REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] O 5

Poslovni broj: Us I-1080/2024-11

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Danici Vučinić, uz sudjelovanje zapisničarke Sanje Misirača, u upravnom sporu tužitelja OĆ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenik Dušan Piskavica, odvjetnik u Rijeci, Zagrebačka 16, protiv tuženog Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb, Ulica Republike Austrije 14, OIB: 95093210687, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Grada Opatije, Opatija, Maršala Tita 3, OIB: 99455464348, zastupane po službenici ĆĆ, mag. iur., radi izdavanja lokacijske dozvole, 10. ožujka 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja radi poništenja rješenja tuženog Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, KLASA: UP/II-350- 05/24-02/19, URBROJ: 531-03-4-24-5 od 11. lipnja 2024.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za nadoknadu troška ovog upravnog spora.

Obrazloženje

1. Primorsko-goranska županija, Upravni odjel za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, Ispostava Opatija, izdala je lokacijsku dozvolu, KLASA: UP/I-350-05/21-01/000074, URBROJ: 2170-03-06/2-23-0010 od 17. prosinca 2023., za građenje zgrade mješovite namjene (stambeno-poslovna), 2. b skupine na novoformiranoj katastarskoj čestici k. č. [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina] (Grad Opatija), za koju su lokacijski uvjeti definirani projektnom dokumentacijom: MAPA 1 Idejni projekt – arhitektonski – isprava 2, oznake IDP-24/21 od travnja 2023. – projektant: AĆ – projektantski ured: SPREG SIL d. o. o. iz Rijeke.

2. Tuženik je rješenjem KLASA: UP/II-350-05/24-02/19, URBROJ: 531-03-4- 24-5 od 11. lipnja 2024. poništio naprijed navedenu lokacijsku dozvolu i predmet vratio tijelu prvog stupnja na ponovno rješavanje.

