Poslovni broj: Us I-1816/2024-13
REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U SPLITU
Put Supavla 1
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
R J E Š E N J E
Upravni sud u Splitu, po sucu Sandri Ćoraš Gega, te Marijani Jurić, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja: Adventure Dubrovnik 365 d.o.o., Cavtat, Preradovićeva 7, OIB: 17143803110, zastupan po opunomoćenicima iz Odvjetničkog društva Knežević i partneri j.t.d., odvjetnicima u Rijeci, Ribarska 4, protiv tuženika:
Grad Dubrovnik, Pred Dvorom 1, Dubrovnik, OIB: 21712494719, radi dodjele dozvola na pomorskom dobru, izvanraspravno, dana 3. ožujka 2025.
r i j e š i o j e
Tužba se odbacuje.
Obrazloženje
1. Tužitelj je tužbom zaprimljenom kod ovoga suda dana 17. srpnja 2024. tužbenim zahtjevom predložio da se poništi Odluka o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika (29. MIKROLOKACIJA "Područje ispod parka u Pilama" broj lokacije 29.8.), KLASA: UP/I-342-01/24-02/59, URBROJ: 2117-1-09-24-01 od dana 27. lipnja 2024.
2. Tuženik u odgovoru na tužbu predlaže da se tužba odbaci, a podredno odbije.
3. Utvrđujući pretpostavke za vođenje spora ovaj sud nalazi kako u konkretnom slučaju ne postoje pretpostavke za vođenje spora.
4. Ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora.
5. Odredbom člankom 4. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, br. 36/24, dalje: ZUS), koji se Zakon u predmetnom upravnom sporu primjenjuje na temelju člankom 169. stavak 1. ZUS-a, propisane su iznimke od vođenja upravnog spora, te je tako stavkom 3. citiranog članka propisano da se upravni spor ne može voditi protiv postupovne odluke javnopravnog tijela, već se takva odluka može pobijati tužbom protiv odluke o glavnoj stvari, ako zakonom nije drukčije određeno.
6. Nastavno, odredbom čl. 46. st. 1. t. 6. ZUS-a propisano je da će sud rješenjem odbaciti tužbu, jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora, ako utvrdi da je tužba podnesena protiv postupovne odluke, osim ako zakonom nije drukčije propisano.
7. Uvidom u gore citiranu Odluku utvrđeno je da je ista donijeta pozivom na odredbu članka 71. stavak 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine" broj 83/23) te da ista sadržajno predstavlja odabir najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika 29. MIKROLOKACIJA "Područje ispod parka u Pilama" broj lokacije 29.8.), a po provedenom natječaju za dodjelu dozvola na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika za razdoblje 2024.-2028. godine ("Službeni glasnik Grada Dubrovnika broj 8/24) za 25. 29. MIKROLOKACIJA "Područje ispod parka u Pilama" broj lokacije 29.8., na dijelu č.z. 3660 k. o. [katastarska općina], djelatnost iznajmljivanja opreme za rekreaciju i sport - kajaci ukupno 10 komada, na rok od 5 godina; da je zaprimljeno 8 ponuda; da se ponuditelj "Dubrovnik fun tours" j.d.o.o. sa ostvarenih 77 bodova, nalazi na prvom mjestu rang liste ponuditelja za lokaciju 29.8. i utvrđuje se najpovoljnijim ponuditeljem za tu lokaciju te da ponuđena godišnja naknada iznosi 45.000,00 eur. U članku 2. citirane odluke se navodi da će na temelju ove Odluke Gradonačelnik Grada Dubrovnika donijeti rješenje o dodjeli dozvole na pomorsko dobru najpovoljnijem ponuditelju.
8. Sukladno odredbi čl. 3. st. 1. t. 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama dozvola na pomorskom dobru je upravni akt kojim se ovlašteniku daje vremenski ograničeno pravo na obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru, kojom se ne ograničava niti isključuje opća upotreba pomorskog dobra, a za obavljanje djelatnosti može služiti isključivo jednostavna građevina koja se prema propisima kojima se uređuje građenje ne smatra građenjem, izvedena u skladu s posebnim propisima kojima se uređuje zaštita prirode, prostornim planom i uredbom iz čanka 14. stavka 4. točke 11. ovoga Zakona.
9. Pravno područje dozvola na pomorskom dobru regulirano je odredbom čl. 71. st. 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama te Uredbom o vrstama djelatnosti i visini minimalne naknade za dodjelu dozvola na pomorskom dobru ("Narodne novine", br. 16/24). Pritom potonje navedena Uredba sadrži odredbe koje se odnose određivanje vrste djelatnosti i visinu minimalne naknade za dodjelu dozvola na pomorskom dobru, no ne i odredbe koje bi se odnosile na sam postupak i način dodjele ili pravnu zaštitu u tom postupku.
