REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U OSIJEKU
Osijek, Trg A. Starčevića 7/II
Poslovni broj: Us I-1210/2023-13
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Osijeku, po sutkinji Blanki Sajter, uz sudjelovanje zapisničarke Anice Žigmundić, u upravnom sporu tužitelja Galić d.o.o., Kutjevo, Republike Hrvatske 125, OIB: 30676482700, kojeg zastupa opunomoćenik Tomislav Sadrić, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Batarelo Dvojković Vuchetich d.o.o., Zagreb, Ulica kralja Držislava 8, protiv tuženika Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, Ulica grada Vukovara 78, Zagreb, OIB: 76767369197, Zagreb, kojeg zastupa opunomoćenica CVI, službena osoba, radi odgode izvršenja, 4. ožujka 2025.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se kao neosnovan tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-034-08/22-01/189, URBROJ: 525- 04/124-23-7 od 3. kolovoza 2023. i rješenja Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, KLASA: 320-01/15-07-06/0046, URBROJ: 343-1900/01- 23-089 od 3. svibnja 2023. te radi vraćanja predmeta na ponovni postupak.
II. Odbija se kao neosnovan zahtjev tužitelja za naknadu troška upravnog spora.
Obrazloženje
1.1. Osporavanim rješenjem tuženika odbijena je kao neosnovana žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju (dalje: Agencija), KLASA: 320-01/15-07-06/0046, URBROJ: 343- 1900/01-23-089 od 3. svibnja 2023., kojim je odbijen prijedlog tužitelja od 26. kolovoza 2021. za odgodu izvršenja Odluke Agencije o povratu sredstava KLASA: 320-01/15- 07-05-06/0046, URBROJ: 343-1302/01-21-0051 od 15. srpnja 2021. (dalje: Odluka o povratu).
1.2. Navedena prvostupanjska odluka donesena je u izvršenju presude ovoga suda poslovni broj Us I-1372/2022-8 od 8. ožujka 2023. Navedenom presudom ovoga suda, između ostaloga, poništeno je rješenje Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske KLASA: UP/II-034-08/22-01/189, URBROJ: 525-04/129-22-3 od 22. rujna 2022. kao i rješenje Agencije, KLASA: 320-01/15-07-05-06/0046, URBROJ: 343- 1900/01-22-072 od 18. ožujka 2022. te je predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak, kako bi u ponovnom postupku Agencija odlučila o osnovanosti razloga za odgodu izvršenja, primjenom odredbe članka 140. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj 47/09. i 110/21., dalje: ZUP), u (samostalnom) postupku izvršenja vođenom (pravilno) po odredbama Zakona o poljoprivredi ("Narodne novine", broj 118/18., 42/20., 127/20. i 52/21., dalje: ZP/18).
1.3. Presudom ovoga suda poslovni broj Us I-1026/2022-20 od 12. listopada 2023., između ostaloga, poništeno je rješenje Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, KLASA: UP/11-034-08/21-01/456, URBROJ: 525-04/124-22-6 od 22. srpnja 2022. kao i prethodno citirana Odluka o povratu sredstava Agencije, KLASA: 320- 01115-07-05-06/0046, URBROJ: 343-1302/01-21-0051 od 15. srpnja 2021., a navedena presuda do donošenja ove presude nije postala pravomoćna. Slijedom navedenoga, prethodno citirana Odluka o povratu, kao osnova za izvršenje sui generis, postojala je u trenutku donošenja presude u ovoj upravnoj stvari, obzirom da o istoj nije pravomoćno odlučeno.
2.1. Tužitelj u tužbi, u bitnome, navodi da osporavano rješenje smatra nezakonitim zbog pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja, bitnih povreda upravnog postupka kao i pogrešne primjene materijalnog prava. Tužitelj iznosi historijat odlučivanja u povodu odluke o odobrenju projekta za ulaganja u sektoru vina Agencije (koja je poništena rješenjem Agencije KLASA: 320-01/15-07-05-06/0046, URBROJ: 343-1302/01-21-0050 od 14. srpnja 2021.), navodeći u bitnome, da je zakonitost Odluke o povratu predmet upravnog spora ovoga suda koji se vodi pod poslovnim brojem Us I-1026/2023.
2.2. Navodi da je Agencija započela izvršavati prijeboje (poravnanja) iznosa čiji je povrat naložen Odlukom o povratu sa sredstvima koja tužitelju još uvijek nisu isplaćena, čime tužitelja lišava primanja novih, već odobrenih potpora. Zakonitost rješenja Agencije KLASA: 320-01/15-07-05-06/0046, URBROJ: 343-1900/01-22-073 od 18. ožujka 2022. kojim je odbijen prigovor tužitelja protiv izvršenog prijeboja radi naplate duga na temelju Odluke o povratu, predmet je spora koji je nepravomoćno dovršen u ovome sudu, presudom poslovni broj Us I 1373/2022-11 od 11. listopada 2023.). Nadalje, tužitelj smatra da u ponovnom postupku ponovno nije postupljeno sukladno Odluci Ministarstva poljoprivrede KLASA: 011-01/19-01/58 URBROJ: 525- 12/0646- 20-33 od 20. travnja 2020. (dalje: Odluka Ministarstva) koja izričito zabranjuje prisilnu naplatu u postupcima povrata sredstava, radi ublažavanja negativnih ekonomskih posljedica uzrokovanih smanjenjem gospodarskih aktivnosti zbog pojave epidemije bolesti COVID-19. Smatra da je Odlukom Ministarstva utvrđeno kako se za vrijeme pandemije (op. pandemija bolesti COVID-19 je službeno proglašena završenom 11. svibnja 2023.) neće vršiti prisilna naplata na temelju odluka o povratu sredstava. Osporava stav tuženika da se Odluka Ministarstva odnosi isključivo na postupke prisilne naplate u ovršnom/sudskom postupku, a ne i na postupke poravnanja duga (kako ga provodi Agencija u odnosu na tužitelja), te citira toč. 11. obrazloženja presude ovoga suda poslovni broj Us I 1372/2022-8 od 8. ožujka 2023., smatrajući da je prvostupanjska odluka suprotna pravnom shvaćanju suda.
