena petogodišnjeg zastarnog roka koji važi za tužbe radi naknade štete.

24. Slijedom navedenog, odgovor na postavljeno pitanje glasi:

Pravo vlasništva na nerazvrstanim cestama je moguće steći na temelju Zakona o cestama i bez provedene odgovarajuće procedure predaje u vlasništvo jedinici lokalne samouprave po odredbama čl. 129-132. Zakona o prostornom uređenju i gradnji ili provedenog postupka izvlaštenja, ali i u tim situacijama vlasnik ima pravo na naknadu za naknadu vrijednosti tih nekretnina zbog gubitka prava vlasništva.

25. S obzirom da su pravna shvaćanja drugostupanjskog suda glede prava predlagatelja na naknadu za "oduzetu" nekretninu u pobijanom dijelu u suprotnosti s pravnim shvaćanjem ovog suda, Ustavnog suda RH i ESLJP-a valjalo je temeljem odredbe 391. st. 7. ZPP-a ukinuti drugostupanjsko rješenje i predmet vratiti drugostupanjskom sudu na ponovno postupanje. Navedeno stoga što zbog pogrešnog pravnog pristupa prilikom odlučivanja o pravu na naknadu nisu raspravljene ostale odlučne činjenice čime nije bilo uvjeta da se preinači pobijano rješenje

26. O troškovima postupka u povodu revizije odlučit će se u konačnoj odluci sukladno odredbi čl. 166. st. 3. ZPP-a (t. II. izreke).

Zagreb, 11. ožujka 2025.

Predsjednica vijeća:

Marina Paulić