Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: Us I-2714/2024-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Janji Topol, uz sudjelovanje zapisničarke Ljerke Perica, u upravnom sporu tužitelja AUTOBUSNI PRIJEVOZ d.o.o., Varaždin, Gospodarska 56, OIB 15263066301, protiv tuženika Republike Hrvatske, Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, OIB 22874515170, Zagreb, Prisavlje 14, radi otklanjanja nedostataka, 27. veljače 2025.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja za poništavanje rješenja tuženika Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Uprave za cestovni promet, cestovnu infrastrukturu i inspekciju, Službe inspekcije cestovnog prijevoza, Klasa UP/I-340- 06/24-03/18, Ur. broj: 530-08-3-1-6-24-1 od 21. svibnja 2024.

r i j e š i o  j e

Odbija se prijedlog tužitelja za određivanje odgodnog učinka tužbe.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika Klasa: UP/I-340-06/24-03/18, Ur. broj: 530- 08-3-1-6-24-1 od 21. svibnja 2024. naloženo je tužitelju, kao nositelju licencije za obavljanje kolodvorskih usluga na Autobusnom kolodvoru Varaždin, da odmah po primitku rješenja temeljem članka 98. stavak 3. Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (Narodne novine 41/18, 98/19, 30/21, 89/21,114/22, dalje ZPCP) počne obavljati prihvat i opremanje autobusa u međunarodnom linijskom prijevozu putnika: autobusima prijevoznika kojem je izdana dozvola HR-D-159 na liniji Vukovar- Dortmund, i autobusima prijevoznika kojem je izdana dozvola HR-D-122 na liniji Osijek-Frankfurt na Majni. Nadalje mu je naloženo da u roku od 8 dana od primitka rješenja temeljem članka 4. Pravilnika o autobusnim kolodvorima (Narodne novine 57/18) i članka 98. stavka 8. ZPCP-a na video-monitoru na Autobusnom kolodvoru Varaždin (na kojem je istaknut vozni red sa informacijama o polascima i dolascima autobusa u realnom vremenu) na polaznim/dolaznim peronima i u čekaonici uvrsti vozni red za dolazak i odlazak s Autobusnog kolodvora Varaždin autobusa: prema izdanoj dozvoli HR-D-159 na liniji Vukovar-Dortmund; prema izdanoj dozvoli HR-D- 122 na liniji Osijek-Frankfurt i prema izdanoj dozvoli HR-D-120 na liniji Čakovec- Munchen.

2. Tužitelj je u tužbi i tijekom spora osporio zakonitost rješenja tuženika u bitnom uz argumentaciju da se radi o dozvolama prijevoznika Flixbus CEE South d.o.o. (dalje Flixbus), da mu zapisnici (koji su navedeni kao sastavni dio osporenog akta) nikada nisu dostavljen, da 17. travnja 2023. nije obavljen nikakav inspekcijski nadzor nad tužiteljem, da su zapisnici nastali prije podnošenja predstavke Flixbusa od 20. veljače 2024. Tužitelj ističe da mu ranijim nadzorima nije naloženo uklanjanje nepravilnosti pa zaključuje da u ranijim inspekcijskim pregledima nisu utvrđene nezakonitosti. Pojašnjava da tužitelj osporava termine dolaska i odlaska autobusa Flixbusa na liniji po dozvoli HR-D-122 i liniji po dozvoli HR-D-159, na kojima je prijevoznik izvršio izmjenu voznog reda, bez da je o tome zatražio suglasnost tužitelja, a koju je morao tražiti prema odredbi članka 63. stavak 4. ZPCP-a. Tužitelj ističe da je osporeno rješenje proturječno nalogu iz zapisnika od 28. ožujka 2024. Tužitelj smatra da inspekcijskim pregledom nije utvrđeno da je tužitelj povrijedio zakon (odredbu članka 98. ZPCP-a). Tužitelj napominje da je po dozvoli HR-D-120 prijevoznik Flixbus svojom voljom prestao pristajati na AK Varaždin, radi čega je neobavljanje ukrcaja i iskrcaja putnika po dozvoli HR-D-120 za liniju Čakovec- München neovisno o volji tužitelja, zbog čega je neodrživ nalog tužitelju iz osporenog akta da uvrsti u vozni red dolaske i odlaske autobusa za tu liniju, isto kao i za linije istog prijevoznike po dozvolama HR-D-159 i HR-D-122, budući da Flixbus nije tražio suglasnost. Tužitelj smatra da inspektor tuženika zlouporabom službenog položaja poduzima radnje za korist prijevoznika Flixbus, a na štetu tužitelja. Tužitelj smatra da tuženik u obrazloženju pobijanog akta promašeno zaključuje da tužba podnesena upravnom sudu na izdane dozvole broj HR-D-159 i HR-D-122 ne odgađa izvršenje te da je suština ovog spora u tome da se pobijanim aktom tužitelju nalaže postupanje iako inspekcijskim pregledima nisu utvrđene nezakonitosti u postupanju tužitelja. Ističe da mu nije omogućeno pravo na žalbu protiv osporenog rješenja. Ističe da Autobusni kolodvor Varaždin obavlja prihvat i otpremu svih autobusa i drugih prijevoznika prema izdanim dozvolama i sukladno sklopljenim ugovorima u skladu s raspoloživim brojem perona i s drugim raspoloživim resursima potrebnim za obavljanje kolodvorske djelatnosti. Stoga bi izvršenjem naloženog tužitelju da obavlja prihvat i otpremu putnika autobus Flixbus po dozvolama HR-D-159 i HR-D-122, bez propisane suglasnosti iz čl. 63. st. 4. ZPCP-a, za tužitelja nastala šteta koja bi se teško mogla popraviti imajući u vidu raspoloživost slobodnih perona i mogućnostima prihvata i otpreme autobusa i putnika na svim linijama i za sve prijevoznike.

