REPUBLIKA HRVATSKA

Visoki trgovački sud Republike Hrvatske

Savska cesta 62, Zagreb

Poslovni broj: Pž-834/2025-2

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki trgovački sud Republike Hrvatske, u vijeću sastavljenom od sudaca Tatjane Kujundžić Novak, predsjednice vijeća, Nevenke Marković, sutkinje izvjestiteljice i Mirne Maržić, članice vijeća, u pravnoj stvari tužitelja SANITAT DUBROVNIK d.o.o., OIB 99080716453, Dubrovnik, Marka Marojice 5, kojeg zastupa punomoćnik Antun Missoni, odvjetnik u Dubrovniku, uz sudjelovanje umješača na strani tužitelja GRAD DUBROVNIK, OIB 21712494719, Dubrovnik, Pred Dvorom 1, protiv tuženika ELITE TRAVEL putnička agencija d.o.o., OIB 58914751045, Dubrovnik, Vukovarska 17, kojeg zastupa punomoćnik Ante Kačić, odvjetnik u Dubrovniku, radi isplate iznosa od 40.898,53 EUR, odlučujući o žalbi tužitelja i umješača na strani tužitelja protiv presude Trgovačkog suda u Dubrovniku poslovni broj Povrv-103/2024-63 od 3. prosinca 2024., u sjednici vijeća održanoj 5. ožujka 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbijaju se žalbe tužitelja i umješača na strani tužitelja kao neosnovane i potvrđuje presuda Trgovačkog suda u Dubrovniku poslovni broj Povrv-103/2024-63 od 3. prosinca 2024.

II. Odbija se kao neosnovan tuženikov zahtjev za naknadu troška sastava odgovora na žalbu u iznosu od 1.250,00 EUR (tisućudvijestopedeset eura) i sudske pristojbe na odgovor na žalbu u iznosu od 113,86 EUR (stotrinaest eura i osamdesetšest centi).

Obrazloženje

1. Presudom Trgovačkog suda u Dubrovniku poslovni broj Povrv-103/2024-63 od 3. prosinca 2024. ukinut je u cijelosti platni nalog sadržan u rješenju o ovrsi javnog bilježnika Luce Bronzan iz Dubrovnika poslovni broj Ovrv-1930/15 od 13. kolovoza 2015. i odbijen tužbeni zahtjev za isplatu iznosa od 308.150,00 kn s pripadajućim zateznim kamatama od dospijeća pojedinačnih iznosa do isplate i za naknadu troškova ovršnog postupka s pripadajućim zateznim kamatama od dana donošenja tog rješenja do isplate (točka I. izreke). Točkom II. izreke naloženo je tužitelju naknaditi tuženiku troškove postupka u iznosu od 13.482,27 EUR.

2. Protiv presude žalbe su podnijeli tužitelj i umješač na strani tužitelja.

3. Tužitelj je podnio žalbu protiv presude zbog bitne povrede odredaba parničnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Predlaže ovome sudu preinačiti presudu i prihvatiti tužbeni zahtjev, podredno ukinuti presudu i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje. Zahtijeva naknadu troškova žalbenog postupka u ukupnom iznosu od 1.250,00 EUR.

4. Umješač na strani tužitelja je podnio žalbu protiv presude zbog bitne povrede odredaba parničnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Predlaže ovome sudu preinačiti presudu i prihvatiti tužbeni zahtjev uz naknadu troškova postupka, podredno ukinuti presudu i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.

5. Tuženik je podnio odgovor na žalbu tužitelja i umješača na strani tužitelja. Predlaže da ovaj sud odbije žalbe kao neosnovane i potvrdi presudu. Zahtijeva naknadu troška sastava odgovora na žalbu u iznosu od 1.250,00 EUR i sudske pristojbe na odgovor na žalbu u iznosu od 113,86 EUR.

6. Žalbe nisu osnovane.

