REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] T 5

Poslovni broj: Us I-917/2024-10

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužitelja Komunalac d.o.o. (OIB: 68591579130), Slunj, Petra Svačića 5, kojeg zastupa opunomoćenik Dominik Nizić (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnik u Zagrebu, Milana Amruša 10, protiv tuženika Ministarstva zaštite okoliša i zelene tranzicije (OIB: 59951999361), ranije Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja, Zagreb, Radnička cesta 80, kojeg zastupa službena osoba TK, radi prigovora u postupku donošenja odluke o utvrđenoj nepravilnosti, 26. veljače 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja,, KLASA: UP/I-442-01/24-01/51, URBROJ: 517-14-2-1-24-3 od 14. svibnja 2024. godine.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za nadoknadu troškova ovog upravnog spora.

III. Nalaže se tužitelju Komunalac d.o.o., Slunj da tuženiku Republici Hrvatskoj, zaštite okoliša i zelene tranzicije, nadoknadi troškove ovoga upravnog spora u iznosu od 20,00 (dvadeset) eura, u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima ovoga upravnog spora.

IV. Odbija se zahtjev tuženika za nadoknadu troškova spora u preostalom iznosu od 60,00 eura.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika, u svojstvu posredničkog tijela razine 1, KLASA: UP/I-442-01/24-01/51, URBROJ: 517-14-2-1-24-3 od 14. svibnja 2024., odbijen je prigovor tužitelja izjavljen na postupanje Hrvatskih voda (posredničkog tijela razine 2) u postupku donošenja Odluke o utvrđenoj nepravilnosti, KLASA: 989-09/23-03/23, URBROJ: 374-1-13-24-23 od 17. siječnja 2024. godine. Tom je Odlukom utvrđena nepravilnost / nesukladnost broj 6 (propuštanje produljenja rokova za dostavu ponuda u slučaju značajne izmjene dokumentacije o nabavi), propisana Pravilima o financijskim korekcijama verzija 2.0, koja čine prilog Ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava. Zbog toga je određena primjena financijske korekcije od 10% vrijednosti sekundarnog ugovora. Navedeno je vezano uz projekt „Razvoj sustava vodoopskrbe i odvodnje na području grada Slunja“ (C.13.R1-I4.02.0064), u odnosu na koji projekt je provedena ex post provjere postupka javne nabave radova „Izgradnja vodoopskrbnog cjevovoda Gornja Glina - Tatar Varoš sa Crpnom stanicom Gornja Glina, 2 b skupine“.

2. Tužitelj u tužbi i u nastavku spora osporava zakonitost rješenja tuženika i tvrdi, u bitnome, sljedeće. Tužitelj je u predmetnom slučaju smanjio kriterije koji ponuditelji moraju zadovoljiti, te nije riječ o značajnoj izmjeni Dokumentacije o nadmetanju. Takva je i praksa Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske te Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, koju praksu javnopravna tijela nisu primijenila. Pitanje preostalog roka pravno je relevantno samo ako je dokumentacija značajno izmijenjena. No, čak i da je riječ o značajnoj izmjeni Dokumentacije, tužitelj ne bi bio obvezan produljiti rok za dostavu ponuda budući da je važnost izmjene zanemariva za pripremu i dostavu prilagođenih ponuda. Podredno, tužitelj osporava visinu financijske korekcije, što opravdavaju okolnosti konkretnog predmeta, umjesto određivanje financijske korekcije automatizmom, što predstavlja nerazmjernu kaznu tužitelju, a ne upravnu mjeru. Niti jedan gospodarski subjekt nije postavio upit u vezi s sporne odredbe Dokumentacije, niti je zatražio produljenje roka, pa tuženik nepostojeće činjenice uzima da postoje (fikcije), na čemu se ne može temeljiti odluka o financijskoj korekciji. Tužitelj predlaže da Sud poništi osporavano rješenje tuženika, kao i odluku Hrvatskih voda. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 3.750,00 eura (PDV uključen).

