Poslovni broj: Usž-2809/2023-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja, Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice ĆK iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupane po opunomoćeniku Ici Škarpi, odvjetniku iz Splita, Trg Hrvatske bratske zajednice 2a, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Uprave za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Sektora za strance i međunarodnu zaštitu, Službe za strance, Zagreb, Avenija Vukovar 33, radi odobrenja stalnog boravka, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: 2 Us I-338/2023-7 od 5. svibnja 2023., na sjednici održanoj 26. veljače 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: 2 Us I-338/2023-7 od 5. svibnja 2023.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/I-217-02/21-04/576, URBROJ: 511-01-204-22-7 od 14. listopada 2022. (točka I. izreke) i zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).

2. Rješenjem tuženika odbijen je zahtjev tužiteljice za odobrenje stalnog boravka u Republici Hrvatskoj.

3. Tužiteljica pobija prvostupanjsku presudu zbog svih zakonom predviđenih razloga. U bitnome navodi da je zahtjev za stalni boravak u Republici Hrvatskoj predala 6. travnja 2021., kada je na snazi bio Zakon o strancima („Narodne novine“, 133/20.; dalje: Zakon/20.) koji je primijenjen na rješavanje njenog zahtjeva. Međutim, pravo na stalni boravak počela je ostvarivati ranije, za vrijeme važenja Zakona o strancima („Narodne novine“, 130/11., 74/13., 69/17., 46/18., 66/19.;. dalje: Zakon/11.).

3.1. Ukazuje na različite uvjete koji su ovim Zakonima propisani za ostvarivanje prava na stalni boravak u Republici Hrvatskoj državljanima treće zemlje. Prema Zakonu/11. (članak 92. stavak 1.) za priznavanje prava na stalni boravak bilo je potrebno do dana podnošenja zahtjeva imati 5 godina odobren privremeni boravak u svrhu spajanja obitelji u kojem razdoblju se moglo izbivati iz Republike Hrvatske jednokratno do 6 mjeseci ili višekratno do 10 mjeseci. Zakonom/20. uvjeti su promijenjeni te je sad (članak 156. stavak 1. točka 1.) propisano da je za priznavanje prava na stalni boravak potrebno u trenutku podnošenja zahtjeva imati 4 godine odobren privremeni boravak u svrhu spajanja obitelji, a u tom se vremenu tolerira izbivanje iz Republike Hrvatske jednokratno 4 mjeseca ili višekratno 6 mjeseci.

3.2. Tužiteljica ističe da ona od 27. lipnja 2016. ima odobren privremeni boravak u Republici Hrvatskoj u svrhu spajanja obitelji i da bi, u slučaju da je ostao na snazi Zakon/11., uvjete za stalni boravak ispunila 27. lipnja 2021. jer bi tada imala 5 godina privremenog boravka u kom je vremenu, tj. od 27. lipnja 2016. do dana podnošenja zahtjeva, iz Republike Hrvatske izbivala višekratno 10 mjeseci. Smatra da je ispunila uvjete koji su propisani Zakonom/11. te da je odlukama tuženika i prvostupanjskog suda povrijeđeno njeno legitimno očekivanje da će 27. lipnja 2021. ispuniti uvjete iz članka 92. stavka 1. Zakona/11. Ističe da do dana stupanja na snagu Zakona/20., tijekom pet godina nije izbivala iz Republike Hrvatske višekratno više od 10 mjeseci ukupno, niti je prekoračila taj rok do podnošenja zahtjeva te bi, hipotetski, da nije došlo do promjene zakona, 27. lipnja 2021. ispunjavala uvjete iz članka 92. stavka 1. Zakona/11.