7. Pobijana presuda ispitana je na temelju odredbe članka 365. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“ broj: 148/11 – pročišćeni tekst, 25/13, 89/14, 70/19, 80/22, 114/22 i 155/23; dalje: ZPP) u granicama žalbenih razloga, pazeći po službenoj dužnosti na bitne povrede odredaba parničnog postupka iz članka 354. stavka 2. točaka 2., 4., 8., 9., 11., 13. i 14. ZPP-a, kao i na pravilnu primjenu materijalnog prava (članak 356. ZPP-a).

8. Predmet spora je isplata iznosa od od 40.898,53 EUR ( 308.150,00 kn) s pripadajućim zateznim kamatama s osnove naknade za zaustavljanje turističkih autobusa u zoni posebnog prometnog režima na području Grada na lokaciji Pile- Ploče tijekom listopada i studenog 2013.

9. Tužitelj svoj zahtjev temelji na Odluci o uređenju prometa na području Grada Dubrovnika („Službeni glasnik Grada Dubrovnika“ broj 3/00 i 8/02; dalje: Odluka) i Naputku o zaustavljanju turističkih autobusa u zoni posebnog prometnog režima od 24. travnja 2013. (dalje: Naputak).Tuženik je osporio osnovanost tužbenog zahtjeva tvrdeći da su Odluka i Naputak na temelju kojih se zahtjeva plaćanje naknade nezakoniti.

10. Prvenstveno valja napomenuti da je u ovoj pravnoj stvari već bila donesena prvostupanjska presuda poslovni broj Povrv-899/2016 od 20. lipnja 2017. kojom je ukinut platni nalog i tužbeni zahtjev odbijen kao neosnovan jer je prvostupanjski sud utvrdio kako ne postoji valjana pravna osnova za naplatu predmetne naknade ocijenivši da je Naputak koji predstavlja opći akt donio gradonačelnik, a ne predstavničko tijelo Grada Dubrovnika zbog čega je donesen od strane nenadležnog tijela i time nije u suglasnosti s odredbama članaka 73. i 74. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“ broj: 33/01, 60/01, 129/05, 28/06, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12 i 19/13). Presudom ovog suda poslovni broj Pž-4909/2017-2 od 21. veljače 2019. djelomično je preinačena prvostupanjska presuda u točki I. njene izreke i održan na snazi gore citirani platni nalog u dijelu kojim je naloženo tuženiku platiti tužitelju iznos od 308.150,00 kn sa zateznim kamatama od dospijeća pojedinačno naznačenih iznosa do isplate po stopi propisanoj za ostale odnose i za naknadu troškova ovršnog postupka u iznosu od 4.257,75 kn sa zateznim kamatama od 22. srpnja 2013. do isplate po istoj stopi (točka I. izreke). Točkom II. izreke odbijene su žalbe tužitelja i umješača na strani tužitelja kao neosnovane i potvrđena prvostupanjska presuda u točki I. njene izreke u dijelu kojim je odbijen kao neosnovan tužbeni zahtjev i ukinut citirani platni nalog u dijelu za isplatu zateznih kamata na pojedinačne iznose glavne tražbine i troškova ovršnog postupka u iznosu od 4.257,75 kn preko stope propisane za ostale odnose, te za naknadu troškova ovršnog postupka u iznosu od 132,00 kn s pripadajućim zateznim kamatama. Postupajući po izjavljenoj reviziji tuženika Vrhovni sud Republike Hrvatske je svojom odlukom poslovni broj Rev 3270/2019-4 od 18. lipnja 2024. ukinuo presudu ovog suda poslovni broj Pž-4909/2017-2 od 21. veljače 2019. u točki I. njene izreke i u tom dijelu predmet vratio ovom sudu na ponovno suđenje s obrazloženjem da je presuda zahvaćena bitnom povredom odredaba parničnog postupka iz članka 354. stavka 2. točke 11. ZPP-a. Uvažavajući uputu Vrhovnog suda Republike Hrvatske ovaj sud je rješenjem poslovni broj Pž-3347/2024-2 od 11. rujna 2024. ukinuo navedenu presudu prvostupanjskog suda i predmet vratio tom sudu na ponovno suđenje s uputom ocijeniti osnovanost tuženikovih prigovora glede nezakonitosti Naputka, odnosno ocijeniti da li u konkretnom slučaju postoji potreba iniciranja postupka sukladno odredbi članka 83. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj: 20/10, 143/12 i 152/14).