3. Tuženik u odgovoru na tužbu i na raspravi ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Ublažavanje uvjeta tehničke i stručne sposobnosti potencijalno može povećati broj ponuditelja samo ako se zainteresiranim gospodarskim subjektima koji su prethodno bili odvraćeni od sudjelovanja u postupku javne nabave, jer izvorno nisu ispunjavali zahtijevane minimalne uvjete sposobnosti, omogući dovoljno vremena da na odgovarajući način pripreme i dostave svoje ponude. Je li riječ o značajnoj ili zanemarivoj izmjeni dokumentacije o nabavi utvrđuje se u okolnostima konkretnog slučaja. Ovdje je tuženik izmijenio Dokumentaciju o nadmetanju na način da je u utorak 3. kolovoza 2021. u 10:33:49 sati u Elektroničkom oglasniku javne nabave objavio dokument „1. Odgovor – 03.08.2021. POJAŠNJENJE DON“, dok je zadnji dan roka za dostavu ponuda bio 9. kolovoza 2021. u 12:00 sati. Zainteresiranim gospodarskim subjektima preostalo je ukupno šest dana za izradu i dostavu ponude, od čega su tri dana bili neradni dani. Potencijalni ponuditelji kojima je izmjenom minimalnih uvjeta tehničke i stručne sposobnosti omogućeno sudjelovanje u postupku javne nabave ostala su jedva tri radna dana da potpuno i ispravno pripreme svu traženu dokumentaciju, dogovore aranžmane s eventualnim podugovarateljima ili drugim gospodarskim subjektima koji bi sudjelovali u postupku, te da od banke zatraže i dogovore jamstvo za ozbiljnost ponude. Uz to, tužitelj nije objavio obavijest o izmjeni Dokumentacije, već je izmjena učinjena kroz teže uočljiv institut pojašnjenja Dokumentacije. Stoga je tržišno natjecanje bilo potaknuto samo fiktivno. Iz tužiteljeve pravne logike proizlazi i da je navedenu izmjenu Dokumentacije bilo moguće učiniti na isti način dan ili dva prije isteka roka za dostavu ponuda, te ustvrditi da je ublažavanjem uvjeta sposobnosti potaknuto tržišno natjecanje. Iz konkretnih okolnosti slučaja proizlazi da je riječ o značajnoj izmjeni Dokumentacije i da ta izmjena nije zanemariva. Tužitelj u postupku po prigovoru nije osporavao visinu korekcije, a Pravilima o financijskim korekcijama jasno su utvrđeni iznosi korekcija. Posrijedi je predmet koji podliježe europskoj kontroli, te ovdje nije uzet rok od deset dana koji je primijenjen u predmetima iz prakse na koje se pozvao tuženik. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 80,00 eura (troškovi cestarine i goriva za pristup na raspravu na relaciji Zagreb - Rijeka - Zagreb).

4. Sud je izveo dokaze čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje i u spisu ovoga upravnog spora.

5. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene 5. veljače 2025., utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. Članak 2. točka 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013 glasi:

„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:

(36) „nepravilnost” znači svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti, ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom.“

7. Povezano s time, mjerodavni dio obrazloženja presude Europskog suda u predmetu C-406/14 od 14. srpnja 2016., donesene u pogledu usporedivoga pravnog pitanja, glasi:

“44 Međutim, iz definicije iz članka 2. točke 7. te uredbe proizlazi da kršenje odredaba prava Unije predstavlja nepravilnost u smislu te odredbe samo ako šteti ili bi moglo naštetiti općem proračunu Europske unije tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom. Stoga takvu povredu treba smatrati nepravilnošću samo u mjeri u kojoj kao takva može imati posljedice za proračun. Nasuprot tomu, ne treba dokazati postojanje točno određene financijske posljedice (vidjeti analogijom presudu od 21. prosinca 2011., Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, t. 47.).

