Poslovni broj: Usž-1502/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga Suda Ljiljane Karlovčan-Đurović, predsjednice vijeća, Sanje Štefan i Blanše Turić, članica vijeća te sudske savjetnice Marte Sraka, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, Trg braće Mažuranića 10, kojeg zastupaju, odvjetnici u Odvjetničkom društvu Knežević i partneri, Rijeka, Ribarska 4, protiv tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska cesta 22, radi fondova Europske unije – prigovora u postupku donošenja odluke o utvrđenoj nepravilnosti, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: 2 Us I-1495/2023-6 od 22. veljače 2024., na sjednici vijeća održanoj dana 11. ožujka 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužitelja i potvrđuje presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: 2 Us I-1495/2023-6 od 22. veljače 2024.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Uvodno naznačenom presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, klasa: UP/I-910-04/20-02/324, urbroj: 538-05- 3-3-2/615-23-4 od 7. lipnja 2023. i radi poništenja Izmjena odluke o utvrđenim nepravilnostima Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa Europske unije (SAFU), klasa: 910-01/14-01/85, urbroj: 358-04-20-2724 od 15. lipnja 2020. te radi utvrđenja da nema nepravilnosti i financijskih korekcija te radi prihvaćanja tužiteljeva zahtjeva za nadoknadu sredstava (točka I. izreke). U točki II. izreke te presude se odbija zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

2. Protiv navedene presude tužitelj je podnio žalbu zbog svih razloga propisanih u članku 66. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21. – dalje: ZUS) odnosno zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu te pogrešne primjene materijalnog prava.

Dalje u žalbi tužitelj upire i na povredu ustavnih načela, a ukazuje i na ranija stajališta iznesena u upravnosudskoj praksi prema kojima se u predmetima istog činjeničnog i pravnog supstrata ne radi o upravnoj stvari i upravnom aktu. S time u vezi smatra da je sporno pitanje je li rješenje tuženika upravni akt ili je riječ o ugovornom odnosu stranaka.

Nadalje u žalbi tužitelj daje svoje mišljenje i tumačenje u vezi primjene mjerodavnih odredbi propisa, uključujući i Opće uvjete ugovora koje je sastavio tuženik i dio su Ugovora, a na koje tužitelj nije imao nikakav utjecaj. Tužitelj smatra da se radi o klasičnom ugovornom odnosu upravnom aktu i upravnom postupku i da odluku u konkretnoj stvari može donijeti samo nadležni trgovački sud, ovdje Trgovački sud u Rijeci, gdje je sjedište tužitelja.

Zaključno, tužitelj navodi da tuženik i SAFU u konkretnoj situaciji ne postupaju kao tijela s javnim ovlastima, već kao ugovorne strane iz ugovora vezano uz javni natječaj (javna ponuda) pa su stoga dužni primjenjivati Ugovor čije su Opće uvjete sami napisali. Tužitelj u žalbi pobliže navodi i na koji način treba tumačiti načelo pravne sigurnosti i načelo zaštite legitimnih očekivanja u vezi primjene novog propisa, pri čemu se poziva na niz presuda Suda Europske unije. Dakle, tužitelj smatra da se ne radi o postupanju tuženika u upravnoj stvari po pravilima općeg upravnog postupka, zbog čega nije bio ovlašten donijeti pobijano rješenje.

