Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: 32 UsI-5676/2023-11

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Janji Topol, uz sudjelovanje zapisničarke Ljerke Perica, u upravnom sporu tužiteljice BA, OIB [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], koju zastupa Valentina Bakarić, odvjetnik u Zagrebu, Republike Austrije 23, protiv tuženika Ministarstva kulture i medija, OIB 37836302645, Zagreb, Runjaninova ulica 2, radi priznavanja prava samostalnih umjetnika, 27. veljače 2025.,

p r e s u d i o  j e

I Poništava se rješenje Ministarstva kulture i medija, klasa: UP/I-611-09/22- 01/0047, ur. broj: 532-02-03-02-01/2-23-04 od dana 19. listopada 2023.

II Predmet se vraća tuženiku na ponovni postupak.

III Nalaže se tuženiku da tužitelju naknadi trošak upravnog spora u iznosu od 2.500,00 eura u roku od 15 dana od dana primitka pravomoćne presude.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika klasa: UP/I-611-09/22-01/0047, ur. broj: 532- 02-03-02-01/2-23-04 od 19. listopada 2023. ministar Ministarstva kulture i medija odbio je izdati naknadno odobrenje Rješenja Stručnog povjerenstva za priznavanje prava samostalnih umjetnika iz područja Arhitekture pri Hrvatskoj zajednici samostalnih umjetnika, klasa: UP/I-612-01/22-01/256 od 15. lipnja 2022. Navedenim rješenjem od 15. lipnja 2022. tužiteljici je, kao samostalnoj umjetnici, priznato od 1. siječnja 2023. pravo na uplatu doprinosa za mirovinsko i zdravstveno osiguranje iz državnog proračuna Republike Hrvatske.

2. Tužitelj je u tužbi i tijekom spora osporio zakonitost rješenja tuženika jer smatra da ispunjava sva tri potrebna kriterija za priznavanje prava: kvalitativni kriterij propisan člankom 4. Pravilnika o načinu i uvjetima za priznavanje prava samostalnih umjetnika na uplatu obveznih doprinosa za mirovinsko i zdravstveno osiguranje iz sredstava proračuna Republike Hrvatske (Narodne novine br. 91/2015, 26/2021, dalje: Pravilnik), financijski kriterij propisan člankom 8. Pravilnika te brojčani kriterij propisan člankom 24. Pravilnika te u tužbi iscrpno obrazlaže ispunjenje predmetnih kriterija. Tužitelj zahtijeva poništavanje rješenja tuženika.

3. Tuženik je u odgovoru na tužbu osporio tužbu i tužbeni zahtjev te je u cijelosti ostao kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja.

4. Sud je održao usmenu i javnu raspravu, čime je strankama dana mogućnost izjasniti se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora sukladno odredbi čl. 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 36/24., dalje ZUS).

5. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja sud je pročitao u sudski spis i spis tuženika.

6. Tužbeni zahtjev je osnovan iz razloga navedenih u ovoj presudi.

7. Odredbom članka 5. Zakona o pravima samostalnih umjetnika i poticanju kulturnog i umjetničkog stvaralaštva (Narodne novine br. 43/1996, 44/1996, 127/2000, 127/2000, 177/200, dalje Zakon) propisano je da samostalni umjetnik ima pravo podnijeti zahtjev da mu se doprinosi za mirovinsko i invalidsko te zdravstveno osiguranje plaćaju iz sredstva proračuna Republike Hrvatske. O zahtjevu iz prethodnog stavka rješava Stručno povjerenstvo uz naknadno odobrenje ministra kulture, u postupku i prema uvjetima propisanim Pravilnikom.