2.3. Tužitelj smatra da su ispunjeni uvjeti iz članka 140. ZUP-a za donošenjem rješenja o odgodi izvršenja, radi izbjegavanja teško popravljive štete, a takva se odgoda ne bi protivila javnom interesu, niti u konkretnom slučaju postoji zakon koji bi propisivao drukčije.
2.4. Tužitelj (kao i u pravomoćnoj presudi ovoga suda poslovni broj Us I 1372/2022-8 od 8. ožujka 2023., gdje su isti navodi već otklonjeni), smatra da je valjalo primijeniti odredbe Zakona o poljoprivredi ("Narodne novine", broj 30/15., dalje: ZP/15) koji ne sadržava odredbu o nesuspenzivnosti žalbe jer je postupak u vezi prijave i realizacije projekta i sufinanciranja iz nacionalnog programa potpore sektoru vina započeo 2015. te da ZP/15 u članku 190. stavku 1. izričito propisuje da će se postupci započeti po odredbama tog zakona dovršiti po njegovim odredbama. Smatra da je tuženik pogrešno primijenio ZP/18 koji u članku 144. stavku 5. propisuje da žalba protiv odluke o povratu ne odgađa izvršenje. Navodi i da sve i da se u predmetnom slučaju primjenjuje trenutno važeći ZP/18, a prema kojem žalba protiv odluke o povratu nije suspenzivna, da ta činjenica ne znači da je prijedlog za odgodu izvršenja automatski neosnovan. Nadalje, navodi da nesuspenzivnost žalbe sama po sebi ne čini prijedlog za odgodu izvršenja neosnovanim kako to tvrde prvostupanjsko tijelo i tuženik, već suprotno tome činjenica da je određenim propisom pravnom lijeku oduzeto svojstvo suspenzivnosti ne znači da nema mjesta primjeni instituta odgode izvršenja predviđenog člankom 140. ZUP-a. Tvrdi da upravo suprotno, kada stranka odgodu izvršenja odluke ne može postići žalbom, da preostaje prijedlog za odgodom izvršenja, jer kada žalbi nije oduzeto njeno redovno svojstvo suspenzivnosti, odgoda izvršenja nastupa samim podnošenjem žalbe i traje do pravomoćnosti pobijane odluke. Naglašava da je odluka o povratu donesena primjenom odredbi ZP/15, uslijed čega smatra da je i o ovoj upravnoj stvari valjalo odlučiti primjenom ZP/15.
2.5. Iznosi tvrdnju da odgoda izvršenja nije protivna Zakonu o poljoprivredi, kao ni drugim propisima, odnosno ista nije niti protivna javnom interesu, ista ne bi predstavljala povredu načela dobrog financijskog upravljanja, transparentnosti i ne diskriminacije, te smatra da tuženik pogrešno tumači sadržaj odredbe članka 63. Uredbe 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014 , (EU) br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 , Službeni list Europske unije L 193/1 i članka 5. stavak 4 točka e) Uredbe 908/2014 od 6. kolovoza 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanje i drugih tijela, financijskog upravljanja , poravnanja računa, pravila o kontroli, jamstava i transparentnosti, Službeni list Europske unije L 255/59 (dalje: Propisi EU), u smislu potrebnih mjera za zaštitu financijskih interesa EU, uključujući zakonodavne, regulatorne i administrativne mjere, kao i obveze država članica da poštuju načelo proporcionalnosti prilikom provođenja adekvatnih kontrola i postupaka osiguranja povrata nepropisno isplaćenih sredstava.
2.6. Smatra da je primjenom članka 28. Uredbe 908/2014, kojom je propisana mogućnost država članica (odnosno njenih tijela) da izvršavaju prijeboj nepodmirenog duga korisnika s bilo kojim budućim plaćanjem agencije za plaćanja, isključivo pod uvjetom da se radi o dugu koji je utvrđen u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, prijeboj mogao biti vršen samo na temelju pravomoćne odluke o povratu. Poziva se i na sadržaj odredbe članka 98. stavak 3. točke a) Uredbe 2018/1046, navodeći da se iznos duga smatra utvrđenim samo ako je iznos potraživanja nesporan i ako ne podliježe nikakvom uvjetu. Ističe da je (nepravomoćnom) presudom ovoga suda poslovni broj Us I - 1025/2022-14 od 31. svibnja 2023. poništena odluka o poništenju odluke o odobrenju projekta za ulaganja u sektoru vina Agencije KLASA: 320-01/15- 07-05-06 /0046, URBROJ: 343-1302/01-21-0050 od 14. srpnja 2021.