Tužitelj u žalbi uglavnom ponavlja razloge već navedene u tužbi, pri čemu daje osvrt i na pitanje statusa osnivača tužitelja, koji je smatra solidarno odgovoran za sva dugovanja tužitelja na temelju odredbe članka 59. stavka 2. Zakona o ustanovama, zbog čega je u tom kontekstu trebalo navedena ministarstva kao zainteresirane osobe, kao i Republiku Hrvatsku uključiti u postupak. Dalje u žalbi tužitelj smatra da je sporno pitanje i je li u predmetnom slučaju riječ o nepravilnosti na način kako to definira članak 2. stavak 1. točka 36. Uredbe br. 1303/2013, pri čemu se poziva na presude Suda Europske unije posl. br. C-260/14, C-261/14, C-408/16 i C-406/14. S time u vezi dodaje da je SAFU dužan dokazati štetu za proračun Unije ili mogućnost nastanka takve štete kao i neopravdani izdatak iz proračuna Unije, a koja pretpostavka prema mišljenju tužitelja nije ispunjena. Tužitelj se vezano uz takvo tumačenje poziva na Odluku o utvrđenim nepravilnostima od 24. prosinca 2021., koja je donesena u odnosu na isti projekt i isti ugovor koji je predmet rasprave i u konkretnom slučaju. Stoga smatra da u konkretnom slučaju nisu skupno ispunjeni svi elementi nepravilnosti zbog kojih treba određivati financijske korekcije, a zaključak protivan tome koji donosi tuženik i sud nije pravilan, a niti valjano obrazložen. Tužitelj se u žalbi poziva i na stajališta iznesena u pravomoćnoj presudi prvostupanjskog suda poslovni broj: Us I-743/2022 koja se odnosi na isti projekt, ali drugu nabavu, u kojoj je sud sve teze tuženika demantirao i ocijenio arbitrarnim. U odnosu na obvezu obilaska gradilišta tužitelj napominje da je takav uvjet, prema stajalištu iznesenom u presudi poslovni broj: Us I-743/2022 trebalo staviti na dispoziciju javnom naručitelju, a ne svakom od ponuditelja, a iz čega slijedi da bi se u protivnom propisivanjem takve obveze potencijalni ponuditelji stavili u neravnopravan položaj, ukoliko nisu u mogućnosti obaviti obilazak lokacije prije podnošenja ponude ili bi im obilazak uzrokovao nepotreban trošak. Slijedno tome su u navedenom predmetu sud, tuženik i SAFU ocijenili da je propisivanjem obveze obilaska gradilišta došlo do postupanja protivnog odredbi članka 78. stavka 2. Zakona o javnoj nabavi i članka 3. tog Zakona s odvraćajućim učinkom na pojedine gospodarske subjekte. Stoga da se u takvoj situaciji ne radi o neuobičajenim rizicima jer je pregled (budućeg) gradilišta uobičajen u građevinskoj struci, a niti se radi o opsežnim predradnjama ponuditelja. Tužitelj u žalbi dodaje da navedena pitanja sud, a niti tuženik nisu s dovoljno pažnje razmotrili. Također dodaje da je trebao biti prisutan konzultacijama sa stručnjacima građevinske struke koje su izvršene u ponovnom postupku, tj. da su mu njihova stajališta trebala biti dostavljena na uvid i očitovanje. Tužitelj na temelju iznesenih razloga u žalbi smatra da navedeni uvjet nije imao odvraćajući učinak na pojedine gospodarske subjekte u postupku javne nabave u kojoj je pristiglo osam ponuda, što znači da bi posao bio obavljen pod jednakim uvjetima, odnosno da utvrđena nepravilnost ne postoji, jer nije došlo do neopravdanog izdatka iz proračuna Unije.

Tužitelj predlaže da ovaj Sud poništi pobijanu presudu i sam odluči o predmetnoj stvari na način da tužbu usvoji u cijelosti, a podredno da predmet vrati prvostupanjskom sudu na ponovni postupak, uz nalog tuženiku da tužitelju naknadi troškove spora sukladno troškovniku koji prilaže. Tužitelj u žalbi traži i naknadu troška žalbenog postupka u pobliže naznačenom iznosu.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitivanjem zakonitosti pobijane presude sukladno odredbi članka 73. stavka 1. ZUS-a, ovaj Sud je utvrdio da žalbeni razlozi zbog kojih se presuda pobija nisu osnovani.

6. Iz podataka spisa, kao i obrazloženja pobijane presude, proizlazi da je u predmetnom slučaju tužitelj sudjelovao u postupku dodjele bespovratnih sredstava prema Ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava za projekt "Studentski smještaj na Kampusu Sveučilišta u Rijeci, 1. faza (TRIS)", referentne oznake KK.09.1.2.01.0005. Tuženik je rješenjem od 7. lipnja 2023. odbio prigovor tužitelja izjavljen na postupanje SAFU povodom Izmjene odluke o utvrđenim nepravilnostima, klasa: 910-01/14-01/85, urbroj: 358-04-20-2724 od 15. lipnja 2020. Izmjena odluke se odnosi na postupak nabave broj 2. Stručni nadzor nad izvođenjem građevinsko-obrtničkih i instalaterskih radova na izgradnji tri objekta smještaja sa studentskim centrom u Sveučilišnom Kampusu, a utvrđena nepravilnost se sastoji u tome što je tužitelj neopravdano i nerazmjerno propisao obvezu ponuditelja/natjecatelja da posjeti lokaciju radova i o tome dostavi dokaza, iako su se svi potrebni lokacijski uvjeti mogli iščitati iz grafičkih i tekstualnih priloga projektne dokumentacije, uz sadržaj dostupan na mrežnim portalima. Slijedom utvrđenog je određena primjena financijske korekcije od 5%.