10. Dakle, jedina odredba Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama koja uređuje pitanje načina dodjele dozvola na pomorskom dobru jest odredba članka 71. kojom je (u relevantnom dijelu) propisano da je na temelju Plana upravljanja pomorskim dobrom iz članka 39. stavka 1. toga Zakona izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave dužno do 1. veljače tekuće godine objaviti javni natječaj za dodjelu dozvola na pomorskom dobru u službenom glasilu, na oglasnoj ploči, na službenim mrežnim stranicama jedinice lokalne samouprave i najmanje u jednom dnevnom listu (st. 1.), a ako to ne učini u tom roku, smatra se da u tekućoj godini neće davati dozvole na pomorskom dobru (st. 2.).
11. Sukladno članku 71. stavak 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, na temelju zaprimljenih ponuda na javnom natječaju, na temelju odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave odnosno upravnog vijeća javne ustanove za zakonom zaštićene dijelove prirode odnosno upravnog vijeća državne ili županijske lučke uprave, rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju donosi izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, ravnatelj javne ustanove za zaštićene dijelove prirode odnosno ravnatelj državne ili županijske lučke uprave.
12. Sukladno članka 71. stavak 4. -6. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, dozvola na pomorskom dobru može se dati gospodarskom subjektu koji je registriran za obavljanje gospodarske djelatnosti za koju je podnio ponudu na javnom natječaju. Dozvola se može dati samo za obavljanje djelatnosti i korištenje pomorskog dobra manjeg značaja. Dozvola na pomorskom dobru ne može se dati ponuditelju koji je koristio pomorsko dobro bez valjane pravne osnove i/ili uzrokovao štetu na pomorskom dobru.
13. Sukladno odredbi čl. 71. st. 7. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru je upravni akt na temelju kojeg gospodarski subjekt stječe pravo na obavljanje djelatnosti kojom se ne ograničava opća upotreba pomorskog dobra.
14. Nastavno, sukladno članku 71. st. 8. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, izreka rješenja iz stavka 3. toga članka mora sadržavati: 1. djelatnost za koju se izdaje, 2. način obavljanja djelatnosti, 3. opseg pomorskog dobra na kojem se djelatnost smije izvršavati, 4. zabranu ograničavanja ili isključenja opće upotrebe pomorskog dobra na kojem je dozvola dana.
15. Sukladno odredbi čl. 71. st. 11. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, protiv rješenja o davanju i ukidanju dozvole na pomorskom dobru može se izjaviti žalba Ministarstvu.
16. Iz citiranih mjerodavnih odredbi Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama proizlazi da se u natječajnom postupku, po prispijeću više ponuda raznih ponuditelja koje se odnose na iste ili različite mikrolokacije i djelatnosti, prvotno sačinjava (postupovni) akt kojim se navedene ponude sučeljavaju i rangiraju, a koji bi imao funkciju zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda iz usporedivih natječajnih postupaka (koncesije, javne nabave). Takav akt, neovisno o tome što u postupku dodjela dozvola na pomorskom dobru ulogu svojevrsnog stručnog povjerenstva za provedbu natječaja ima predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave, ne predstavlja pojedinačni akt kojim se odlučuje o pravima i obvezama pojedine stranke, budući da se istim ne dodjeljuje dozvola na pomorskom dobru, već samo konstatiraju i ocjenjuju ponude. Stoga se radi o postupovnom aktu protiv kojega nije predviđena pravna zaštita, a koja se ostvaruje tek protiv rješenja o dodjeli dozvola.
17. Naime, po donošenju tog akta, izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave (gradonačelnik odnosno načelnik) donosi upravni akt (rješenje) kojim se odlučuje o pravima i obvezama stranaka u postupku, odnosno rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju. Navedenim rješenjem gospodarski subjekt koji je odabran kao najpovoljniji ponuditelj za pojedinu mikrolokaciju i pojedinu djelatnost na toj mikrolokaciji (a sukladno natječaju) stječe pravo na obavljanje djelatnosti kojom se ne ograničava opća upotreba pomorskog dobra, dok se u obrazloženju tog akta imaju ocijeniti i sve ostale ponude koje se odnose na istu djelatnost na istoj mikrolokaciji, kako bi ponuditelji čije ponude nisu prihvaćene bili upoznati s razlozima neprihvaćanja njihovih ponuda, i mogli ostvariti pravnu zaštitu protiv te odluke podnošenjem žalbe nadležnom Ministarstvu.