2.7. Navodi i da bi izvršenjem odluke o povratu tužitelju bio onemogućen nesmetan nastavak poslovanja, a što bi utjecalo na određena pitanja od javnog interesa kao što su poticanje lokalne zaposlenosti, poticanje gospodarskog i turističkog razvoja šire kutjevačke regije, poticanje domaće proizvodnje te promociju Republike Hrvatske i njenih regija u svijetu, a na što je sve utjecao razvoj vinarije u sklopu projekta. Stoga smatra da se radi o dva međusobno suprotstavljena javna interesa – nastavka poslovanja tužitelja (i raspolaganja dodijeljenim sredstvima) i interesa tuženika za naplatom sredstava iz Odluke o povratu, te da bi sud trebao izvesti test razmjernosti. Tužitelj citira i sadržaj podnesenog prijedloga za odgodu u smislu postojanja mogućnosti nastanka teško popravljive štete ključna pretpostavka koja mora biti ispunjena da bi se prijedlog za izvršenje usvojio, a tu pretpostavku prvostupanjsko tijelo uopće nije razmatralo unatoč tome što je tužitelj u prijedlogu za odgodu izvršenja detaljno iznio argumente u prilog ispunjenja te pretpostavke. Tako navodi da je tužitelj zbog izvršenja odluke o povratu koje Agencija trenutno provodi putem prijeboja onemogućen realizirati druge, pa i projekte za koje su mu odobrena sufinanciranja sredstvima iz EU fondova, što sve dovodi do mogućeg otkazivanja ugovora od strane dobavljača i poslovnih partnera te nastanka dodatnih obveza koje bi mogle rezultirati blokadom računa. Navodi i da bi blokada računa rezultirala proglašenjem prijevremenog dospijeća obveza po kreditima banaka, a što sve dovodi do mogućeg stečaja društva i gubitka radnih mjesta. Slijedom navedenog tužitelj predlaže da sud održi javnu raspravu, te da poništi osporavano rješenje tuženika kao i prvostupanjsko rješenje u ovoj upravnoj stvari, zatim da sud reformacijskom odlukom odluči o odgodi izvršenja odluke o povratu, te da sud naloži tuženiku naknadu troškova upravnog spora.
3.1. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi da osporava navode tužbe jer su isti u suprotnosti s dokazima i činjenicama koje su utvrđene u pobijanom rješenju. U odnosu na zakonitost poravnanja poziva se na odredbu članka 145. stavka 1. i 2. ZP/18 koja propisuje da tijekom trajanja sudskog postupka, kao i tijekom trajanja ovršnog postupka, Agencija za plaćanja zadržava pravo da prvu sljedeću odobrenu isplatu (za izravne potpore ili isplate za plaćanja u sklopu mjera poljoprivredne politike) umanji za iznos duga utvrđen odlukom o povratu sredstava Agencije za plaćanja, a o naplaćenom iznosu duga od iznosa odobrene isplate Agencija za plaćanja dužna je obavijestiti nadležni sud pred kojim se vodi postupak i Ministarstvo. Ističe da zakonodavac taksativno razdvaja postupke iz članka 145. stavka 1. i 2. ZP/18 od postupaka iz članka 145. stavka 3. ZP/18, pri čemu se povrat nezakonito isplaćenih sredstava, pa i kada su već zbog nemogućnosti naplate duga u tijeku postupci iz članka 145. stavka 3. ZP/18, prvenstveno vrši kroz postupke poravnanja iz članka 145. stavka 1. i 2. ZP/18. Štoviše, predmetni postupci ne pokreću se niti ovrhom niti putem suda, nego se kod same Agencije za plaćanja knjigovodstveno, neposredno provode poravnanjem sa sredstvima koja korisniku još nisu isplaćena za bilo koju od mjera poljoprivredne politike (članak 145. stavak 1. ZP/18), i to na način da sama Agencija za plaćanja (ne sud, porezna uprava, Financijska agencija ili neko drugo javnopravna tijelo) izvrši umanjenje prve sljedeće odobrene isplate za izravne potpore ili isplate za plaćanja u sklopu mjera poljoprivredne politike (članak 145. stavak 2. ZP/18). Tek u slučaju takve nemogućnosti naplate duga poravnanjem kod same Agencije za plaćanja sa odobrenim isplatama za izravne potpore ili isplatama za plaćanja u sklopu mjera poljoprivredne politike, Agencija za plaćanja ima pravo, ali i dužnost pokrenuti postupak ovrhe na računima dužnika u skladu s propisima Republike Hrvatske i/ili zatražiti zaštitu svojih prava putem nadležnog suda (članak 145. stavak 3. ZP/18). U tom smislu ističe da su predmet odgode po toč. III. Odluke Ministarstva člankom 145. stavkom 3. ZP/18 predviđeni postupci ovrhe na računima dužnika, koji računi dužnika niti ne moraju biti svi poznati Agenciji za plaćanja, a i sve da su poznati, Agencija za plaćanja ih ne može sama neposredno blokirati, odnosno postupci koji se moraju radi zaštite prava Agencije za plaćanja pokrenuti putem za to nadležnog suda. Dakle, Postupci poravnanja iz članka 145. stavka 1. i 2. ZP/18 nisu predmet Odluke Ministarstva, te su se bez iznimke redovito i u svako dobra provodili pred Agencijom za plaćanja i za vrijeme epidemije bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV- 2. U odnosu na pitanje mjerodavnog propisa poziva se na toč. 8. obrazloženja presude ovoga suda poslovni broj Us I-1372/2022-8 od 8. ožujka 2023. u kojoj je sud već odlučivao o istom, na način da je u postupku izvršenja utvrđeno da je mjerodavan propis ZP/18, što je i u skladu s odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske („Narodne novine" br. 127/20), kako bi se pružila bolja pravna zaštita korisnika. Kako je iz obrazloženja Odluke o povratu razvidno, do saznanja o počinjenoj nepravilnosti koja su dovela do pokretanja postupka donošenja Odluke o povratu Agencija je došla 6. veljače 2019. kada je zaprimila prijavu kaznenog djela subvencijske prijevare, stoga je na postupak povrata primijenjen tada važeći ZP/18. i to članak 144. stavak 5. predmetnog zakona kojim je određeno da korisnik ima pravo podnijeti žalbu na odluku o povratu sredstava iz stavka 1. toga članka o kojoj odlučuje tuženik, no žalba korisnika ne odgađa izvršenje odluke o povratu sredstava, a ne prethodno važeći ZP/15. Zaključno se ističe kako je postupak povrata postupak sui generis, odnosno postupak dodjele bespovratnih sredstava po redovnom tijeku stvari ne završava povratom sredstava, već do povrata sredstava dolazi iznimno kada se ostvare zakonom predviđene pretpostavke, a u konkretnom slučaju, s obzirom kada je postupak povrata započeo, primijenjen je ZP/18. Stoga je Agencija na temelju izvršne Odluke o povratu pristupila postupku poravnanja s drugim neisplaćenim sredstvima pri Agenciji iz članka 145. stavka 1. ZP/18, koje odredbe nisu u suprotnosti s mjerodavni europskim pravom.