Tužitelj zahtijeva poništavanje rješenja tuženika.

3. Tuženik je u odgovoru na tužbu osporio tužbu i tužbeni zahtjev te je u cijelosti ostao kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. Obrazložio je da je nad tužiteljem vršeno više inspekcijskih nadzora na temelju medijskih natpisa tijekom 2023., telefonskih upita i prijava, te na temelju predstavke Flixbusa, a sve radi toga što tužitelj ne pušta na kolodvor autobuse prijevoznika Flixbus. Na tužbene navode da nisu već i ranije donesena rješenja o uklanjanju nedostataka tuženik navodi da se od tužitelja tražilo da izda suglasnost za predmetne dozvole te je istaknuo da su predmetne dozvole predmet sudskih sporova koje je pokrenuo tužitelj, o čemu su tražena očitovanja. Naveo je da je inspekcijskim pregledom utvrđeno da Autobusni kolodvor Varaždin prema objavljenim važećim voznim redovima ima mjesta na peronima za prihvat autobusa prema spornim dozvolama.

4. Sud je održao usmenu i javnu raspravu, čime je strankama dana mogućnost izjasniti se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora sukladno odredbi čl. 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 36/24., dalje ZUS).

5. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja sud je pročitao u sudski spis i spis tuženika.

6. Tužbeni zahtjev je neosnovan.

7. Iz osporavanog rješenja Službe inspekcije cestovnog prijevoza proizlazi da je temeljem predstavke Flixbusa od 20. veljače 2024. izvršen u više navrata inspekcijski nadzor nad poslovanjem tužitelja. Obrazloženo je da su nadzori provedeni tijekom 2023. i 2024. godine te da su zapisnici o tim nadzorima od 28. ožujka 2024. (dva zapisnika), 11. travnja 2023., 12. travnja 2023., 14. travnja 2023. i 17. travnja 2023. sastavni dio rješenja. Obrazloženo je da je tim nadzorima utvrđeno da su dozvole broj HR-D-159 i HR-D-122 na snazi (tužba u upravnom sporu ne odgađa izvršenje) te je utvrđeno da tužitelj krši odredbe članka 98. ZPCP-a.

8. Odredbom članka 26. Zakona o inspekciji cestovnog prometa i cesta (Narodne novine br. 22/2014, 98/2019, 114/2022) propisano je da će u obavljanju inspekcijskog nadzora inspektor donijeti rješenje kojim će narediti otklanjanje utvrđenih nepravilnosti ako utvrdi da se prijevoz u cestovnom prometu ne obavlja u skladu s međudržavnim sporazumima, zakonima i drugim propisima kojima se uređuje obavljanje prijevoza u cestovnom prometu, sigurnost prometa na cestama.

Odredbom članka 63. stavka 4. ZPCP-a propisano je da je prije izdavanja dozvole Zajednice (od strane nadležnog ministarstva) prijevoznik obvezan pribaviti suglasnost svih autobusnih kolodvora koje koristi po voznom redu o raspoloživosti slobodnih perona i o mogućnosti prihvata i otpreme autobusa i putnika na liniji, radi obavljanja prijevoza temeljem te dozvole.