3.3. Tužiteljica navodi da se postojanje legitimnih očekivanja svodi na odgovor na pitanje trebaju li se, u situaciji kada se mijenja pravni režim promjenom propisa ili upravne prakse, pojedincima kojima je ranije u skladu s prijašnjim pravnim režimom priznato kakvo pravo ili su sukladno prijašnjem režimu osnovano očekivali ostvarivanje nekoga prava te se nalazili u specifičnom pravnom položaju, omogućiti ostvarivanje toga prava, premda ono nije usklađeno s novim pravnim režimom. U njenom je slučaju riječ o nepravoj, kvaziretroaktivnosti, o pravnoj situaciji koja je u tijeku realizacije odnosno o zatečenom odnosu koji se nastavlja u budućnosti te svoja očekivanja drži legitimnima. U tom smislu upućuje na odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, U-I- 3024/2022, U-I-4041/2022, U-I-4260/2022. Navodi da se retroaktivno djelovanje zakona iznimno dopušta pod uvjetom da je cilj mjere legitiman, da se on ne bi mogao postići na drugi način, odnosno, da je mjera nužna i razmjerna.

4. Prvostupanjski sud je počinio bitnu povredu sudskog postupka jer ju je zakinuo u ustavnom i konvencijskom pravu na obrazloženu odluku. Obrazloženje pobijane odluke ne sadrži razloge je li u konkretnom slučaju došlo do povrede njenih legitimnih očekivanja što je ona u tužbi isticala. Osim toga, činjenično stanje je pogrešno i nepotpuno utvrđeno jer je u spis dostavila putovnicu iz koje proizlazi da tijekom 2019. godine nije izbivala iz Republike Hrvatske 4 mjeseca i 4 dana.

4.1. Tužiteljica smatra da je prvostupanjski sud pogrešno primijenio materijalno pravo. Poziva se na načelo predvidljivosti u radu uprave i načelo zakonitih očekivanja koja su prihvaćena u europskoj i hrvatskoj sudskoj praksi. U tom smislu upućuje na presude Europskog suda za ljudska prava, T-37/97, Forges de Clabecq v. Cotnmission, 1997., ECR 11-859., 78/77, Luhrs v. Hauptzollamt Hamburg-Jonas, 1978., ECR 169., te predmet T-94/00, Rica Foods (Free Zone) NV v. Commission, 2002., ECR 1-09011., kao ie odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III- 5237/2016 od 7. srpnja 2020., broj: U-I-3024/2022 od 20. prosinca 2022. Ne ulazeći u pitanje koji je cilj zakonskih izmjena zbog čije realizacije je članak 92. stavak 1. Zakona/11. zamijenjen člankom 156. stavkom 1. točkom 1. Zakona/20. svaki bi cilj mogao biti postignut prijelaznim odredbama Zakona/20. Zbog tog razloga tužiteljica smatra da nije dopušten kvazi-povratni učinak Zakona/20. na zatečene pravne odnose.

4.2. Tužiteljica navodi da se u ocjeni treba li zaštititi nečije legitimno očekivanje relevantnim pokazuju dva pitanja. Prvo, je li očekivanje pojedinca usmjereno na ostvarivanje nekoga prava razumno i zasnovano na pravu. Ako je odgovor pozitivan, iduće pitanje je hoće li zaštita takvoga očekivanja povrijediti javni interes ili interes trećih osoba. Ako je odgovor na ovo pitanje negativan, upravno tijelo trebalo bi odlučiti u prilog takvome očekivanju. U tom smislu ističe da je pravna osnova njenih legitimnih očekivanja Zakon/11., a zaštita takvoga očekivanja ne može povrijediti javni interes ili interes trećih osoba.

4.3. Predlaže Sudu usvojiti žalbu, poništiti pobijanu presudu i rješenje tuženika. Potražuje naknadu troškova prvostupanjskog upravnog spora i žalbenog postupka.

5. Tuženik u odgovoru na žalbu osporava osnovanost iste iz razloga danih u obrazloženju pobijane presude.

6. Žalba nije osnovana.

7. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga sukladno članku 73. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21.; dalje ZUS) Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanima.