3.2. U odnosu na pitanje zaštite javnog interesa tuženik ističe kako utvrđena nepravilnost utječe na povredu financijskih interesa Europske unije za koje povrede u slučaju ne izvršenja povrata nezakonito isplaćenih sredstava odgovornost snosi Republika Hrvatska pa i u vidu suspenzije budućih plaćanja, a o čemu je iscrpno pojašnjenje dano u prvostupanjskom rješenju. Ističe da je u priloženoj sudskoj praksi razmatran javni interes naplate javnih davanja u Državni proračun Republike Hrvatske u koji se uplaćuju i drugi doprinosi i javna davanja istih subjekata kojima je utvrđen neplaćen javni dug, a u slučaju čije eventualne kasnije nemogućnosti naplate, osim neposredne štete po Državni proračun Republike Hrvatske, ne nastaje daljnja šteta po javne interese Republike Hrvatske, u ovom konkretnom slučaju po Republiku Hrvatsku, njene gospodarske subjekte i u konačnici javni interes izgledno je da nastaju daljnje nepovoljne posljedice koje nadilaze eventualni javni interes da se tužitelju, radi njegove gospodarske stabilnosti i daljnjeg nesmetanog poslovanja, po izvršnosti Odluke o povratu ne poravnavaju sredstva koja tužitelj ostvaruje po drugim osnovama iz istog tog proračuna Europske unije koji je svojim nezakonitim postupanjem oštetio. Tuženik naglašava da su predmet povrata nezakonito isplaćena investicijska javna sredstva iz proračuna Europske unije, a ne sredstva koja su proizašla iz redovnog gospodarskog poslovanja ili njegovih kreditnih zaduženja koja će naknadno isplatiti iz svog redovnog gospodarskog poslovanja. Slijedom navedenoga tuženik ostaje u cijelosti kod navoda danih u obrazloženju akta koji se osporava i predlaže da sud odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan.
4. Tužitelj je 24. studenog 2024. dostavio podnesak u kojemu je ponovio tužbene navode te je istaknuo da se u točki I. Odluke Ministarstva od 20. travnja 2020. izričito navodi kako se njome uređuju „postupci povrata sredstava i poravnanja povrata sredstava"; da se u uvodnom dijelu Odluke Ministarstva izričito navodi kako je donesena na temelju članka 144. i 145. ZP/18, a ne samo pojedinih stavaka čl. 145. ZP/18; da postupak prisilne naplate u ovršnom/sudskom postupku i postupak poravnanja sredstava u osnovi rezultiraju jednakim ekonomskim učinkom za korisnika. Navodi da je izjavio žalbu protiv presude ovoga suda poslovni broj Usl-1373/2022 od 11. listopada 2023., te se poziva na sadržaj nepravomoćne presude (priložene spisu spora) ovoga suda poslovni broj Us I-1025/2022 od 31. svibnja 2023. kojom je poništena Odluka o poništenju odluke o odobrenju projekta za ulaganja u sektoru vina Agencije KLASA: 320-01/15-07-05-06 /0046, URBROJ: 343-1302/01-21-0050 od 14. srpnja 2021., te prilaže i nepravomoćnu presudu ovoga suda poslovni broj Us I - 1026/2022 od 12. listopada 2023. kojom je poništena odluka o povratu. U odnosu na navode tuženika da bi se odgodom narušio javni interes ističe da tuženik ne razumije koncept javnog interesa odnosno sukoba interesa, te ističe da odredbe Uredbe 2018/1046 ionako ne predstavljaju osnovu za postupanje nacionalnih tijela prema korisnicima, već jedino eventualnu pravnu osnovu za postupanje institucija EU prema državama članicama, odnosno za postupanje tijela država članica prema institucijama EU. Smatra da je primjenom Uredbe 2018/1046 valjalo uvažiti važnost primjene načela proporcionalnosti iz članka 63. stavak 3. Uredbe, kao i odredbu članka 28. Uredbe 908/2014, kojom je propisana mogućnost država članica (odnosno njenih tijela) da izvršavaju prijeboj nepodmirenog duga korisnika s bilo kojim budućim plaćanjem agencije za plaćanja, isključivo pod uvjetom da se radi o dugu koji je utvrđen u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. Tako pojam proporcionalnosti iz Uredbe 2018/1046 (kod financijskih sankcija) predstavlja dužnost uzimanja u obzir faktora: težine situacije, njezinog učinka na proračun, vrijeme koje je proteklo od relevantnog postupanja, njegovo trajanje i ponavljanje, je li ponašanje uključivalo namjeru ili stupanj nepažnje te stupanj suradnje osobe ili subjekta s relevantnim nadležnim tijelom i doprinos te osobe ili subjekta istrazi.