45 Stoga treba zaključiti da povreda pravila postupka za javnu nabavu predstavlja nepravilnost u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun uključenih Fondova.”

8. U pogledu odgovora na pitanje treba li za nastanak nepravilnosti postojati konkretna financijska šteta za proračun Europske unije, novija drugostupanjska praksa Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske može se smatrati ustaljenom. Prema toj praksi, za utvrđivanje nepravilnosti nije potrebno dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice, već je dovoljno da su postojale nepravilnosti i povreda pravila o javnoj nabavi koje bi se mogle dovesti u vezu s potencijalnim i stvarnim učinkom na proračun Europske unije (npr. presuda Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usž-3420/22-2 od 12. listopada 2022.). Tom praksom prvostupanjski sudovi nisu vezani, ali Sud u ovome predmetu ne nalazi valjane razloge za otklon od nje. Naime, i članak 2. točka 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013, i stajalište izneseno u presudi Europskog suda od 14. srpnja 2016., nedvojbeno upućuju na zaključak da za nastup nepravilnosti u ovovrsnim predmetima nije nužan nastanak točno određene financijske štete za proračun Unije, već se primjenjuje standard (ne)mogućnosti isključenja utjecaja povrede na proračun uključenih Fondova.

9. U osporavanom rješenju tuženika citirani su i ostale relevantne odredbe Uredbe (EU) br. 1303/2013, te mjerodavne odredbe Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014.o nabavi subjekata koji djeluju u Sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ, Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj 120/16), Nacionalnog plana oporavka i otpornosti 2021. - 2026., Odluke o sustavu upravljanja i praćenju provedbe aktivnosti u okviru Nacionalnog plana oporavka i otpornosti 2021. - 2026. („Narodne novine“, broj 78/21), Dokumentacije o nadmetanju, te sklopljenih ugovora (uključujući Pravila o financijskim korekcijama). Te su odredbe tužitelju, stoga, poznate.

10. Sud je suglasan s argumentacijom tuženika, iznesenoj u obrazloženju osporavanog rješenja i u ovome sporu, koja ide u prilog zaključcima da je konkretna izmjena Dokumentacije po svojim zbiljskim učincima značajna, da ovdje postoji nepravilnost u smislu Uredbe (EU) br. 1303/2013, da je kratkoća preostalog roka za dostavu ponuda – unatoč ublažavanju uvjeta – imala nepovoljan učinak na tržišno natjecanje, te da okolnosti konkretnog slučaja ne udovoljavaju okolnostima drugih predmeta u pogledu kojih se tužitelj pozvao na upravnu i na upravnosudsku praksu. Ta je argumentacija tužitelju poznata, a većim je dijelom citirana i u ovom obrazloženju. Usto, u svjetlu interpretacije članka 2. točke 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013 ustaljene u europskoj i domaćoj sudskoj praksi, tužitelj nije pokazao da se posve može isključiti da je kratkoća preostalog roka odvratila nekog od potencijalnih ponuditelja koji udovoljavaju proširenom uvjetu sposobnosti od sudjelovanja u predmetnom postupku s možebitno povoljnijom ponudom.