7. Prvostupanjski sud je, nakon razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja u skladu s odredbom članka 55. stavka 3. ZUS-a te nakon raspravnog ročišta održanog 21. veljače 2024. u odsutnosti uredno pozvanog tužitelja, ocijenio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Dalje u obrazloženju prvostupanjske presude sud, primjenjujući relevantne odredbe Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te ostavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2016 (dalje: Uredba) (EU) br. 1303/2013. navodi da povreda pravila postupka za javnu nabavu predstavlja nepravilnost u smislu navedene Uredbe, ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun uključenih Fondova, pri čemu se poziva i na stajališta iznesena u presudi Europskog suda navedena u predmetu C-406/14 od 14. srpnja 2016., zaključujući da se radi o usporedivom pravnom pitanju. Dalje sud ističe da se prema dosljednoj upravosudskoj praksi radi o predmetima iz stvarne nadležnosti upravnih sudova.

9. Nadalje, u obrazloženju pobijane presude sud navodi da za utvrđivanje nepravilnosti nije potrebno dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice, već je dostatno da postoje nepravilnosti i povreda pravila o javnoj nabavi koje se mogu dovesti u vezi s potencijalnim i stvarnim učinkom na proračun Europske unije, pri čemu se poziva i na stajališta iznesena u upravnosudskoj praksi (presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usž-3420/2022-2 od 12. listopada 2022.). Iz navedenog slijedi zaključak da za nastup nepravilnosti u istovrsnim predmetima nije nužan nastanak točno određene financijske štete za proračun Unije, već se primjenjuje standard (ne)mogućnosti isključenja utjecaja povrede na proračun uključenih Fondova, a koji se u predmetnom slučaju ne može potpuno isključiti. Dalje sud ocjenjuje i da je moguće da neki od potencijalnih ponuditelja, moguće i s povoljnijom ponudom, nije sudjelovao u postupku zbog uvjeta neposrednog obilaska lokacije, ili da su eventualno neki od subjekata koji su predali ponudu dali i povoljniju ponudu da, u okviru pripreme ponude nisu imali i trošak obilaska lokacije.

10. Prvostupanjski sud je u obrazloženju pobijane presude dao osvrt na sve tužbene prigovore pojedinačno, pri čemu je posebno obrazložio razloge zbog kojih se u predmetnom slučaju ne radi o pretjeranom formalizmu, s obzirom na vrstu postupka i zahtjeve mjerodavne regulative koji su striktni kod ispunjavanja obveza povezanih s korištenjem europskih sredstava od strane država članica Unije. U obrazloženju pobijane presude sud je dao valjane i dostatne razloge zbog kojih je prihvatio ocjenu tuženika da propisivanje obveze obilaska lokacije prije podnošenja prijave ima element protupravnosti, tj. nepravilnosti u smislu primijenjenih mjerodavnih odredbi, odnosno da u konkretnom slučaju nije bilo potrebno dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice, već je bilo dostatno da su postojale nepravilnosti i povreda pravila o javnoj nabavi koje bi se mogle dovesti u vezu s potencijalnim i stvarnim učinkom na proračun Unije. Stoga je, ovaj Sud ocijenio da obrazloženje prvostupanjske presude sadrži relevantne razloge, odnosno da su izneseni zaključci i stajališta argumentirani na način koji svakako isključuje sumnju u donošenje arbitrarne sudske odluke.

11. Slijedom iznesenog, a ocijenivši da tužitelj žalbenim navodima nije s uspjehom osporio pravilnost i zakonitost pobijane presude, ovaj Sud je na temelju članka 74. stavka 1. ZUS-a, žalbu tužitelja odbio kao neosnovanu i potvrdio pravilnom prvostupanjsku presudu.

12. Budući da tužitelj nije uspio u ovom sporu, jer je njegova žalba odbijena, valjalo je, na temelju članka 79. stavka 4. ZUS-a, odbiti i njegov zahtjev za naknadu troškova žalbenog postupka kao neosnovan.

U Zagrebu 11. ožujka 2025.

Predsjednica vijeća

Ljiljana Karlovčan-Đurović