5. Dana 11. veljače 2025. u ovome sudu održana je rasprava u nazočnosti opunomoćenika tužitelja, a u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, primjenom odredbe članka 91. stavak 3. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 36/24, dalje: ZUS), te je opunomoćenik tužitelja izjavio da ostaje u cijelosti kod tužbenog zahtjeva. Tužitelj je na raspravi ponovio tužbene navode te istaknuo da u pogledu navoda tuženika o potrebi zaštite financijskih interesa EU, prema pravu EU Agencija i tuženik uopće nisu smjeli provoditi prijeboj odnosno poravnanje u ovom konkretnom slučaju, zato što navodni dug po osnovi povrata nije bio nesporno utvrđen. Tužitelj predlaže da sud zastane s ovim sporom i uputi prethodna pitanja Sudu EU, koja bi glasila:
I. Imajući u vidu članak 28. Uredbe 908/2014 i članak 98. stavak 3. točku a Uredbe 2018/1046 smiju li nacionalna tijela provoditi prijeboj nepodmirenog duga s budućim plaćanjima potpora ako korisnik potpore u posebnom sudskom postupku osporava osnovanost i visinu tog navodnog duga te ako taj dug nije konačno i pravomoćno utvrđen.
II. U slučaju kada je nacionalno tijelo odredilo povrat potpore postoji li zapreka u pravu EU da nacionalno tijelo primjeni odredbu nacionalnog prava koja omogućava odgodu izvršenja povrata prisilnom naplatom ili prijebojem do pravomoćnog utvrđenja je li takav povrat uopće osnovan i postoji li uopće dug.
6. Tijekom dokaznoga postupka sud je izvršio uvid u spis, spise ovoga suda poslovni broj Us l-1025/2022, Us l-1026/2022, Us l-1372/2023 i Us l-1373/2023, spis upravnoga postupka, te u sve isprave koje su priložene istima.
7. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, a sukladno odredbi iz članka 114. stavka 3. ZUS-a, sud je utvrdio da je tužbeni zahtjev neosnovan.
8. Kao što je već navedeno, presudom ovoga suda poslovni broj Us I-1372/2022- 8 od 8. ožujka 2023., između ostaloga, poništeno je rješenje Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske KLASA: UP/II-034-08/22-01/189, URBROJ: 525-04/129-22-3 od 22. rujna 2022. kao i rješenje Agencije, KLASA: 320-01/15-07-05-06/0046, URBROJ: 343-1900/01-22-072 od 18. ožujka 2022. te je predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak, kako bi u ponovnom postupku Agencija odlučila o osnovanosti razloga za odgodu izvršenja, primjenom odredbe članka 140. ZUP-a, te primjenom mjerodavnog ZP/18.
9. Kako je u navedenoj (pravomoćnoj) presudi već obrazložena valjanost primjene ZP/18 kao mjerodavnog propisa u ovoj upravnoj stvari, s obzirom na kriterij da se postupak radi povrata sredstava pokreće po službenoj dužnosti kada za to postoje preduvjeti te se radi o samostalnom upravnom postupku kako to predviđa članak 40. stavak 3. ZUP-a, a koji rezultira odlukom o povratu sredstava u skladu s predviđenim člankom 144. ZP/18. Taj propis je pravilno primijenjen i u Odluci Agencije o povratu sredstava od 15. srpnja 2021. te se primjenjuje i u postupku radi odgode izvršenja te Odluke. Stoga sud (opetovani) navod tužitelja o pogrešnoj primjeni ZP/18 kao mjerodavnog propisa u ovoj upravnoj stvari ocjenjuje neosnovanim.
10. Nadalje, u navedenoj presudi sud je dao uputu prvostupanjskom tijelu da ponovno odluči o prijedlogu tužitelja za odgodom izvršenja rješenja u skladu s predviđenim pretpostavkama prema članku 140. stavku 1. ZUP-a, te imajući u vidu iznesene razloge tužitelja za nastanak teško popravljive štete i ono što predstavlja javni interes.
11. U pogledu vezanosti suda prethodnom pravomoćnom presudom valja istaknuti da iz presude Vrhovnog suda Republike Hrvatske poslovni broj U-zpz 51/2017-5 od 19. rujna 2018. proizlazi da okolnost da je u istom predmetu u obrazloženju ranije pravomoćne prvostupanjske presude upravnog suda, kojom je poništeno ranije rješenje tuženika i predmet prvi put vraćen tuženiku na ponovni postupak, izraženo drukčije pravno shvaćanje od shvaćanja izraženog u obrazloženju pobijane presude (…), ne predstavlja povredu zakona (ZUS), kao ni Zakona o sudovima ("Narodne novine" br. 28/13., 33/15., 82/15., 82/16., 67/18., 126/19., 130/20., 21/22., 60/22., 16/23., 155/23., 36/24.), jer pravomoćna u smislu čl. 123. ZUS- a postaje presuda o zakonitosti rješenja tuženika sadržana u izreci presude, a razlozi sadržani u obrazloženju presude u kojima sud iznosi shvaćanje o mjerodavnom pravu, ne postaju pravomoćni.
12. Iz spisa tuženika proizlazi da je Odlukom o povratu naloženo tužitelju u roku od 60 dana uplatiti iznos od 10.047.442,29 kn. Pod točkom III. te Odluke riješeno je da žalba podnesena protiv iste ne odgađa njeno izvršenje, u skladu s odredbom članka 144. stavka 5. ZP/18. Tužitelj je protiv iste podnio žalbu te je 26. kolovoza 2021. podnio i prijedlog za odgodu izvršenja Odluke o povratu u skladu s člankom 140. stavkom 1. ZUP-a, u kojem je obrazložio nastanak teško popravljive štete (blokada računa, mogućnost stečaja, dospijeća kredita, nemogućnost nastavka poslovanja, propast objekta i dr.) te iznio razloge zašto odgoda izvršenja nije protivna javnom interesu. Valja istaknuti da je odluka o povratu sredstava u točki II. stavku 5. određivala da će u slučaju nemogućnosti naplate duga Agencija za plaćanja pokrenuti postupak ovrhe na računima dužnika osim za vrijeme trajanja epidemije COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2, odnosno Odluka u navedenom stavku utvrđuje provođenje ovršnog postupka, samo ukoliko u međuvremenu ne bude bila moguća naplata dugovanja (poravnavanjem sredstava), pri čemu se ovrha neće provoditi za vrijeme trajanja epidemije COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2.