3. Tužitelj je ovom Sudu pravovremeno podnio tužbu kojom osporava rješenje tuženika, te u bitnome navodi da tuženik u svom rješenju odbija žalbene navode Grada Opatije, te utvrđuje kako je Grad Opatija tijekom prvostupanjskog postupka iznosio iste navode te da ih je prvostupanjsko tijelo u cijelosti pravilno otklonilo kao neosnovane te navodi kako se lokacijska dozvola imala izdati u skladu s prostornim planom koji je tada bio na snazi. Međutim, iako utvrđuje da su žalbeni navodi neosnovani i da je prvostupanjsko tijelo pravilno postupilo, drugostupanjsko tijelo da donosi rješenje kojim poništava lokacijsku dozvolu, s time da je obrazloženje poništavajućeg rješenja u potpunosti u suprotnosti sa ranijim utvrđenjem o pravilnosti postupanja prvostupanjskog organa pri primjeni pravila o vremenskom važenju i primjeni pravnih propisa. Ističe kako tuženik tvrdi da je prvostupanjsko tijelo trebalo popunjavati pravnu prazninu nedostatka definicije pojma "potkrovlje" na način da je upotrijebilo definiciju iz Pravilnika o prostornim planovima (N.N. broj 152/23) koji da je donesen ne samo nakon podnošenja zahtjeva za lokacijsku dozvolu, nego da je donesen i stupio na snagu nakon što je prvostupanjsko tijelo odlučivalo o zahtjevu za izdavanje lokacijske dozvole. Posebice se ističe da je člankom 60. navedenog Pravilnika određeno da isti supa na snagu 01. siječnja 2024. Posebice se ističe kako je način na koji tuženik obrazlaže pobijano Rješenje protivno temeljima pravne logike, budući da je donositelj rješenja dužan konkretan činjenični supstrat podvesti pod važeću pravnu normu logičkim zaključivanjem, tuženik u obrazloženju da koristi izričaj "ovo Ministarstvo smatra kako se definicija ima smatrati..." i to tvrdi za definiciju koju prvostupanjsko tijelo i ne smije koristiti jer u vrijeme donošenja lokacijske dozvole Pravilnik još nije stupio na snagu. Štoviše, da je prvostupanjsko tijelo donoseći lokacijsku dozvolu postupalo po naknadnom pogrešnom "mišljenju" tuženika, upravo takvo postupanje prvostupanjskog tijela a bi predstavljalo povredu ne samo podzakonskog akta nego temeljnih pravnih načela. Donositelj Rješenja ne samo da je obrazloženjem pobijenog Rješenja u suprotnosti sa vlastitim navodima o vremenskom važenju i primjeni pravnih propisa koje je iznio kao razlog za odbijanje žalbe Grada Opatija, u suprotnosti sa temeljnim načelima prava, već da je i u suprotnosti sa više mišljenja koje je tuženik na upit više institucija i fizičkih osoba donio vezano za isto pitanje vezano za primjenu pojmova iz članka 4. Pravilnika o prostornim planovima (N.N. br 152/2023). Dostavlja tri od više pravnih mišljenja kojima tuženik na upit Hrvatske komore arhitekata mišljenjem KLASA: 350-01/24-02/38, URBROJ: 531-08-124-2 od 29. siječnja 2024, na upit Zavoda za prostorno uređenje Grada Zagreba KLASA: 350-01/24-02/2, URBROJ: 531-08-1-24-2 od 31. siječnja 2024 te na upit LĆ mišljenjem KLASA: 350-01/24-02/35, URBROJ: 531-08-1-24-2 od 22. ožujka 2024. godine, odgovara na jedinstveni način da se pojmovi određeni člankom 4. Pravilnika ne mogu odnositi na prostorne planove izrađene i donesene prije stupanja na snagu ovog Pravilnika. Dokaz mišljenje KLASA: 350-01/24-02/38, URBROJ: 531-08-1-24-2 od 29. siječnja 2024., mišljenje KLASA: 350-01/24-02/2, URBROJ: 531-08-1-24-2 od 31. siječnja 2024., mišljenje KLASA: 350-01/24-02/35, URBROJ: 531-08-1-24-2 od 22. ožujka 2024. Iz gore navedenog da je razvidno kako tuženik pobijanim Rješenjem ne samo da krši prava ovdje tuženika, prkosi pravnoj logici i postupa protivno temeljnim načelima prava nego i unosi konfuziju i pravnu nesigurnost ne samo među predlagatelje izdavanja određenih rješenja nego i prema prvostupanjskim tijelima jer navedenim mišljenima izričito navodi kako se definicije pravilnika ne mogu odnositi na prostorne planove izrađene i donesene prije stupanja pravilnika, a onda konkretnoj upravnoj stvari poništava lokacijsku dozvolu koja je u cijelosti sukladna prostornom planu izrađenom prije stupanja Pravilnika i k tome još i lokacijsku dozvolu koja je izdana prije stupanja Pravilnika na snagu. Stoga predlaže da se poništi rješenje tuženika, da se utvrdi pravomoćnost lokacijske dozvole

4. Tuženik je u odgovoru na tužbu navodi da u cijelosti ostaje kod svih navoda iznesenih u obrazloženju osporavanog rješenja pa je predložio da se odbije tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan.