Relevantnim odredbama članka 98. ZPCP-a propisano je:

(3) Autobusni kolodvori obavljaju prihvat i otpremanje svih autobusa u javnom linijskom županijskom, međužupanijskom i međunarodnom prijevozu putnika prema izdanim dozvolama ili sukladno sklopljenim ugovorima o prijevozu putnika i važećim voznim redovima.

(7) Pružatelj kolodvorskih usluga na autobusnom kolodvoru dužan je na svim medijima koje koristi za objavljivanje informacija o voznim redovima autobusa objavljivati sve vozne redove svih prijevoznika koji koriste autobusni kolodvor i o tome davati informacije i prodavati vozne karte bez diskriminacije.

(8) Pružatelj kolodvorskih usluga na autobusnom kolodvoru dužan je imati vlastitu mrežnu (web) stranicu koju je dužan redovito ažurirati i na kojoj je dužan imati prikaz svih važećih voznih redova i svih ostalih informacija relevantnih za pravodobno i potpuno informiranje putnika.

Iz odredbe članka 4. Pravilnika o autobusnim kolodvorima (Narodne novine br. 57/2018) proizlazi da Autobusni kolodvor Varaždin mora imati i video monitor na kojem je istaknut vozni red sa informacija o polascima i dolascima autobusa u realnom vremenu na polaznim/dolaznim peronima i u čekaonici.

9. Između stranaka u ovom sporu nije bilo sporno da je Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture prijevozniku Flixbus izdalo dozvole Zajednice za linijski prijevoz putnika (članak 4. stavak 1. točka 9. i članak 63. ZPCP-a) broj HR-D-159 na liniji Vukovar-Dortmund, broj HR-D-122 na liniji Osijek-Frankfurt i broj HR-D-120 na liniji Čakovec-Munchen. Također nije bilo sporno da je tužitelj pokrenuo sudske sporove kod ovog suda radi ocjene zakonitosti tih dozvola, koji nisu pravomoćno okončani.

10. Iz isprava koje prileže spisu i navoda tužitelja proizlazi da tužitelj smatra da navedene dozvole nisu valjane jer Flixbus nije prije izdavanja dozvola pribavio obveznu suglasnost tužitelja prema odredbi članka 63. stavka 4. ZPCP-a, radi čega tužitelj smatra da nije dužan postupati u skladu s tim dozvolama.

Ističe se tužitelju da odredbom članka 63. stavka 2. ZPCP-a nije propisano da tužba podnesena upravnom sudu ima odgodni učinak, a niti je tužitelj u ovom sporu dokazao da je upravni sud u pokrenutim sporovima donosio rješenja kojim određuje odgodne učinke tužbi. Radi navedenog, sud utvrđuje pravilnim stav tuženika da su rješenja kojima su izdane dozvole Zajednice na snazi sve dok ih upravni sud eventualno ne poništi pravomoćnom presudom. Dakle, tužitelj je dužan postupati prema izdanim dozvolama broj HR-D-159, broj HR-D-122 i broj HR-D-120, dokle god su one na snazi i pri tome nisu od važnosti navodi tužitelja o tome da Flixbus nije prethodno pribavio odobrenje od tužitelja, jer će o istinitosti i značaju ovih navoda odlučivati sud u sporu u kojem se odlučuje o zakonitosti dozvola.

11. Predmet ovog upravnog spora je isključivo ocjena zakonitosti predmetnog rješenja o otklanjanju nedostataka (članak 3. ZUS-a) odnosno provedenog postupka inspekcijskog nadzora.

12. Sud utvrđuje da je inspekcijski nadzor pravilno proveden.

Spisu prileže dva zapisnika od 28. ožujka 2024. (dostavio tužitelj uz tužbu), zapisnik od 11. travnja 2023., 12. travnja 2023., i 14. travnja 2023. (dostavio tuženik), te sud utvrđuje da su svi zapisnici uredno potpisani i pečatirani od strane predstavnika tužitelja i od strane inspektora te je u zapisnicima navedeno da je predstavnik tužitelja bio nazočan svakom nadzoru te da na zapisnike nema primjedbi. Slijedom navedenog sud utvrđuje neodlučnima navode tužitelja o tome da mu zapisnici nisu dostavljeni uz rješenje, budući da tužitelj svim ovim ispravama već raspolaže.

Nadalje, isprava od 17. travnja 2023. predstavlja službenu bilješku kojom inspektor dopunjuje zapisnike od 11. i 12. travnja 2023. Sud je čitanjem iste utvrdio da se u njoj ne utvrđuju nikakve nove odlučne činjenice, radi čega sud smatra da nedostatak da nije potpisana od strane tužitelja (odnosno da nije dostavljena tužitelju), ne predstavlja povredu upravnog postupka koji je utjecao na rješavanje ove upravne stvari.