11. Iz obrazloženja pobijane presude proizlazi da je prvostupanjski sud ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim i ukinuo platni nalog s obrazloženjem da je Naputak, na kojem tužitelj temelji tužbeni zahtjev, nezakonit jer je protivno odredbama članka 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“ broj 19/13 - pročišćeni tekst) i odredbe članka 42. stavka 3. Statuta Grada Dubrovnika („Službeni glasnik Grada Dubrovnika“ broj: 4/09, 6/10, 3/11, 14/12 i 5/13) te akte donijelo nenadležno tijelo i jer je protivno odredbama članka 1. stavka 2. točke 6. i članka 4. točka 59. Zakona o sigurnosti prometa na cestama („Narodne novine“ broj: 84/92, 6/93, 5/93, 43/96) i odredbi članka 35. točke 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Odluka nezakonita jer je donesena bez prethodne suglasnosti ministarstva nadležnog za unutarnje poslove, a zbog čega nije primjenjiva ni odredba članka 29. točke 7. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne samouprave. Zaključio je da u konkretnom slučaju nisu primjenjive ni odredbe Zakona o komunalnom gospodarstvu jer je predmetno riječ o materiji iz područja sigurnosti prometa na cestama, a ne materiji komunalnog reda u smislu odredbe članka 6. tog Zakona.

12. Tužitelj u žalbi protiv presude u bitnome navodi da je počinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz članka 354. stavka 2. točke 11. ZPP-a jer izreka presude proturječi razlozima obrazloženja te nisu navedeni razlozi o odlučnim činjenicama. Navodi da je prvostupanjski sud postupio izvan granica svog ovlaštenja upuštajući se u ocjenu da li Naputak predstavlja opći akt u smislu odredbe članka 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i odredbe članka 42. stavka 3. Statuta Grada Dubrovnika. Smatra da je prvostupanjski sud pogrešno ocijenio kako se konkretno ne radi o općem aktu ni o drugom propisu te ukazuje na rješenje Vrhovnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Rev-956/2022 od 28. studenog 2023. u kojem se navodi da se Naputkom rješava o pravima i obvezama fizičkih i pravnih osoba, a da to predstavlja sadržaj uređen općim aktom zbog čega on ne predstavlja pojedinačni akt kojeg sukladno Zakonu o lokalnoj i područnoj samoupravi donosi gradonačelnik, kao ni akt kojim se daju upute za postupanje. Ukazuje i na pravno stajalište ovog suda izraženo u odluci poslovni broj Pž-3058/2023 od 3. listopada 2023. prema kojem Naputak nema značaj propisa čiju zakonitost u skladu s odredbom članka 125. alineje 2. Ustava Republike Hrvatske ispituje Ustavni sud, već općeg akta čiju je zakonitost ovlašten ispitati isključivo Visoki upravni sud Republike Hrvatske primjenom odredbe članka 12. stavka 3. točke 2. Zakona o upravnim sporovima. Stoga smatra da je prvostupanjski sud u konkretnom slučaju bio dužan primjenom odredbe članka 83. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima obavijestiti Visoki upravni sud Republike Hrvatske o potrebi pokretanja ocjene zakonitosti općeg akta. Protivno zaključku prvostupanjskog suda kako iz provedenog dokaznog postupka nije utvrdio postojanje neke druge pravne osnove za plaćanje utužene naknade ukazuje da je površina javne namjene prema definiciji odredbe članka 3. stavka 1. točke 37. Zakona o prostornom uređenju svaka površina čije je korištenje namijenjeno svima i pod jednakim uvjetima te da su prema odredbi članka 29. stavka 1. točke 7. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave vlastiti izvori općine i gradova naknade za uporabu javnih općinskih i gradskih površina. Stoga smatra da iz toga proizlazi ovlast jedinice lokalne i područne samouprave da u slučaju isticanja prigovora zakonitosti općeg akta ravnopravno kao i svaka fizička i pravna osoba koja je vlasnik nekretnine podnosi zahtjev prema trećim osobama za ostvarivanje prava na naknadu zbog uporabe tuđe stvari u svoju korist.