Prema Pravilniku, samostalni umjetnici na temelju svoga umjetničkog rada imaju pravo na mirovinsko i zdravstveno osiguranje iz državnog proračuna pod uvjetom da su kumulativno zadovoljeni kvalitativni kriterij, koji se odnosi na zamjetan doprinos hrvatskoj kulturi i umjetnosti propisan člankom 4. Pravilnika, financijski kriterij propisan člankom 8. Pravilnika te brojčani kriterij propisani člankom 24. stavkom 1. Pravilnika za arhitekte.

Odredbom članka 15. Pravilnika propisano je:

(1) Rješenje u postupku priznavanja prava samostalnom umjetniku na uplatu doprinosa donosi Stručno povjerenstvo na način i prema uvjetima propisanim Pravilnikom.

(3) Ministar nadležan za kulturu naknadno odobrava rješenje Stručnog povjerenstva. (5) Rješenje se donosi na temelju zajedničke odluke Stručnog povjerenstva i ministarstva nadležnog za poslove kulture, a smatra se donesenim nakon što ga ministar nadležan za kulturu odobri.

(6) Protiv rješenja Stručnog povjerenstva žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor tužbom pred nadležnim upravnim sudom.

8. Odredbom članka 21. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine br. 47/2009, 110/2021, dalje ZUP) propisano je da, kad je propisano da u rješavanju o upravnoj stvari sudjeluju dva javnopravna tijela ili više njih, svako od njih dužno je postupiti u toj stvari. Javnopravna tijela sporazumjet će se koje će tijelo donijeti odluku o upravnoj stvari, u kojoj moraju biti navedene i odluke drugih javnopravnih tijela.

9. U obrazloženju rješenja Stručnog povjerenstva za priznavanje prava samostalnih umjetnika iz područja Arhitekture, KLASA: UP/l-612-01/22-01/256; URBROJ: 15-01-22-02, od 15. lipnja 2022. navedeno je samo da je tužiteljica uz svoj zahtjev priložila sve priloge propisane odredbom članka 6. Pravilnika i da je na temelju dostavljenih dokaza Stručno povjerenstvo utvrdilo da ispunjava pretpostavke za priznavanje prava, jer „uz bavljenje profesionalnim umjetničkim stvaralaštvom i javnim djelovanjem primarno u RH, udovoljava umjetničkim brojčanim kriterijima iz IV. dijela Pravilnika, članka 24. stavka 1. Arhitekt, financijskim kriterijima iz članka 8. Pravilnika te umjetničko stvaralaštvo i javno djelovanje tužiteljice po kvaliteti, originalnosti, kreativnosti i stručnom dostignuću predstavlja zamjetan doprinos hrvatskoj kulturi i umjetnosti“.

Dakle, sud utvrđuje da predmetno rješenje ne sadrži valjano obrazloženje, jer u istom uopće nisu navedeni razlozi o odlučnim činjenicama te nije iznesena detaljna analiza dokaza i utvrđenja činjeničnog stanja na temelju kojeg je donesena meritorna odluka. Dakle, rješenje nije sastavljeno u skladu s odredbom članka 98. Zakona o općem upravnom postupku, iako je stranka u spis dostavila dokaze na temelju kojih je bilo moguće donijeti obrazloženu meritornu odluku. Međutim, tužiteljici je tim rješenjem priznato traženo pravo te ista nije pokretala upravni spor protiv takvog rješenja.