13. Nadalje sud utvrđuje da je:

- u zapisniku od 11. travnja 2023. inspektor utvrdio da je tužitelj 6. travnja 2023. s web stranica maknuo dva vozna reda po izdanim dozvolama broj HR-D-159 , broj HR-D-122, kao i da mu je tužitelj naveo da će protiv tih dozvola podnijeti žalbu, jer je na dozvolama izmijenjen vozni red za koji tužitelj prethodno nije dao suglasnost prijevozniku

- u zapisniku od 12. travnja 2023. navedeno je da je izvršena dodatna provjera istih činjenica kao i dana 11. travnja 2023. te da je utvrđeno da tužitelj na web stranicama ne prikazuje sve važeće vozne redove, odnosno da ne objavljuje međunarodni vozni red drugih prijevoznika

- u zapisniku od 14. travnja 2023. utvrđeno je da se predstavnik tužitelja na zapisnik očitovao, cit: „po pitanju kapaciteta autobusnog kolodvora Varaždin, a vezano za polaske autobusa Flixbusa na linijama Vukovar-Dortmund i Osijek- Frankfurt, nije upitno da li postoje slobodna mjesta, već je bitno da nije izdana suglasnost prijevozniku od strane Autobusnog kolodvora Varaždin. Smatramo da se radi o revanšizmu. S naše strane podnijeta je predstavka radi izdavanja dozvole bez suglasnosti na koju još nismo dobili odgovor“

- u zapisniku od 28. ožujka 2024. (klasa 340-06/24-06/1) navedeno je da je vezano za linije Flixbusa po dozvolama HR-D-159 I HR-D-122, a vezano za predstavku Flixbusa da se njihovim autobusima na toj liniji ne dopušta ulazak u Autobusni kolodvor Varaždin zbog toga što im tužitelj nije dao suglasnost na izmjenu voznog reda, inspektor je utvrdio da ovi autobusi ne koriste usluge Autobusnog kolodvora Varaždin, već da putnike ukrcavaju i iskrcavaju ispred kolodvora na gradskom stajalištu koji je namijenjen istaknutim prometnim znakom obavijesti: „samo za vozila gradskog prijevoza“. Ulaz u Autobusni kolodvor Varaždin je ograničen rampom za svaki dolazak autobusa koji koristi usluge kolodvora. Između Autobusnog kolodvora Varaždin i Flixbusa postoji ugovor o korištenju usluga kolodvora, ali za te linije nije izdana suglasnost Autobusnog kolodvora Varaždin zbog izmjene voznog reda pa se autobusi koji voze na tim linijama ne puštaju na Autobusni kolodvor Varaždin ni po jednom voznom redu po izdanim im dozvolama. Naloženo je Autobusnom kolodvoru Varaždin da prema raspoloživosti mjesta na kolodvoru u vrijeme dolazaka i odlazaka predmetnih autobusa Flixbusa ponudi suglasnost za korištenje kolodvora, uzimajući u obzir popunjenost kolodvora prema važećem voznom redu.

- u zapisniku od 28. ožujka 2024. (klasa 350-01/24-01/144) u vezi održavanja linije po dozvoli HR-D-120 (Čakovec-Munchen) utvrđeno je da autobusi koji prometuju na toj liniji ne koriste usluge Autobusnog kolodvora Varaždin, već da putnike ukrcavaju i iskrcavaju ispred kolodvora na gradskom stajalištu koji je namijenjen (prema prometnom znaku) samo za vozila gradskog prijevoza. Ulaz u Autobusni kolodvor Varaždin ograničen je rampom koja se podiže za svaki dolazak autobusa koji koristi usluge AK Varaždin.

Budući da se tužitelj poziva na zapisnik od 7. travnja 2023. (iako isti nije sastavni dio osporenog rješenja) sud je isti pročitao te utvrdio da je u istom utvrđeno da na Autobusnom kolodvoru Varaždin postoje raspoloživi kapaciteti i raspoloživa mjesta za prihvat autobusa koji voze na temelju dozvola HR-D-122 i HR-D-159 po novom voznom redu, iz čega proizlazi da nisu osnovani navodi tužitelja da nije utvrđivano da li autobusni kolodvor raspolaže kapacitetima za prihvat autobusa u izmijenjenim terminima. Uz to je također navedeno da predstavnik tužitelja osporava ove dvije linije zbog izmjene voznog reda bez da je o tome prethodno zatražena suglasnost tužitelja, a koje činjenice je tužitelj isticao i tijekom kasnijih nadzora.