18. Pritom, za razliku od odluke predstavničkog tijela (koja je jedna za cijeli natječaj), iz dikcije odredbe čl. 71. st. 8. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, proizlazi da se rješenja o dodjeli dozvole donose za svaki pojedini predmet natječaja (djelatnost na pojedinoj mikrolokaciji za koju se izdaje) zasebno. Navedeno olakšava pravnu zaštitu, budući da se u svakom pojedinom žalbenom postupku (i naknadnom eventualnom upravnom sporu) postupak vodi glede zakonitosti upravnog akta kojim se odlučuje samo o istovrsnim konkurentnim ponuda (rješenja o dodjeli dozvole na pomorskom dobru za određenu djelatnost na određenoj mikrolokaciji), dok bi se u slučaju vođenja žalbenog postupka ili upravnog spora protiv Odluke predstavničkog tijela, objedinjeno moralo odlučivati o žalbama brojnih ponuditelja koji uopće ne konkuriraju za istu djelatnost.
19. Navedeno tumačenje proizlazi iz citiranih izričitih odredbi čl. 3. st. 1. toč. 3. i čl. 71. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, koje upravo (isključivo) dozvolu na pomorskom dobru definiraju kao upravni akt te isključivo protiv iste propisuju pravnu zaštitu.
20. U bitnome, jednak pravni put propisan je u usporedivim natječajnim postupcima koji se provode temeljem Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama za dodjelu koncesija na pomorskom dobru (članak 52. stavak 12. tog zakona), Uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru ("Narodne novine" br. 23/04, 101/04, 39/06, 63/08, 125/10, 102/11, 83/12, 10/17, 83/23, članka 11.), temeljem Zakona o koncesijama ("Narodne novine", br. 69/17, 107/20, čl. 5. t. 10., čl. 96.) te temeljem Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine" br. 120/16, 114/22, članka 411.). Naime, u navedenim natječajnim postupcima također se prethodno donosi odluka (zapisnik) o pregledu i ocjeni ponuda, no pravna zaštita u odnosu na sve zainteresirane ponuditelje za isti predmet natječaja ostvaruje se žalbom protiv odluke kojom se odlučuje o predmetu natječaja.
21. Stoga je i u postupku dodjele dozvola na pomorskom dobru pravna zaštita za sve ponuditelje čije ponude nisu izabrane osigurana kroz mogućnost podnošenja žalbe protiv onog rješenja o dodjeli dozvole na pomorskom dobru koje se odnosi na djelatnost i mikrolokaciju za koju su i oni konkurirali.
22. Kada bi i Odluka predstavničkog tijela i naknadno rješenje o dodjeli dozvole predstavljali upravne akte, proizlazilo bi da se u istome postupku donose dva različita upravna akta kojima se rješava ista pravna stvar. Tada bi, suprotno odredbi čl. 71. st. 11. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, nadležnost za odlučivanje o svim prigovorima ponuditelja u veoma opsežnom postupku bila prenesena na upravne sudove, nakon čije bi odluke mogućnost podnošenja žalbe protiv same dozvole ostala bez praktičnog značenja, jer bi se odluka ministarstva zapravo temeljila na ponavljanju pravnih stavova koje je zauzeo sud u prethodnom upravnom sporu.
23. Slijedom navedenog, proizlazi da osporena Odluka Gradskog vijeća predstavlja samo postupovnu odluku, a tužitelj pravnu zaštitu može ostvariti podnošenjem žalbe protiv dozvole na pomorskom dobru kojom se dozvola dodjeljuje za djelatnost i mikrolokaciju za koju je i on podnio ponudu. O takvoj žalbi odlučuje Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture, a protiv odluke Ministarstva nezadovoljna stranka može pokrenuti upravni spor.
24. Slijedom navedenog, valjalo je na temelju odredbe čl. 46. stavak 1. toč. 6. ZUS-a odbaciti tužbu.
U Splitu, 3. ožujka 2025.
S U D A C
Sandra Ćoraš Gega
POUKA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ovog rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave rješenja. Žalba ne odgađa izvršenje rješenja (čl. 128. st. 3. ZUS-a).
DN-a:
- opunomoćenicima tužitelja, odvjetnicima iz Odvjetničkog društva Knežević i partneri j.t.d. u Rijeci, Ribarska 4,
- tuženiku Gradu Dubrovniku, Pred Dvorom 1, Dubrovnik,
- u spis