13. Presudom ovoga suda poslovni broj Us I-1026/2022-20 od 12. listopada 2023. poništeno je rješenje Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-034-08/21-01/456, URBROJ: 525-04/124-22-6 od 22. srpnja 2022. kao i Odluka o povratu, a protiv navedene presude žalbu je izjavio tuženik, te se pred Visokim upravnim sudom i nadalje (na dan objave ove presude) vodi žalbeni postupak u predmetu poslovni broj Usž-3927/23.
14. Nadalje, presudom ovoga suda poslovni broj Us I -1373/2022-11 od 11. listopada 2023. u toč. I. izreke presude odbijen je kao neosnovan tužbeni zahtjev tužitelja kojim traži poništavanje rješenja Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, KLASA: UP/II034-08/22-01/190, URBROJ: 525-04/129-22-3 od 22. rujna 2022. i rješenja Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, KLASA: 320-01/15-07-0506/0046, URBROJ: 343-1900/01-22-073 od 18. ožujka 2022. te vraćanje predmeta na ponovni postupak. Citiranim prvostupanjskim rješenjem odbijen je prigovor korisnika Galić d.o.o., Kutjevo, Republike Hrvatske 125, ovdje tužitelja, protiv izvršenog prijeboja radi naplate duga na temelju citirane Odluke o povratu, te se pred Visokim upravnim sudom i nadalje (na dan objave ove presude) vodi žalbeni postupak u predmetu poslovni broj Usž-3757/23.
15. Prvostupanjsko tijelo je (u prethodnom postupku) odbilo prijedlog tužitelja iz dva razloga; 1. pozivom na odredbu članka 144. stavka 5. ZP/18 koja odredba propisuje nesuspenzivnost žalbe protiv Odluke o povratu i jer članak 146. stavak 7. tog Zakona propisuje da odgođeno plaćanje duga s osnove mjera poljoprivredne politike nije moguće, već je predviđeno plaćanje duga u ratama; 2. uslijed izostanka uvjeta da se ne bi radilo o povredi javnog interesa, koja nije bila obrazložena već se zasnivala na činjenici nepravilnosti utvrđene Odlukom o povratu, te bi stoga daljnjim raspolaganjem sredstvima potpore na koje tužitelj s obzirom na utvrđeno nema pravo, bilo protivno javnom interesu.
16. U ponovnom postupku tuženik je zauzeo istovjetan stav o primjeni članka 144. stavka 5. ZP/18 u smislu članka 140. ZUP-a. U odnosu na pitanje kriterija postojanja moguće povrede javnog interesa, sud ocjenjuje da je u ponovnom postupku, sukladno odredbi članka 98. stavak 5. ZUP-a kao i članka 120. stavak 3. ZUP-a obrazložen razlog iz kojeg tuženik (kao i prvostupanjsko tijelo) smatraju da bi odgoda bila protivna javnom interesu, a koje razloge i ovaj sud ocjenjuje pravilnim.
17. Najprije valja istaknuti da odredba članka 144. stavku 6. ZP/18 propisuje da korisnik ima pravo podnijeti žalbu na odluku o povratu sredstava iz stavka 1. ovoga članka o kojoj odlučuje Ministarstvo, no žalba korisnika ne odgađa izvršenje odluke o povratu sredstava.
18. Prema odredbi članka 140. stavak 1. ZUP-a na prijedlog stranke, a radi izbjegavanja nastanka teško popravljive štete, javnopravno tijelo koje je donijelo rješenje može odgoditi izvršenje i, ako je to nužno, produžiti odgodu izvršenja rješenja sve do donošenja pravomoćne odluke o upravnoj stvari, ako nije drukčije propisano zakonom i ako se to ne protivi javnom interesu.
19. Dakle, lex specialis u ovoj upravnoj stvari predstavlja upravo ZP/18 koji propisuje nesuspenzivnost žalbe izjavljene protiv rješenja o povratu sredstava. Dakle, žalba izjavljena protiv odluke o povratu sredstava ne odgađa izvršenje iste, dok sud također ocjenjuje da o odluci o povratu sredstava u trenutku objave ove presude nije pravomoćno odlučeno (dakle ista proizvodi pravne učinke). Navedena odluka postala je izvršna dostavom rješenja korisniku te istekom ostavljenog roka za dobrovoljno izvršenje novčane obveze, te su dakle ispunjeni uvjeti za mogućnost prinudnog izvršenja.
20. Nesporno je da tužitelj nije dobrovoljno izvršio povrat sredstava pa je stoga Agencija za plaćanja na temelju Odluke o povratu pristupila postupku poravnavanja s drugim neisplaćenim sredstvima pri Agenciji za plaćanja iz članka 145. stavka 1. ZP/18.
21. Stoga sud stav tuženika o postojanju odredbe u ZP/18 koja priječi mogućnost donošenja rješenja o odgodi izvršenja odluke o povratu ocjenjuje pravilnom. Sud ocjenjuje pravilnom i analogiju koju je tuženik u odgovoru na tužbu iznio u odnosu na podnošenje prijedloga za odgodnim učinkom tužbe koji se, prema odredbi članka 42. stavak 2. ZUS-a ne može odrediti ako je posebnim zakonom propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke.