5. Zainteresirana osoba Grad Opatija u odgovoru na tužbu navodi da u cijelosti osporava navode tužitelja i ističe kako su žalbeni navodi zainteresirane strane u ovom postupku bili usmjereni ka činjenici kako je tužitelj navodno projektirao potkrovlje odnosno kosi krov, međutim iz projektne dokumentacije je razvidno kako se u konkretnom slučaju radi o još jednoj dodatnoj etaži, koju nije moguće projektirati u skladu s prostorno-planskom dokumentacijom. Sukladno navedenoj činjenici, tuženik da je ispravno analogijom primijenio odredbe Zakona o prostornom uređenju i gradnji koje definiraju potkrovlje radi pojašnjenja terminologije, a budući da noviji propis ima u tom pogledu pravnu prazninu, odnosno tuženik je ispravno utvrdio kako se projektirana etaža ne može smatrati potkrovljem. Također, Pravilnikom o prostornim planovima koji je donesen temeljem Zakona o prostornom uređenju potkrovlje da je definirano kao dio zgrade, odnosno građevine koji se nalazi iznad suterena, prizemlja ili zadnjeg kata i neposredno ispod kosog ili zaobljenog krova, čija visina nadozida nije viša od 1,2 m mjereno s gornje kote međukatne konstrukcije, uz uvjet da se nagib krova zajedno s visinom sljemena obvezno propisuje u prostornom planu ovisno o lokacijskim uvjetima. U konkretnom slučaju kosi krov da je projektiran samo kod jugozapadnog pročelja građevine dok je na ostalom, pretežnom dijelu građevine krov planiran kao ravna ploha. Takvom izvedbom da bi se omogućila standardna visina gotovo cijele etaže samoprozvane potkrovlje, pa da se u biti radi 0 3. katu građevine s ravnim krovom, a ne o potkrovlju, a najmanje o potkrovlju ispod kosog krova, a sve kako to ispravno u pobijanom rješenju utvrđuje tuženik. Iako tužitelj u svojoj tužbi nastoj dokazati kako je tuženik pogrešno primijenio definiciju potkrovlja, postavlja se pitanje temeljem kojeg propisa odnosno na temelju kojih dokaza tužitelj u ovom postupku nastoji utvrditi kako zadnja etaža doista predstavlja potkrovlje?? U konkretnom slučaju da se nedvojbeno radi o zlouporabi u projektiranju, budući da je projektirana jedna dodatna etaža. Stoga ukoliko tužitelj tvrdi da se radi o potkrovlju, a ne o još jednoj etaži temeljem čega da isti uopće zauzima takav stav? Koju on to definiciju potkrovlja smatra primjenjivom? Što po njemu čini razliku ovako projektirane etaže i potkrovlja? Da je isti mogao projektirati još jednu etažu, na koji način bi on istu projektirao? Ukoliko logičkom dedukcijom donosimo zaključak, jasno je za zaključiti kako je tužitelj u konkretnom slučaju projektirao zadnju etažu na jednak način kao i sve ostale etaže te se svakako ne radi o potkrovlju niti kosom krovu već dodatnoj etaži koja nije dozvoljena prostorno planskom dokumentacijom. Dakle, tuženik da je donoseći pobijano rješenje postupao temeljem zakona i podzakonskih akata, pa ukoliko ne postoji odredba kojom se definira pojedini pojam u samom podzakonskom aktu da se ima izravno primijeniti zakonodavna odredba ili se ima koristiti analogija. Propis valja tumačiti na način i u duhu u kojem je isti donijet, a ne izigravanjem i zlouporabom istog. Naime, cilj da je definiranja broja etaža prostornom planskom dokumentacijom jest ograničavanje projektiranja broja etaža. Mogućnosti povećanja za etažu potkrovlja da je propisana odredbama Urbanističkog plana uređenja (UPU l) 11. ID pod uvjetom da se poštuje projektiranje potkrovlja na način da se zbilja radi o potkrovlju. Pri tom svrha i cilj predmetnog određenja da svakako nije bila da se kosi dio krova nalazi samo na jednom dijelu potkrovlja već na cijelom obuhvatu istog, a na koju činjenicu da je Grad Opatija ukazivao i u brojnim drugim postupcima. U ovom dijelu valja pojasniti kako točan sadržaj i značenje svake pravne norme, u pravilu određuje tijelo koje je donijelo konkretan propis u kojem se takva prijeporna norma pojavljuje. Radi se dakle o autentičnom tumačenju tijela koje je donijelo akt, a koje je obvezno za sve adresate na koje se takav propis odnosi. U odnosu na dostavljanje pravnih mišljenja prije svega ističe kako tematika ovog postupka i tematika postavljenih pitanja nemaju isti predmet rješavanja, sukladno navedenom da pravna mišljenja nisu relevantna za donošenje odluke o ovom postupku. Međutim, s time u svezi valja ponovno istaknuti kako je autentično tumačenje samo onog tijela koje je donijelo akt. Isto tako, uvažavajući sudsku praksu u predmetu iste problematike kao što je to u uvodno označenom predmetu u privitku ovog odgovora na tužbu dostavlja se presuda Upravnog suda u Rijeci, Poslovni broj : US-I-1655/2023-15 od 25. travnja 2024., koji predmet da se također vodio radi pobijanja rješenja tuženika, a u svezi tumačenja pojma potkrovlje, a u istom predmetu da je odbijen u cijelosti tužbeni zahtjev te da e jasnu i argumentiranu analizu razloga kojima se tuženik rukovodio donoseći osporenu odluku prihvatio i Upravni sud u Rijeci. (strana 6, stavak 2 citirane presude). Stoga predlaže da se odbije tužbeni zahtjev.