13. Umješač na strani tužitelja u žalbi u bitnome navodi da je počinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz članka 354. stavka 2. točke 11. ZPP-a jer presuda ima nedostataka zbog kojih se ne može ispitati, izreka presude je nerazumljiva, proturječna sama sebi i razlozima presude, nema razloga o odlučnim činjenicama, te o odlučnim činjenicama postoji proturječnost između onoga što se u razlozima presude navodi o sadržaju isprava ili zapisnika. Navodi da prvostupanjski sud nije uzeo u obzir rješenje Vrhovnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Rev 2163/2019-4 od 10. svibnja 2022. i rješenje ovog suda poslovni broj Pž-4287/2022 od 2. studenog 2022. te Pž-4267/2022 od 26. listopada 2022. Ističe da je prvostupanjski sud pogrešno ocijenio da Naputak ne predstavlja ni opći niti pojedinačni akt. Smatra da je prvostupanjski sud bio dužan primjenom odredbe članka 83. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima obavijestiti po službenoj dužnosti Visoki upravni sud Republike Hrvatske o potrebi pokretanja ocjene zakonitosti općeg akta. Ukazuje i da prvostupanjski sud nije uzeo u obzir ni odredbu članka 86. Zakona o upravnim sporovima po kojoj ukinute odredbe općeg akta prestaju važiti tek trenutkom objave odluke u „Narodnim novinama“, kao ni odredbe Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Ustava Republike Hrvatske, u kontekstu da je Grad Dubrovnik kao vlasnik nekretnine ovlašten donositi akte i uređivati način raspolaganja nekretninom u svom vlasništvu i da je ustavno pravo jedinica lokalne i područne samouprave imati vlastite proračunske prihode, odnosno ostvarivanje vlastitih prihoda kojima slobodno raspolaže stečenih u obavljanju poslova iz svog djelokruga, kao ni odredbu članka 68. Zakona o lokalnoj upravi i samoupravi, a koji propisuje kako jedinice lokalne samouprave imaju prihode koje čine među ostalim i prihodi određeni posebnim propisima kao i prihode od stvari u njezinom vlasništvu i imovinskih prava.

14. Tuženik u odgovoru na žalbu u bitnome navodi da nisu počinjene bitne povrede odredaba parničnog postupka, da je potpuno i pravilno utvrđeno činjenično stanje i pravilno primijenjene odredbe materijalnog prava. Ističe da je u istovrsnom postupku podnijet zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta i to konkretno Naputaka na što je Visoki upravni sud Republike Hrvatske odgovorio dopisom od 28. listopada 2020. da Naputak nije više na snazi zbog čega ne postoje pretpostavke za pokretanje postupka ocjene suglasnosti osporavanog akta sa zakonom. Stoga navodi da je prvostupanjski sud bio dužan postupiti po odredbi članka 37. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu. Ističe i da čak da je i prvostupanjski sud podnio zahtjev za ocjenom zakonitosti, da ne samo da taj akt ne bi razmatrao jer ga je nezakonito donio Gradonačelnik te bi s obzirom na to da ga nije donijelo predstavničko tijelo Grada Dubrovnika koje je ovlašteno donositi opće akte, ocijenio da Naputak nema svojstvo općeg akta zbog čega ne može ni biti predmetom ocjene zakonitosti u upravnom sporu, a što je sve razvidno iz rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usoz-38/2012-13 od 12. lipnja 2013. kojim je odbacio zahtjev zbog nedopuštenosti u pogledu donositelja općeg akta. Ističe i da odredbe na temelju kojih je donesen Naputak ne predviđaju određivanje i ubiranje naknade za zaustavljanje turističkih autobusa, kao ni odredbe Zakona o cestama, Zakona o prijevozu u cestovnom prometu ni odredbe Zakona o komunalnom gospodarstvu. Navodi da su akti (naputci i zaključci) na koje se tužitelj neutemeljeno poziva po svojoj naravi opći akti čije je donošenje u djelokrugu poslova predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave. Ukazuje i da aktima na temelju kojih tužitelj neosnovano potražuje zahtijevani iznos nije prethodila ni suglasnost ministarstva nadležnog za unutarnje poslove, pa je i iz tog razloga riječ o nezakonitim aktima.