8. U upravnom postupku, povodom zahtjeva tužiteljice od 6. lipnja 2021. za odobrenje stalnog boravka u Republici Hrvatskoj, utvrđeno je da je tužiteljica do dana podnošenja zahtjeva imala neprekidno pet godina odobren zakoniti (privremeni) boravak u Republici Hrvatskoj u svrhu spajanja obitelji. Utvrđeno je, uvidom u službenu evidenciju Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske i putovnicu tužiteljice, da je u razdoblju četiri godine do dana podnošenja zahtjeva iz Republike Hrvatske izbivala višekratno ukupno 10 mjeseci (17 dana u 2017., 2 mjeseca i 1 dan u 2018., 4 mjeseca i 4 dana u 2019., 1 mjesec i 18 dana u 2020. te 1 mjesec i 20 dana u 2021.).

9. Prvostupanjski sud je utvrdio odlučne činjenice na temelju činjeničnog stanja utvrđenog u upravnom postupku i isprava priloženih tijekom spora te je na tako pravilno i potpuno utvrđeno činjenično stanje, pravilno primijenio materijalno pravo, Zakon o strancima („Narodne novine“, 133/20., 114/22., 151/22.; u tekstu: Zakon/20.).

10. Sukladno članku 260. Zakona/20., stupanjem na snagu tog Zakona prestaje važiti raniji Zakon o strancima („Narodne novine“, 130/11., 74/13., 69/17., 46/18., 66/19.; u tekst presude: Zakon/11.). Trenutno važeći Zakon/20. je stupio na snagu 1. siječnja 2021., odnosno prije nego što je tužiteljica podnijela zahtjev te se isti ima primijeniti prilikom odlučivanja o zahtjevu tužiteljice.

11. Člankom 156. stavkom 1. točkom 1. Zakona/20. propisano je da se stalni boravak može odobriti državljaninu treće zemlje koji je član obitelji ili životni partner hrvatskog državljanina koji do dana podnošenja zahtjeva ima neprekidno četiri godine odobren privremeni boravak u svrhu spajanja obitelji ili životnog partnerstva. Stavkom 2. istog članka propisano je da se smatra da je državljanin treće zemlje iz stavka 1. točke 1. toga članka neprekidno boravio u [adresa] i ako je u razdoblju od četiri izbivao iz Republike Hrvatske višekratno do šest mjeseci ukupno ili jednokratno do četiri mjeseca.

12. Ovaj Sud smatra da je pravilno ocijenjeno zakonitim rješenje tuženika. Nesporno je da tužiteljica nije ispunila kumulativno propisane pretpostavke za odobravanje stalnog boravka iz članka 156. stavaka 1. i 2. Zakona/20. jer je utvrđeno da je u četverogodišnjem razdoblju koje je prethodilo podnošenju zahtjeva iz Republike Hrvatske izbivala 10 mjeseci višekratno. Odredba članka 156. stavka 2. Zakona/20. kogentna je pravna norma koja ne dopušta drugačije tumačenje od onog kako je navedenom normom propisano. Žalbeni navodi tužiteljice u kojima osporava razdoblje izbivanja iz Republike Hrvatske tijekom 2019. nisu osnovani jer suprotno proizlazi iz službenih evidencija tuženika i putovnice tužiteljice.

13. Slijedom navedenog, ovaj Sud smatra da je prvostupanjski sud utvrdio da je osporeno rješenje doneseno u pravilno provedenom upravnom postupku te na temelju potpuno i pravilno utvrđenog činjeničnog stanja uz pravilnu primjenu materijalnog prava. U obrazloženju presude izložio je sve bitne činjenice koje proizlaze iz provedenih dokaza u upravnom postupku te je, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje i relevantne propise, naveo valjane razloge zbog kojih je odbio tužbeni zahtjev, odgovorivši pritom na sve tužbene navode. Time je sud postupio u skladu s odredbom članka 60. stavka 4. ZUS-a ne povrijedivši tužiteljici ustavno i konvencijsko pravo na obrazloženu odluku.

14. Žalbeni prigovori tužiteljice su neosnovani i bez utjecaja na drugačije rješavanje upravne stvari. Radi se o prigovorima koje je tužiteljica isticala u postupku pred prvostupanjskim sudom, o kojima se prvostupanjski sud detaljno i jasno očitovao, a koje zaključke ovaj Sud u potpunosti prihvaća.