22. Iako je riječ o isključujućem uvjetu za donošenje rješenja o odgodi izvršenja sud zaključuje i da je tuženik iznio dostatne i obrazložene razloge o postojanju razloga da bi odgoda (i) bila protivna javnom interesu, iscrpno iznesene i u obrazloženju prvostupanjskog rješenja, a koje se (pravilno) temelje na odredbi članka 63. stavak 2. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 koja propisuje da pri izvršenju zadaća vezanih uz izvršenje proračuna, države članice poduzimaju sve potrebne mjere, uključujući zakonodavne, regulatorne i administrativne mjere, za zaštitu financijskih interesa Unije, kako bi osobito: (a) osigurale da se djelovanja koja se financiraju iz proračuna provode na ispravan i djelotvoran način te u skladu s primjenjivim sektorskim pravilima; (b) imenovale tijela odgovorna za upravljanje sredstvima Unije i njihovu kontrolu u skladu sa stavkom 3. i nadzirale takva tijela; (c) spriječile, otkrile i ispravile nedostatke i prijevare; (d) surađivale, u skladu s ovom Uredbom i sektorskim pravilima, s Komisijom, OLAF-om, Revizorskim sudom i, za države članice koje sudjeluju u pojačanoj suradnji na temelju Uredbe Vijeća (EU) 2017/193939, Uredom europskog javnog tužitelja (EPPO). Kako bi zaštitile financijske interese Unije, države članice, istodobno poštujući načelo proporcionalnosti te postupajući u skladu s ovim člankom i relevantnim sektorskim pravilima, provode ex ante i ex post kontrole uključujući, ako je to primjereno, provjere na licu mjesta reprezentativnih uzoraka transakcija i/ili uzoraka transakcija koji se temelje na riziku. Osim toga, moraju osigurati povrat nepropisno isplaćenih sredstava i, kad je to potrebno, pokrenuti pravne postupke s tim u vezi. Države članice izriču djelotvorne, odvraćajuće i proporcionalne sankcije primateljima ako su one predviđene sektorskim pravilima ili posebnim odredbama nacionalnog prava. Kao dio procjene rizika te u skladu sa sektorskim pravilima, Komisija nadzire sustave upravljanja i kontrole uspostavljene u državama članicama. Komisija u svojem revizorskom radu poštuje načelo proporcionalnosti i uzima u obzir razinu procijenjenog rizika u skladu sa sektorskim pravilima.
23. Radi ocjene postojanja mogućnosti povrede javnog interesa, a u činjenično prethodno opisanoj upravnoj stvari sud ocjenjuje pravilnim i pozivanje tuženika na odredbe Zakona o proračunu ("Narodne novine" br. 144/21.), koji u članku 155. stavak propisuje da Republika Hrvatska kao korisnica sredstava Europske unije osigurava zaštitu financijskih interesa Europske unije uspostavljanjem sustava za suzbijanje nepravilnosti i prijevara (AFCOS), te da će Vlada uredbom propisati institucionalni okvir sustava za suzbijanje nepravilnosti i prijevara iz stavka 1. ovoga članka. Dakle, nesporno je da briga o javnom interesu kod dodjele bespovratnih sredstava od Agencije zahtjeva nadzor zakonite i opravdane dodjele kao i kontrolu korištenja te u slučaju zlouporabe sredstava aktivnosti radi žurnog povrata neopravdano isplaćenih sredstava, svim dopuštenim sredstvima.
24. Nadalje, radi ocjene postojanja suprotstavljenih interesa tužitelja i tuženika u pogledu postojanja javnog interesa u svezi moguće odgode Odluke o povratu, sud je proveo test razmjernosti te je zaključio da je nesuspenzivnost izvršenja prikladna mjera razmjerna željenom cilju zaštite financijskih interesa Republike Hrvatske kao i proračuna EU kod nespornog postojanja izvršne Odluke o povratu (nacionalno sredstvo), dakle da je riječ o nužnoj mjeri u demokratskom društvu, pri čemu je odluka u ovoj upravnoj stvari i u smislu javnog interesa dostatno obrazložena i relevantna, a u konačnici sud zaključuje i da je provedeno uravnoteživanje međusobno sukobljenih zaštićenih javnog interesa i zaštićenog prava tužitelja.
25. Sud ocjenjuje da je Odluka Ministarstva, donesena na temelju Zakona o dopunama Zakona o poljoprivredi ("Narodne novine", broj 42/20.), te nakon koje dopune članak 144. Zakona o poljoprivredi ("Narodne novine" br. 118/18., 42/20.") glasi: U slučaju neopravdanih plaćanja, Agencija za plaćanja korisnicima izdaje odluku o povratu sredstava u skladu s člankom 54. Uredbe (EU) br. 1306/2013. (stavak 1.); Agencija za plaćanja donosi odluku o povratu sredstava kojom od korisnika zahtijeva povrat isplaćenih sredstava u sljedećim slučajevima: - kada je korisnik ostvario sredstva na temelju netočnih podataka i/ili ako ih je ostvario protivno uvjetima i odredbama ovoga Zakona i propisa donesenih na temelju njega - u slučaju administrativne pogreške nastale prilikom odobravanja ili isplate potpore - ako se nakon izvršene isplate potpore korisnicima, na temelju naknadne administrativne kontrole, kontrole na terenu, naknadne kontrole velikih korisnika potpora ili inspekcijskog nadzora utvrdi nepravilnost koju je učinio korisnik - ako ne dopusti obavljanje kontrole na terenu i/ili inspekcijskog nadzora. (stavak 2); Korisnik je dužan uplatiti sredstva propisana odlukom o povratu sredstava na račun Agencije za plaćanja u roku od 30 dana od dana njezine dostave korisniku (stavak 3); Iznimno, u slučaju i za vrijeme trajanja više sile i izvanrednih okolnosti, a koje su definirane Uredbom (EU) br. 1306/2013, Ministarstvo može donijeti posebnu odluku o produljenju roka iz stavka 3. ovoga članka (stavak 4.); Ako korisnik nije izvršio povrat sredstava u propisanom roku, na iznos duga nakon isteka roka za povrat obračunava se zakonska zatezna kamata (stavak 5.); Korisnik ima pravo podnijeti prigovor na odluku o povratu sredstava iz stavka 1. ovoga članka, no prigovor korisnika ne odgađa izvršenje odluke o povratu sredstava (stavak 6.).