14. Prema stavu ovog suda je iz navedenih zapisnika (na koje predstavnik tužitelja nije imao primjedbi) razvidno da tužitelj u odnosu na autobuse Flixbusa koji voze prema važećim dozvolama broj HR-D-159 , broj HR-D-122 i broj HR-D-120, postupa protivno odredbama članka 98. ZPCP-a, jer ne obavlja prihvat i otpremanje autobusa prema izdanim dozvolama te jer ne objavljuje sve važeće vozne redove i ostale informacija relevantne za pravodobno i potpuno informiranje putnika. Zbog navedenog je tužitelju osnovano i pravilno izdano osporeno rješenje o otklanjanju nedostataka na temelju članka 26. Zakona o inspekciji cestovnog prometa i cesta.

15. Sud nadalje utvrđuje da je tužitelju omogućeno sudjelovanje i izjašnjavanje o svim činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje upravne stvari, budući da je predstavnik tužitelja bio nazočan svakom nadzoru.

16. Konačno, sud utvrđuje da je rješenje (čiji su sastavni dio i navedeni zapisnici) dostatno obrazloženo te da je iz njega razvidno koje radnje se nalažu tužitelju i iz kojih razloga. Ponovo se ističe tužitelju da je dužan postupati po izdanim dozvolama broj HR-D-159, broj HR-D-122 i broj HR-D-120, dokle god su iste važeće i na snazi, dok će se o zakonitosti tih dozvola odlučivati u drugim upravnim sporovima.

17. Vezano za preostale tužbene navode da tužitelju nije omogućeno pravo na podnošenje pravnog lijeka protiv osporenog rješenja, sud ističe da prigovor nije osnovan, budući da zakonske odredbe ne predviđaju podnošenje žalbe već omogućavaju sudsku kontrolu zakonitosti putem upravnog spora, a koje pravo je tužitelj iskoristio.

18. S obzirom na sve navedeno, sud smatra da je osporavano rješenje zakonito, da je doneseno na temelju pravilno i potpuno utvrđenog činjeničnog stanja i uz pravilnu primjenu materijalnog prava, te je utvrdio da preostali tužbeni navodi nemaju utjecaj na drugačije rješavanje ove upravne stvari, slijedom čega je sud na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a odbio tužbeni zahtjev kao neosnovan.

19. Tužitelj je u tužbi podnio i prijedlog za određivanje odgodnog učinka tužbe, uz argumentaciju da bi mu postupanjem po rješenju nastala šteta koja bi se teško mogla popraviti „imajući u vidu raspoloživost slobodnih perona i mogućnosti prihvata i otpreme autobusa na svim linijama i za sve prijevoznike“. Prijedlog tužitelja je neosnovan.

Odredbom članka 42. ZUS-a propisano je da tužba nema odgodni učinak, osim kad je to zakonom propisano. Sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke ili upravnog ugovora tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a odgoda nije protivna javnom interesu.

Dakle, tužitelj je za uspjeh sa svojim prijedlozima trebao dokazati kumulativno postojanje uvjeta za odgodni učinak tužbe i to opasnost od nastanka štete koja bi se teško mogla popraviti te činjenicu da odgoda nije protivna javnom interesu, što u konkretnom slučaju nije učinio. Standard teško popravljive štete iz čl. 42. ZUS-a ne znači nastup bilo kakve štete, odnosno štete koja se redovno očekuje u općenitoj provedbi istovrsnih rješenja, već izvanredne štete - štete koja u konkretnom slučaju na temelju činjeničnih specifičnosti pojedinog predmeta ukazuje na mogućnost da se na tužitelja reflektiraju određene materijalne i/ili nematerijalne neugodnosti koje posredno proizlaze iz provedbe izvršne odluke donesene u upravnom postupku. U konkretnom slučaju tužitelj nije ukazao na mogućnost nastanka takve štete te nije dostavio nikakve dokaze u tom smislu. Nadalje, tužitelj nije ničim dokazao da odgoda izvršenja rješenja ne bi bila protivna javnom interesu, koji obuhvaća u konkretnom slučaju i pravo putnika da koriste prijevoze različitih prijevoznika bez da su radi korištenja usluga određenog prijevoznika stavljani u lošiji položaj u odnosu na putnike drugih prijevoznika.

Slijedom navedenog, sud je prijedlog tužitelja odbio kao neosnovan na temelju odredbe članka 42. ZUS-a.

Zagreb, 27. veljače 2025.

Sutkinja:

Janja Topol

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude.

Dna:

1. Tužitelju

2. Tuženiku

3. U spis