6. U sporu je provedena rasprava na ročištu održanom 3. ožujka 2025. u prisutnosti opunomoćenika tužitelja i zainteresirane osobe Grada Opatije, a u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, čime je strankama, u smislu odredbe članka 6. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24, u nastavku teksta: ZUS), omogućeno da se izjasne o zahtjevima i navodima druge strane, te o svim činjenicama i pravnim pitanjima odlučnim za rješavanje predmetnog spora.

7. Opunomoćenik tužitelja je ustrajao kod svih navoda iz tužbe i tužbenog zahtjeva, te nema daljnjih dokaznih prijedloga i smatra da se radi o pravnom pitanju.

8. Opunomoćenica zainteresirane osobe ostala je pri svim navodima iz odgovora na tužbu.

9. U cilju ocjene zakonitosti osporavanog rješenja tuženika, Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje tuženika i prvostupanjsko rješenje, te uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta ovog upravnog spora.

10. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja ovaj Sud je utvrdio da tužbeni zahtjev tužitelja nije osnovan.

11. Odredbom članka 146. stavak 1. Zakona o prostornom uređenju („Narodne novine“ broj: 153/13, 65/17, 114/18, 39/19, 98/19, dalje ZPU), propisano je da se lokacijska dozvola izdaje nakon što je u provedenom postupku utvrđeno da: 1. je uz zahtjev za izdavanje lokacijske dozvole priložena propisana dokumentacija, 2. je idejni projekt izrađen u skladu s prostornim planom, 3. su utvrđeni svi posebni uvjeti i uvjeti priključenja, 4. je donesen urbanistički plan uređenja, ako se dozvola izdaje na području za koje je ovim Zakonom propisana obveza njegova donošenja, 5. je vlasnik građevinskog zemljišta ispunio svoju dužnost iz članka 171. ovoga Zakona, ako takva dužnost postoji.

12. Odredbom članka 122. stavak 1. i 4. ZPU propisano je da se akt za provedbu prostornog plana izdaje u skladu s ovim Zakonom, prostornim planom i drugim propisima donesenim na temelju ovoga Zakona i posebnim propisima, ako ovim Zakonom nije propisano drukčije. Akt za provedbu prostornog plana izdaje se u skladu s prostornim planom koji važi na dan podnošenja zahtjeva za njegovo izdavanje, odnosno u skladu s prostornim planom koji važi na dan izdavanja akta za provedbu prostornog plana ako to podnositelj zahtjeva zatraži.

13. Iz spisa predmeta upravnog postupka proizlazi da je tužitelj 19. ožujka 2021. podnio zahtjev za izdavanje lokacijske dozvole, za građenje zgrade mješovite namjene (stambeno-poslovna), 2.b skupine na k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]. Radi se o građevini sa tri stana i osam poslovnih prostora što čini 43,00% BRP-a građevine koja je katnosti od jedne podzemne, tri nadzemne etaže i potkrovlje. Zahtjev sadrži potrebne elemente da bi se po istome moglo postupati sukladno članku 71. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj: 47/09 i 110/21, dalje: ZUP).

14. Nakon uvida u dokumentaciju spisa predmeta, odnosno u priloženi Idejni projekt, tuženik je utvrdio kako nije jasno kako je prvostupanjsko tijelo utvrdilo da se projektirana etaža potkrovlja ne može smatrati potkrovljem, koje razloge je i detaljno obrazložio.