26. Kod naplate po Odluci o povratu, nesporno, postupak ovrhe nije niti pokrenut, već je naplata izvršena primjenom članka 145. stavak 1. i 2. ZP/18.
27. Prema članku 145. ZP/18, sredstva koja korisnik mora vratiti na temelju odluke o povratu sredstava Agencija za plaćanja može poravnati sa sredstvima koja korisniku još nisu isplaćena za bilo koju od mjera poljoprivredne politike ako propisi Europske unije ne određuju drukčije (stavak 1.). U slučaju nepoštivanja roka za povrat sredstava zatražen odlukom o povratu, Agencija za plaćanja će za iznos duga i pripadajuće zakonske zatezne kamate izvršiti umanjenje prve sljedeće isplate za izravne potpore ili isplate za plaćanja u sklopu mjera poljoprivredne politike (stavak 2.). U slučaju nemogućnosti naplate duga, Agencija za plaćanja pokrenut će postupak ovrhe na računima dužnika u skladu s propisima Republike Hrvatske i/ili će zatražiti zaštitu svojih prava putem nadležnog suda (stavak 3.). Tijekom trajanja sudskog postupka, kao i tijekom trajanja ovršnog postupka, Agencija za plaćanja zadržava pravo da prvu sljedeću odobrenu isplatu umanji za iznos duga utvrđen odlukom o povratu sredstava Agencije za plaćanja, a o naplaćenom iznosu duga od iznosa odobrene isplate Agencija za plaćanja dužna je obavijestiti nadležni sud pred kojim se vodi postupak i Ministarstvo (stavak 4.). U slučaju i za vrijeme trajanja više sile i izvanrednih okolnosti, a koje su definirane Uredbom (EU) br. 1306/2013, Ministarstvo može donijeti posebnu odluku o načinu provođenja postupaka iz stavka 3. ovoga članka (stavak 6.).
28. U odnosu na citiranu Odluku Ministarstva valja naglasiti da sud ocjenjuje pravilnim navod tužitelja kako se odredba članka 145. ZP/18 u cijelosti naziva „Poravnavanje povrata sredstava“, međutim, sud ocjenjuje da ista sadržajno obuhvaća dva razdvojena postupka i to: poravnavanje duga sa sredstvima koja korisniku još nisu isplaćena u odnosu na postupak prisilne naplate u ovršnom/sudskom postupku (stavak 3. navedenog članka), te je samo u odnosu na postupak prisilne naplate propisano da Agencija za plaćanja neće pokretati postupak ovrhe na računima dužnika niti će zatražiti zaštitu svojih prava putem nadležnog suda za vrijeme trajanja epidemije COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2. Dakle, doseg citirane Odluke Ministarstva ne može se odnositi i na poravnavanja povrata sredstava, koja su moguća po izvršnosti odluke o povratu.
29. Također valja istaknuti da sud smatra da je predmetni dug (odluka o povratu) utvrđen u skladu s nacionalnim zakonodavstvom (odluka je bezuvjetno stekla svojstvo izvršnosti po dospjeću duga), te stoga sud nije našao potrebnim za rješavanje ove upravne stvari postavljati zahtjev za prethodnu odluku Sudu Europske unije u smislu tumačenja članka 28. Uredbe 908/2014 i članka 98. stavak 3. točku a Uredbe 2018/1046 (dopuštenost prijeboja nepodmirenog duga s budućim plaćanjima potpora ako korisnik potpore u posebnom sudskom postupku osporava osnovanost i visinu tog navodnog duga te ako taj dug nije konačno i pravomoćno utvrđen); protivi li se pravu EU u slučaju kada je nacionalno tijelo odredilo povrat potpore da nacionalno tijelo primjeni odredbu nacionalnog prava koja omogućava odgodu izvršenja povrata prisilnom naplatom ili prijebojem do pravomoćnog utvrđenja je li takav povrat uopće osnovan i postoji li uopće dug. Sud nije uputio zahtjev za prethodnu odluku SEU i primjenom članka 8. ZUS-a, smatrajući mjerodavno pravo, uključujući i prethodno citirane Uredbe EU dovoljno jasnim, a sud nije niti u mogućnosti postavljati pitanje o tumačenju pravila nacionalnog prava (pitanje kada je u nacionalnom propisu dug nesporno utvrđen), te se "pravilna primjena prava Zajednice toliko očito nameće da ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji" (doktrina acte clair; presuda SEU u predmetu Cilfit i dr., 283/81, EU:C:1982:335).
30. U konačnici, sud smatra da je postavljanje citiranih pitanja bilo (eventualno) svrsishodno za pitanje dopuštenosti prijeboja (poravnavanja sredstva), dok je u ovoj upravnoj stvari riječ o mogućnosti odgode izvršenja.
31. Slijedom svega navedenog sud zaključuje da tužitelj u ovoj upravnoj stvari nije dokazao postojanje pretpostavki za usvajanje zahtjeva za odgodom izvršenja Odluke o povratu.
32. Slijedom navedenoga, sud je na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a osporavano rješenje tuženika (kao i prvostupanjsko rješenje) ocijenio zakonitim te je odlučio kao u toč. I. izreke presude.
33. Kako je tužitelj izgubio upravni spor u cijelosti, valjalo je primjenom odredbe članka 147. stavak 1. ZUS-a odlučiti kao u toč. II. izreke ove presude.
U Osijeku 4. ožujka 2025.
Sutkinja
Blanka Sajter
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovoga suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (članak 126. stavak 6. ZUS-a).
DNA:
1. Tužitelju po opunomoćeniku
2. Tuženiku