15. Prema stajalištu Europskog suda za ljudska prava, Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine – Međunarodni ugovori", 18/97., 6/99. pročišćeni tekst; 8/99. – ispravak; 14/02., 1/06. i 2/10.; dalje Konvencija) ne jamči strancu pravo ulaska ili boravka u određenoj državi te države ugovornice imaju pravo, sukladno međunarodnom pravu i uz preuzete ugovorne obveze, uključujući Konvenciju, kontrolirati ulazak, boravak i protjerivanje stranaca (Chahal protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 15. studenoga 1996., stavak 73., Izvješća o presudama i odlukama 1996-V.).

16. Pogrešno tužiteljica smatra da je pravo na stalni boravak počela ostvarivati za vrijeme važenja Zakona/11. Ona je tada počela ostvarivati tek uvjete koji su za ostvarivanje traženog prava propisani. Okolnost da je počela ostvarivati uvjete za vrijeme važenja Zakona/11. ne povlači obavezu tuženika da o zahtjevu odlučuje po Zakonu/11. koji je bio na snazi u vrijeme početka ostvarivanje uvjeta za traženo pravo. Država samostalno propisuje i mijenja uvjete koje traži od svojih građana za priznavanje određenog prava, a ustavnost Zakona/20. nije osporena. Tužiteljica u trenutku podnošenja zahtjeva, 6. travnja 2021. nije ostvarila uvjete za priznavanje traženog prava ni po Zakonu/11. ni po Zakonu/20., kako se to pravilno ističe u obrazloženju pobijane presude.

16.1. Ovaj Sud smatra da neosnovano tužiteljica temelji svoja legitimna očekivanja, odnosno kalkulaciju, na činjenici da bi, da se Zakon/11. nije mijenjao, ona 2 mjeseca i 11 dana nakon podnošenja zahtjeva ostvarila uvjete za priznavanje traženog prava. Tužiteljica je svoje očekivanje temeljila na budućim činjenicama, koje su se trebale ostvariti nakon podnošenja zahtjeva što je neosnovano jer je dan podnošenja zahtjeva mjerodavan je za primjenu materijalnog prava.

17. Vezano za definiranje sadržaja načela legitimnih očekivanja na koje se tužiteljica u žalbi poziva valja istaći da tužiteljici prijašnjim pravnim režimom nije bilo priznato pravo na stalni boravak. Također, njena očekivanja nisu osnovana jer joj se ne može omogućiti ostvarivanje prava koje nije usklađeno s novim pravnim režimom. Pravilno je prvostupanjski sud naveo da je tužbeni zahtjev zakonito odbijen temeljem utvrđenja činjenica da tužiteljica ne ispunjava uvjete za priznavanje prava koji se traže Zakonom/20. Ovaj Sud smatra da tužiteljičino očekivanje priznanja prava nije bilo legitimno i istoj odlukama tuženika i prvostupanjskog suda nisu povrijeđena legitimna očekivanja. Pravilno prvostupanjski sud obrazlaže da činjenicom da je otpočela ispunjavati kumulativno propisane uvjete za priznanjem nekog zakonskog prava prije stupanja na snagu zakonodavne promjene ne daje tužiteljici pravo na zaštitu legitimnih očekivanja. Presude europskih i hrvatskih sudova na koje se tužiteljica poziva nisu relevantne za priznavanje njenog zahtjeva osnovanim.

18. Budući da ovaj Sud nije utvrdio postojanje žalbenih razloga kao ni razloga na koje pazi po službenoj dužnosti, na temelju članka 74. stavka 1. ZUS-a odbijena je žalba tužiteljice i potvrđena prvostupanjska presuda.

19. Sukladno članku 79. stavku 4. ZUS-a, s obzirom na to da je žalba tužiteljice odbijena, odbijen je i njen zahtjev za naknadu troška sastava žalbe (točka II. izreke).

U Zagrebu 26. veljače 2025.

Predsjednica vijeća

Mira Kovačić