15. Odredbom članka 46. stavak 1. Urbanističkog plana naselja Opatija (UPU 1) ("Službene novine Primorsko-goranske županije" broj: 10/09, 56/12, 13/19 i 16/19, dalje UPU), propisani su uvjeti gradnje i rekonstrukcije individualnih stambeno- poslovnih građevina, pa je u pripadajućoj tablici za zonu M1-1 određen maksimalni broj nadzemnih etaža i to 3 etaže, te maksimalna dozvoljena visina građevine v=11 m i maksimalna ukupna visina V=13 m. Stavkom 2. točkom 4. istog članka propisan je maksimalno dozvoljeni broj nadzemnih etaža građevine bez potkrovlja, te je propisano da je moguće povećati etažnost za etažu potkrovlja uz uvjet zadržavanja dozvoljene visine v i ukupne visine (V). Točkom 5. je utvrđena vrijednost izvan zagrade i to: visina građevine v - mjeri se od konačnog zaravnanog i uređenog terena uz pročelje građevine na njegovom najnižem dijelu do gornjeg ruba stropne konstrukcije zadnjeg kata, odnosno vrha nadozida potkrovlja čija visina ne može biti viša od 1,20 m 36; vrijednost u zagradi i to ukupna visina građevine (V) - mjeri se od konačno zaravnanog i uređenog terena na njegovom najnižem dijelu uz pročelje građevine do najviše točke krova - sljemena).

16. Uvidom u grafički dio Idejnog projekta je utvrđeno je da je kosi krov projektiran samo kod jugozapadnog pročelja građevine, dok je u preostalom, pretežnom dijelu građevine, krov planiran kao ravna ploha, tako da bi se u stvari radilo o trećem katu građevine sa ravnim krovom, a ne o potkrovlju. Istina da tada važeći Urbanistički plan nije sadržavao definiciju pojma potkrovlje, što je nadopunjeno III. Izmjenama i dopunama Urbanističkog plana ("Službene novine" broj: 10/21), koje potkrovlje definiraju kao nadzemnu etažu zgrade koja se nalazi iznad stropne ploče zadnjeg kata, a ispod kosog krovišta nagiba krovne plohe od 17 stupnjeva (upisati točkicu) do 23. stupnjeva (upisati točkicu). Zakonom o prostornom uređenju i gradnji, potkrovlje je definirano kao dio građevine čiji se prostor nalazi iznad zadnjega kata i neposredno ispod kosog ili zaobljenog krova.

17. Također je odredbom članka 4. stavak 1. Pravilnika o prostornim planovima ("Narodne novine" broj: 152/23, dalje: Pravilnik), definiran pojam potkrovlja (Pk) kao dijela zgrade, odnosno građevine koji se nalazi iznad suterena, prizemlja ili zadnjega kata i neposredno ispod kosog ili zaobljenog krova, čija visina nadozida nije viša od 1,2 m mjereno od gornje kote međukatne konstrukcije, uz uvjet da se nagib krova zajedno s visinom sljemena obvezno propisuje u prostornom planu ovisno o lokacijskim uvjetima. Iako su neki od navedenih propisa stupili na snagu nakon podnošenja zahtjeva za izdavanje lokacijske dozvole, ovaj Sud smatra kako su iskazane definicije potkrovlja upravo onakve kako ih tumači i tuženik prema pravilima struke.

18. Dakle, uvidom u dokumentaciju koja prileži spisu predmeta upravnog spora, kao i u onu koja prileži spisu predmeta upravnog postupka, utvrđeno je da u postupku koji je prethodio ovom upravno sporu nije počinjena niti jedna povreda odredaba upravnog postupka, da je činjenično stanje pravilno i potpuno utvrđeno, a da je na takvo činjenično stanje pravilno primijenjeno materijalno pravo. Izdana lokacijska dozvola nije u skladu s Urbanističkim planom grada Opatije, pa je stoga u pravu tuženik kada je istu poništio i vratio prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

19. Slijedom navedenog, na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a odlučeno je kao u točki I. izreke ove presude.

20. Imajući u vidu da je tužbeni zahtjev tužitelja odbijen to istome ne pripada pravo na nadoknadu troška upravnog spora sukladno članku 147. stavak 1. ZUS-a, pa je odlučeno kao u točki II. izreke presude.

U Rijeci 10. ožujka 2025.

S u t k i n j a

Danica Vučinić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u četiri (4) primjerka, za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dostaviti:

- opunomoćeniku tužitelja Dušanu Piskavici, odvjetniku u Rijeci, Zagrebačka 16

- tuženiku Ministarstvu prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb,

Ulica Republike Austrije 14

- zainteresiranoj osobi Gradu Opatiji, Opatija, Maršala Tita 3