15. U postupku donošenja pobijane presude, ni u pobijanoj presudi, nema bitnih povreda odredaba parničnog postupka na koje je ovaj sud dužan pazi po službenoj dužnosti, kao ni bitne povrede odredaba parničnog postupka iz članka 354. stavka 2. točke 11. ZPP-a na koju i tužitelj i umješač na strani tužitelja posebno ukazuju u žalbi. Izreka presude nije nerazumljiva ni proturječna sama sebi i razlozima presude. Presuda sadrži valjane i jasne razloge o odlučnim činjenicama za ocjenu neosnovanosti tužbenog zahtjeva. Razlozi iz obrazloženja pobijane presude u suglasnosti su s ispravama u spisu, kao i rezultatima provedenog postupka.

16. Analizirajući i ocjenjujući razloge sadržane u obrazloženju pobijane presude u odnosu na žalbene navode, a sve u vezi s relevantnim zakonskim odredbama, utvrđenje je ovog suda da njima tužitelj nije uspješno osporio prosudbe i utvrđenja prvostupanjskog suda koji je, u zakonito provedenom postupku, pravilnom primjenom materijalnog prava, pravilno i zakonito odlučio o neosnovanosti tužbenog zahtjeva. O tome presuda sadrži jasne i valjane razloge koje u cijelosti prihvaća i ovaj sud.

17. Prije svega se ističe da je u međuvremenu u predmetima s istom činjeničnom i pravnom osnovom kao u ovom predmetu, u odnosu na sporno pravno pitanje je li redovni sud ovlašten ocjenjivati zakonitost općeg akta u tim postupcima, Vrhovni sud Republike Hrvatske u svojim donesenim odlukama izrazio shvaćanje da je sud dužan ispitati zakonitost podzakonskih akata kada upravni akt više nije na snazi (poslovni brojevi: Rev 2550/2019-3 od 29. kolovoza 2023., Rev-2169/2019 od 1. ožujka 2023. i Rev 901/2022-2 od 19. listopada 2022.).

18. Tako je u predmetu poslovni broj Rev 901/2022-2 od 19. listopada 2022. odgovoreno na pitanje u odnosu na koje je dopuštena revizija a koje glasi: „U slučaju da nisu ispunjene pretpostavke za postupak ocjene zakonitosti općeg akta, a iz razloga što je navedeni akt već izvan snage, ali očito proizvodi učinke, može li se pitanje njegove zakonitosti isticati tijekom parničnog postupka gdje se pojavilo pitanje zakonitosti toga akta te je li redovni sud u tom parničnom postupku u takvoj situaciji dužan ispitati njegovu zakonitost?“

19. Odgovarajući na postavljeno pitanje u citiranoj odluci iznijeto je pravno shvaćanje pozivom na više odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske (poslovni broj U-III4024/2019, U-III-4025/2019 i dr.), prema kojima (primjerice odluka poslovni broj U-III6013/2012 od 1. prosinca 2014.) je utvrđena povreda odredbe članka 29. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“ broj: 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 i 5/14; dalje: Ustav) i prava na pristup sudu zbog propusta suda da u povodu prigovora podnositelja o nezakonitosti općeg akta jedinice lokalne samouprave, u skladu s odredbom članka 83. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima uputi zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta Visokom upravnom sudu.