10. U obrazloženju osporenog rješenja tuženika navedeno je da je naknadno odobrenje odbijeno jer Stručno povjerenstvo nije uopće utvrdilo odlučne činjenice te nema dokaza kojima se one utvrđuju, radi čega je rješenje o priznavanju prava doneseno na temelju nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Navedeno je da prilikom ocjene kvalitativnog kriterija uopće nije obrazloženo iz kojih razloga Stručno povjerenstvo ocjenjuje da umjetničko stvaralaštvo i javno djelovanje samostalnog umjetnika po kvaliteti, originalnosti, kreativnosti i stručnom dostignuću predstavlja zamjetan doprinos hrvatskoj kulturi i umjetnosti, ocjenjujući svaki od ovih kriterija zasebno (posebice stoga što umjetničko stvaralaštvo podnositeljice nije zastupljeno samostalnim radom, već koautorskim radovima u kojima nije naznačena zastupljenost podnositeljice, stoga procjena i pozitivna ocjena zamjetnog doprinosa hrvatskoj kulturi i umjetnosti po kvaliteti, originalnosti, kreativnosti i stručnom dostignuću umjetnice izostaje, odnosno nije moguće relevantno utvrditi niti kriterij javnog djelovanja koji predstavlja zamjetan doprinos hrvatskoj kulturi i umjetnosti). Utvrđeno je da za kriterije nisu dana odgovarajuća obrazloženja i da nije uzeto u obzir da se ispunjavanje svakog pojedinog propisanog kriterija obvezno mora zasebno ocijeniti i obrazložiti.

11. Prema stavu ovog suda, rješenje tuženika nije zakonito, jer je doneseno na temelju pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja.

Prema stavu suda, odbijanje ili izdavanje naknadnog odobrenja ispravno je i moguće donijeti isključivo u slučaju kada činjenično stanje bude u potpunosti utvrđeno te kada iz takvog činjeničnog stanja nedvojbeno proizlazi da stranka (ne) ispunjava uvjete za priznavanje prava. Međutim, u ovom predmetu navedeno nije slučaj, jer navedeno nije bilo niti moguće utvrditi, budući da je činjenično stanje ostalo neutvrđeno i neobrazloženo od strane Stručnog povjerenstva i tuženika, iako je sama stranka dostavila potrebne isprave.

Budući da je odredbom članka 15. stavka 5. Pravilnika decidirano navedeno da se rješenje donosi na temelju „zajedničke odluke Stručnog povjerenstva i ministarstva nadležnog za poslove kulture“ te da se „smatra donesenim tek nakon što ga ministar nadležan za kulturu odobri“, sud utvrđuje da je ovu odredbu potrebno tumačiti u skladu s njezinim ciljem i smislom, odnosno da zakonitost i valjanost rješenja o priznavanju prava faktično nadzire ministar kulture ili davanjem ili uskratom odobrenja ili, u slučaju kao što je ovaj, traženjem dodatnog obrazloženja od strane Stručnog povjerenstva. Prema mišljenju ovog suda, donošenje rješenja o priznavanju prava i donošenje rješenja o izdavanju naknadnog odobrenja predstavljaju jedinstven upravni postupak, u kojem u rješavanju o upravnoj stvari sudjeluju dva javnopravna tijela (članak 21. ZUP-a) te je stoga svako od tih tijela dužno postupati u toj stvari (pogotovo u situaciji kada jedno od tih tijela donese manjkavo rješenje).

Slijedom navedenog je, prema stavu ovog suda, ministar kulture bio dužan, ukoliko je stranka dostavila sve potrebne isprave i dokaze, a ministar je utvrdio da je rješenje kojim je stranci priznato pravo očito nezakonito zbog nedostatnog i nevaljanog obrazloženja, od Stručnog povjerenstva zatražiti dodatno očitovanje i detaljno izjašnjavanje o razlozima priznavanja prava, a ne samo odbiti izdavanje naknadnog odobrenja, jer još uopće nije utvrđeno da li stranka ispunjava uvjete za priznavanje prava ili ne.