11. Posrednička tijela imala su, dakle, valjanu pravnu osnovu da navedenu nepravilnost tretira kao razlog za financijsku korekciju. Za rješavanje ovog spora preostaje razmotriti je li u konkretnom slučaju bilo valjane osnove za primjenu neke od manjih stopa financijske korekcije (5%, odnosno 2%), pri čemu nije predmet ovoga spora utvrditi je li postojao temelj za primjenu više stope korekcije za nepravilnost broj 6 (tj. stope od 25%). Sud pritom naglašava da određivanje stope financijske korekcije ne razumijeva primjenu slobodne (diskrecijske) ocjene, jer ovdje nema diskrecijskog, individualiziranog odlučivanja u okviru propisanog raspona prema okolnostima konkretnog slučaja primjenom načela svrhovitosti. Za svaku je nepravilnost propisana stopa korekcije, a u odnosu na dio nepravilnosti i pretpostavke za primjenu neke od drugih stopa. Kada je za konkretnu nepravilnost propisana mogućnost primjene više stopa, utvrđivanje koju stopu treba primijeniti čini pravom vezanu primjenu pravne norme, a ne slobodnu ocjenu službene osobe javnopravnog tijela. U tom je svjetlu potrebno promatrati i načelo razmjernosti u ovoj vrsti predmeta (članak 1. stavak 3. Pravila o financijskim korekcijama, a u odnosu na tuženika i članak 6. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21). Pri tome regulaciju subvencijskih predmeta i inače obilježava striktnost i stroga formalnost, uz sudjelovanje profesionalnih aktera od kojih nije nerazmjerno ni nerazumno očekivati odgovarajući stupanj poznavanja mjerodavnih pravila i pažnje u postupanju, niti im se time nameće pretjeran teret.

12. Prema Pravilima o financijskim korekcijama, kao sastavnom dijelu Ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava, u okviru nepravilnosti broj 6, određeno je da se ispravak može smanjiti na 5% od ugovorenog iznosa, odnosno 2% u iznimnim i opravdanim slučajevima, ako je propuštanje produljenja rokova za dostavu ponuda u slučaju značajne izmjene dokumentacije o nabavi manje od 30%. Tužitelj je, pak, umjesto roka od najmanje deset dana primijenio rok od šest dana, što čini smanjenje od 40%, koje, u okviru uređenja nepravilnosti broj 6, ulazi u raspon više od 30% do 50%, za što je određena financijska korekcija od 10%. Tu su korekciju Hrvatske vode, dakle, pravilno primijenile, što je tuženik osnovano potvrdio. Uzimanje u obzir iznimnih i opravdanih slučajeva pritom je dopušteno samo kod propuštanja produljenja rokova manjeg od 30%, što ovdje nije slučaj.

13. Uzevši u obzir navedeno, osporavana odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom. Trebalo je stoga, na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24, u nastavku teksta: ZUS), tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

14. Pri odbijanju tužbenog zahtjeva što se odnosi na glavno traženje, trebalo je odbiti i zahtjev tužitelja za nadoknadu troškova upravnog spora (članak 144. i članak 147. ZUS-a). Podredno, ni u slučaju uspjeha tužitelja u sporu, ne bi bio prihvaćen dio troškovnika što se odnosi na sastav podneska od 17. siječnja 2025., sadržaj kojega je mogao biti iznesen i na raspravi.

15. Odluka Suda o zahtjevu tuženika za naknadu troškova spora na teret tužitelja donesena je na temelju odredbi članaka 144. i 147. ZUS-a te Pravilnika o naknadi troškova u sudskim postupcima („Narodne novine“, broj 59/88, 3/94 i 150/05), u okviru troškovnika tuženika podnesenog do zaključenja rasprave, te imajući u vidu da je djelatnost tuženika centralizirana u Zagrebu. Priznat je trošak cijene povratne autobusne karte na relaciji Zagreb - Rijeka - Zagreb (članak 20. stavak 1., vezano uz članak 6. i 7. navedenog Pravilnika), za jednu službenu osobu (20,00 eura), i to polovica cijene autobusne karte budući da je službena osoba tuženika istog dana zastupala tuženika na raspravama u dvama predmetima pred ovim Sudom. Za priznavanje preostalog dijela tuženikova troškovnika nema pravne osnove, pa je u tom dijelu zahtjev tuženika za naknadu troškova spora odbijen.

U Rijeci 26. veljače 2025.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

Dostaviti:

- Odvjetniku Dominiku Niziću, Zagreb, Milana Amruša 10

- Ministarstvu zaštite okoliša i zelene tranzicije, Zagreb, Radnička cesta 80