20. Stoga u okolnostima kada upravni akt više nije na snazi, sud koji vodi postupak dužan je ispitati zakonitost odluka na kojima tužitelj temelji svoj zahtjev. Pritom je sud dužan ispitati zakonitost upravnih akata na način kako bi to, da ti upravni akti u međuvremenu nisu stavljeni izvan snage, ispitao upravni sud. Dakle, sud je dužan ispitati i odgovoriti na sva pitanja glede zakonitosti upravnih akata (Naputka) u odnosu na odredbe Zakona o komunalnom gospodarstvu i Zakona o sigurnosti na cestama.

21. Glede prigovora nezakonitosti Naputka, ocjena je žalbenog suda da predmetno nije riječ ni o općem aktu, ni o drugom propisu, kako je to pravilno ocijenio i prvostupanjski sud (tako i u odluci ovog suda poslovni broj Pž- 70/2021-6 od 20. ožujka 2024., Pž-3405/2023-2 od 5. prosinca 2023., Pž-1839/2024-2 od 15. svibnja 2024., Pž-2963/2024-2 od 4. rujna 2024. i dr.). Naime, opće akte donose tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, druge pravne osobe s javnim ovlastima i pravne osobe koje obavljaju javnu službu. Samo akt koji ispunjava određene pretpostavke može se smatrati općim aktom. Te se pretpostavke odnose na donositelja, sadržaj i objavu općeg akta. Za donošenje općeg akta mora postojati pravna osnova, pa takav akt može biti donesen jedino od strane tijela ili osobe koji su na donošenje takvog akta ovlašteni izričitom zakonskom odredbom. Prema svom sadržaju opći akt odnosi se na unaprijed neodređeni i neizvjestan broj pravnih situacija i mora odgovarati sadržaju, koji mu je odredio zakon. Općim se aktom ne mogu uređivati pravne situacije koje nisu predviđene zakonom te on prije nego što stupi na snagu, mora biti objavljen u skladu sa zakonom.

22. Osporenim Naputkom propisana je vlasnicima vozila obveza plaćanja naknade za zaustavljanje turističkih autobusa u zoni posebnog prometnog režima (članak 3. Naputka). Naputak je donio gradonačelnik Grada Dubrovnika i objavljen je u Službenom glasniku Grada Dubrovnika i doneseni na temelju odredbe članka 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, članka 42. Statuta Grada Dubrovnika („Službeni glasnik Grada Dubrovnika“ broj: 4/09, 6/10, 3/11 i 4/12) i članka 13. Odluke.

23. Odredbom članka 48. stavka 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“ broj 19/13 - pročišćeni tekst) propisano je da općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan: 1. priprema prijedloge općih akata, 2. izvršava i osigurava izvršavanje općih akata predstavničkog tijela, 3. usmjerava djelovanje upravnih tijela jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave u obavljanju poslova iz njihovoga samoupravnog djelokruga te nadzire njihov rad, 4. upravlja nekretninama i pokretninama u vlasništvu jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave kao i njezinim prihodima i rashodima, u skladu sa zakonom i statutom, 5. odlučuje o stjecanju i otuđivanju nekretnina i pokretnina jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave i raspolaganju ostalom imovinom u skladu s ovim Zakonom, statutom jedinice i posebnim propisima, 6. imenuje i razrješuje predstavnike jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave u tijelima javnih ustanova, trgovačkih društava i drugih pravnih osoba iz članka 35. stavka 1. točke 5. ovoga Zakona, osim ako posebnim zakonom nije drugačije određeno, 7. obavlja i druge poslove utvrđene zakonom i statutom.