Ukoliko bi se navedena odredba članka 15. stavka 5. Pravilnika tumačila drugačije (onako kako ju tumači tuženik - da se u slučaju rješenja koje nije obrazloženo samo odbija davanje suglasnosti) navedeno dovodi do toga da ministar kulture svojim rješenjem o uskrati suglasnosti faktično uskraćuje stranci priznato pravo, i to potencijalno samo zbog pogreške javnopravnog tijela (nezakonitog obrazloženja rješenja Stručnog povjerenstva), koje ne ispravlja ni na koji način, a radi se o upravnoj stvari u čijem rješavanju sudjeluju oba tijela (članak 21. ZUP). Naime, stranka je u postupku dostavila sve potrebne dokaze, a protiv rješenja Stručnog povjerenstva nije pokretala upravni spor, jer joj je traženo pravo u cijelosti bilo priznato tim rješenjem. Prema stavu ovog suda radi se o propustu javnopravnih tijela (Stručno povjerenstvo donijelo je neobrazloženo rješenje, a ministar je (potencijalno) uskratio stranku za pravo na doprinose, bez da je od Stručnog povjerenstva tražio obrazloženje činjenica, radi pravilnog i potpunog utvrđivanja činjeničnog stanja), a ističe se da sukladno presudi Europskog suda za ljudska prava B/a [adresa], Zahtjev broj 32457/05, od 13. prosinca 2007., rizik svake greške što je napravi državno tijelo treba snositi država, a propusti se ne smiju ispravljati na štetu građana.

Dakle, ovaj sud je mišljenja da je rješenje tuženika nezakonito, jer je doneseno na temelju pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, odnosno na temelju rješenja Stručnog povjerenstva koje uopće nije obrazloženo te nije bilo niti moguće utvrditi da li su ispunjeni uvjeti za izdavanje ili odbijanje odobrenja, a tuženik nije prije donošenja svog rješenja tražio dodatno očitovanje Stručnog povjerenstva, a radi se upravnoj stvari koju su dužna zajednički riješiti oba javnopravna tijela (članak 21. ZUP-a).

12. Ukoliko bi se opisana situacija tumačila na način da se radi o dva zasebna upravna postupka u kojima se prvi postupak okončava rješenjem o priznavanju prava (protiv kojeg je moguće pokrenuti upravni spor), a drugi postupak rješenjem kojim se odlučuje o izdavanju ili uskrati naknadnog odobrenja (protiv kojeg je također moguće pokrenuti upravni spor), sud smatra da je, čak i u slučaju takvog tumačenja, rješenje tuženika nezakonito, jer je doneseno na temelju (pogrešno i) nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, a što navodi i sam ministar u svom rješenju, a bez da je uopće pokušano utvrđivanje činjenica odlučnih za donošenje rješenja.

13. Radi svega navedenog, sud je osporavano rješenje ocijenio nezakonitim te ga je poništio na temelju odredbe članka 117. stavka 1. ZUS-a. Sud s obzirom na prirodu stvari nije mogao sam riješiti stvar, već je predmet vratio na ponovni postupak tuženiku. U ponovljenom postupku tuženik će tražiti od Stručnog povjerenstva detaljno i iscrpno obrazlaganje činjeničnog stanja i analizu dokaza na temelju kojih su donijeli rješenje o priznavanju prava, a nakon čega će tuženik ponovo odlučiti o izdavanju naknadnog odobrenja. Prema odredbi članka 151. ZUS-a, u izvršenju presude tuženik je vezan pravnim shvaćanjem i primjedbama suda.

14. S obzirom na ovakva utvrđenja suda, sud se nije upuštao u daljnju analizu navoda iz tužbe i odgovora na tužbu vezanih uz ispunjenje konkretnih uvjeta za priznavanje prava.

15. Tužitelju je, s obzirom na potpuni uspjeh u sporu na temelju članka 147. ZUS- a, uz primjenu Tbr. 27., 46. i 52. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (Narodne novine broj 138/23), sud priznao trošak zastupanja po opunomoćeniku odvjetniku za: sastav tužbe i za zastupanje na jednom ročištu, za svaku radnju u iznosu od 1.250,00 eura, odnosno ukupno 2.500,00 eura.

Zagreb, 27. veljače 2025.

Sutkinja:

Janja Topol

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv točaka I i II izreke ove presude žalba nije dopuštena. Protiv točke III izreke presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dna:

1. Tužitelju

2. Tuženiku, uz povrat spisa

3. U spis