24. Odredbom članka 42. stavka 3. Statuta Grada Dubrovnika („Službeni glasnik Grada Dubrovnika“ broj: 4/09, 6/10, 3/11, 14/12 i 5/13), propisano je da u obavljanju izvršne vlasti gradonačelnik: 1. donosi pojedinačne akte kad je za to ovlašten zakonom, Statutom ili odukom Gradskog vijeća, 2. izvršava ili osigurava izvršavanje općih akata Gradskog vijeća, 3. priprema i podnosi gradskom vijeću prijedloge općih i pojedinačnih akata, 4. utvrđuje i Gradskom vijeću podnosi prijedlog Proračuna Grada i Odluku o izvršenju Proračuna, 5. odlučuje o stjecanju i otuđenju pokretnina i nekretnina i raspolaganju ostalom imovinom Grada u visini pojedinačne vrijednosti do najviše iznosa od 1.000.000,00 kn ako je stjecanje i otuđivanje nekretnina i pokretnina te raspolaganje ostalom imovinom planirano u Proračunu i provedeno u skladu sa zakonom, 6. upravlja prihodima i rashodima Grada, 7. upravlja raspoloživim novčanim sredstvima na računu Proračuna Grada, 8. donosi Pravilnik o unutarnjem redu za upravna tijela Grada, 9. donosi rješenje o imenovanju i razrješenju pročelnika upravnih tijela, 10. određuje predstavnika Grada u skupštinama trgovačkih društava kojih je Grad osnivač, sukladno aktu o osnivanju trgovačkoga društva, 11. imenuje i razrješava predstavnike Grada u tijelima javnih ustanova i ustanova kojih je osnivač Grad, trgovačkih društava u kojima Grad ima udjele ili dionice i drugih pravnih osoba kojih je Grad osnivač, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno, 12. utvrđuje plan prijama u službu u upravna tijela Grada, 13. usmjerava djelovanje upravnih odjela i službi Grada u obavljanju poslova iz samoupravnoga djelokruga Grada ili poslova državne uprave ako je za njih zadužen Grad, 14. nadzire rad upravnih odjela i službi u samoupravnom djelokrugu i poslovima državne uprave, 15. daje mišljenja o prijedlozima koje podnosi drugi ovlašteni predlagatelj, 16. obavlja nadzor nad zakonitošću rada tijela mjesnih odbora, 17. osniva savjetodavna tijela i imenuje članove savjetodavnih tijela, i to samo kad je to potrebno radi davanja stručnih mišljenja i predlaganja rješavanja određenih pitanja iz područja koja ne spadaju u uži djelokrug upravnih tijela Grada Dubrovnika, 18. obavlja i druge poslove predviđene Statutom i drugim propisima, 19. obavlja i druge poslove koji mu pripadaju po zakonu, Statutu i Poslovniku.

25. Odredbom članka 13. Odluke propisano je da će pri proglašenju područja ili dijelova javnih površina Grada Dubrovnika zonom posebnog prometnog režima, Poglavarstvo prometnim projektom odrediti: - točan popis javnih prometnih površina, odnosno područje Grada Dubrovnika koje se proglašava zonom, - razloge proglašenja dijela javnih prometnih površina, odnosno područja Grada Dubrovnika zonom - vrstu, veličinu i namjenu vozila kojima se može dopustiti prometovanje zonom, - javne površine unutar zone kojima se može dopustiti prometovanje vozila, - vrijeme kada se dopušta ulazak i prometovanje određenih vozila u zoni, - interventna vozila koja mogu bez odobrenja prometovati zonom, - uvjete parkiranja, odnosno ostavljanje vozila u zonama, - akte kojima se uređuju ostali posebni uvjeti prometovanja u zoni. Predmetna Odluka nije dala niti je mogla dati ovlaštenje gradonačelniku za donošenje općeg akta.

26. Slijedom navedenog, prvostupanjski sud je pravilno zaključio da iz svih navedenih odredaba proizlazi da Naputak koji je donio gradonačelnik Grada Dubrovnika nije opći akt u smislu odredbe članka 3. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima jer izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave nema zakonskog ovlaštenja za donošenje općeg akta iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave. Kako osporeni Naputak, s obzirom na donositelja, ne predstavlja opći akt, tako ni ne može biti predmetom ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (tako i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u rješenju poslovni broj Usoz-93/16 i Usoz-94/16 od 28. listopada 2016. i odluci poslovni broj Usoz-47/19 od 28. listopada 2020.), a ni pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske, jer nije riječ ni o drugom propisu u smislu odredbe članka 37. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (tako i Ustavni sud Republike Hrvatske u rješenju poslovni broj U-II-5157/05 od 5. ožujka 2012. i U-II-4776/18 od 9. travnja 2019.).

27. Dakle, s obzirom na to da je Naputkom obvezu plaćanja naknade za zaustavljanje autobusa u zoni posebnog prometnog režima propisalo za to neovlašteno izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, on nije valjana pravna osnova za prihvaćanje tužbenog zahtjeva. Tim više što Odluka o uređenju prometa na području Grada iz 2000. godine, iako tada na snazi, ne može biti temelj za donošenje drugog općeg akta iste pravne snage jer temelj za donošenje općeg akta jedinice lokalne samouprave može biti samo zakon i statut jedinice lokalne samouprave.

28. Nadalje odredbom članka 1. stavka 2. točke 6. Zakona o sigurnosti prometa na cestama propisano je da predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave i uprave, u skladu s odredbama ovoga Zakona, uz prethodnu suglasnost policijske uprave, uređuje promet na svom području tako da, između ostalog određuje parkirališne površine i način parkiranja, zabrane parkiranja i mjesta ograničenog parkiranja. Parkiranje vozila je prekid kretanja vozila u trajanju dužem od tri minute, osim prekida koji se čini da bi se postupilo po znaku ili pravilu kojim se upravlja prometom (članak 4. točka 59. Zakona o sigurnosti prometa na cestama).

29. Dakle, jedinice lokalne samouprave ovlaštene su urediti promet na svom području, uključujući i to hoće li za parkiranje autobusa u zonama posebnog prometnog režima naplaćivati naknadu ili neće, sve u skladu s odredbama članka 29. točke 7. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, na koje se u žalbi poziva tužitelj. Međutim, da bi ostvarili to svoje pravo potrebno je da je, u skladu s odredbom članka 1. stavka 2. točke 6. Zakona o sigurnosti prometa na cestama i članka 35. točke 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave o tome donijelo odluku uz prethodnu suglasnost policijske uprave, što u konkretnom slučaju nije učinjeno. Naime, ni jednom odredbom Odluke nije propisana obveza plaćanja naknade za zaustavljanje turističkih autobusa u zonama posebnog prometnog režima. Iz tog razloga, kao i zato što zbog prethodno iznesenih razloga Naputci gradonačelnika ne predstavljaju valjanu pravnu osnovu za prihvaćanje tužbenog zahtjeva, prvostupanjski sud je pravilno tužbeni zahtjev odbio kao neosnovan.

30. Ukazuje se žaliteljima i na odredbu članka 338. stavka 4. ZPP-a, kojom je propisan sadržaj obrazloženja prvostupanjske presude i prema kojoj sud nije dužan obrazložiti sve navode stranaka iznesene tijekom postupka, odnosno ocijeniti sve izvedene dokaze, nego samo one koje smatra važnim za odluku, pa time nije počinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz članka 354. stavka 2. točke 11. ZPP-a na koju tužitelj i umješač na strani tužitelja upiru u žalbi.

31. Također, pravilno je prvostupanjski sud ocijenio da iako nije vezan pravno osnovom, da osnovanost tužbenog zahtjeva ispituje samo u granicama činjeničnih navoda stranaka te da tužitelj, osim gore navedenih, nije iznio neke druge činjenične navode iz kojih bi proizlazila neka druga osnova podmirivanja utuženog iznosa za zaustavljanje autobusa u zoni posebnog prometnog režima.

32. Odluka o troškovima parničnog postupka također je pravilna i zakonita, donijeta u skladu s odredbom članka 154. stavka 1. ZPP-a i članka 155. stavka 1. ZPP-a, dok tužitelj u tom smislu ni ne iznosi neke posebne žalbene razloge.

33. Slijedom navedenog valjalo je primjenom odredbe članka 368. stavka 1. ZPP-a odbiti žalbe tužitelja i umješača na strani tužitelja kao neosnovane i potvrditi pobijanu presudu.

Zagreb, 5. ožujka 2025.

Predsjednica vijeća

Tatjana Kujundžić Novak