Republika Hrvatska
Upravni sud u Zagrebu
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: UsI-1455/2024-5
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji toga suda Manueli Ostoić Čačinović, kao sucu pojedincu i Mateji Marjanović zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice UAI iz [adresa], zastupane po opunomoćenici Maji Topić, odvjetnici u Zagrebu, Kralja Držislava 4, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi poništenja rješenja, nakon usmene i javne rasprave, 20. veljače 2025.
p r e s u d i o j e
I Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje točke I izreke rješenja gradonačelnika Grada Zagreba, KLASA: UP/II-551-06/23-014/11, URBROJ: 251-02- 01/001-23-2 od 9. ožujka 2023.
II Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora kao neosnovan u cijelosti.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem gradonačelnika Grada Zagreba, KLASA: UP/II-551- 06/23-014/11, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 9. ožujka 2023. poništeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1044, URBROJ: 251-09-22- 1/004-22-02 od 10. studenog 2022. i predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovno postupanje.
2. Tužiteljica tužbom osporava zakonitost rješenja tuženika u dijelu u kojem je predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovno postupanje, u bitnome navodeći da su korisnici prava na novčanu pomoć, to pravo stekli na temelju pravomoćnog (upravnog) akta, to je opravdana legitimnost njihovog očekivanja da se taj pravomoćni (upravni) akt (a samim time i prava priznata tim upravnim aktom) može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom, dok u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo svoju nadležnost, tj. pravo da mijenja pravomoćni upravni akt temelji na čl. 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22, u daljnjem tekstu Odluka 25/22), dakle na temelju podzakonskog akta. Stoga smatra da je nezakonito primijenjena Odluka/22 u donošenju prvostupanjskog rješenja, pa da stoga nije niti dopušteno da se nakon zakonitog poništenja prvostupanjskog rješenja, neovisno o navedenim razlozima za poništenje, predmet vrati na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu na rješavanje. Smatra da je trebalo drugostupanjskim rješenjem poništiti prvostupanjsko rješenje i obustaviti postupak. Nadalje ističe da nisu postojali uvjeti za donošenje drugostupanjskog rješenja jer prije donošenja odluke o prigovoru tužitelja nije donesena odluka o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika niti uvjeti za vraćanje predmeta prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje jer nisu razmotreni navodi iz prigovora tužiteljice koji su se odnosili na to da službenici u prvostupanjskom tijelu ne udovoljavaju kriterijima neovisnosti i nepristranosti. U odnosu na izuzeće gradonačelnika navodi da je gradonačelnik taj koji je inicirao ukidanje prava na novčanu pomoć te da je upravo po njegovom prijedlogu došlo do donošenja općeg akta – Odluke 25/22. kojim je propisano smanjenje iznosa novčane pomoći kao i skraćivanje vremenskog perioda unutar kojega tužitelj može koristiti pravo na novčanu pomoć iz čega da je jasno vidljivo stajalište gradonačelnika vezano uz pravo na novčanu pomoć. Uz navedeno tužitelj ukazuje i na to da je gradonačelnik više puta javno istupao u medijima te da je u navedenim istupima govorio o potrebi ukidanja novčane pomoći i o štetnosti daljnjeg ostvarivanja toga prava. U odnosu na izuzeće službenika navodi da je, zbog unutarnjeg ustrojstva, načina rada i hijerarhije odnosa u Gradu Zagrebu, službena osoba podložna utjecaju gradonačelnika. Smatra da je takvim postupanjem (neodlučivanjem o zahtjevu za izuzeće) tužiteljici povrijeđeno pravo na pravni lijek. Ističe da u konkretnom predmetu prvostupanjsko tijelo nije moglo pokrenuti upravni postupak po službenoj dužnosti samo na temelju Odluke 25/22., a samim time niti donijeti prvostupanjsko rješenje te da u konkretnom predmetu nije proveden ispitni postupak pa da samim time nisu utvrđene činjenice i okolnosti bitne za razjašnjenje pravog stanja stvari niti je tužiteljici omogućeno ostvarenje i zaštita njezinih prava i pravnih interesa. Zaključno, ističe da bi se u eventualnom ponovljenom postupku po poništenju prvostupanjskog rješenja, kada bi se dopustilo ponavljanje postupka, ugrozila i legitimna očekivanja tužiteljice te načelo razmjernosti i predvidljivosti propisa.
2.1. Predlaže sudu da poništi osporavano drugostupanjsko rješenje i prvostupanjsko rješenje od 09.ožujka 2023. i obustavi postupak.
3. Tuženik u odgovoru na tužbu u cijelosti ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. Dodaje da je pobijanim rješenjem poništeno prvostupanjsko rješenje samo iz razloga jer rješenje nije potpisala ovlaštena osoba i zbog toga je predmet vraćen na ponovno odlučivanje. Ukazuje da razlozi zbog kojih tužiteljica smatra da je prvostupanjsko rješenje nezakonito uopće nisu navedeni niti je na iste odgovoreno u pobijanom rješenju. Obrazlaže da je prvostupanjsko rješenje donijeto na temelju odredbe članka 6. Odluke/22 kojom je propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove Odluke, do 31. prosinca 2022. Ističe da je navedena Odluka/22 bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (dalje u tekstu: VUSRH) te je VUSRH dana 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku ocijenio zakonitom. Navodi da je u navedenoj presudi VUSRH, ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz- 8/22 od 5. srpnja 2022. zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke/16. i Odluke/17. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Također, da je VUSRH ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. Ukazuje da je VUSRH ocijenio legitimnim pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći te je prvostupanjsko rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje odnosno modificira predmetna novčana pomoć. U odnosu na navod tužiteljice glede izuzeća službene osobe ističe da je o istom bilo bespredmetno odlučivati iz razloga jer je prvostupanjsko rješenje poništeno radi potpisa neovlaštene službene osobe.
3.1. Niti o zahtjevu za izuzeće službene osobe stavljenom u žalbenom postupku više se ne može samostalno rješavati, već samo kao o jednom od žalbenih razloga.
3.2. Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev.
4. Tužbeni zahtjev je neosnovan.
5. Sud je održao usmenu i javnu raspravu, u prisutnosti opunomoćenice tužitelja i opunomoćenika tuženika te je time strankama dana mogućnost izjasniti se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora sukladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/2024).
6. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja, te razmatrajući sporna činjenična i pravna pitanja, sud je izvršio uvid u sudski spis predmeta i spis tuženika dostavljenog u odgovoru na tužbu.
7. Uvidom u prvostupanjsko rješenje od 10. studenog 2022. utvrđeno je da je istim zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/2643, URBROJ:251-10-01-16-3 od 13. listopada 2016. na način da je usklađena novčana pomoć i razlozi prestanka novčane pomoći sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj:25/22) na način da se umjesto isplaćivanja mjesečnog iznosa u visini prosječnog iznosa neto mjesečne plaće u Republici Hrvatskoj prema zadnjim objavljenim podacima Državnog zavoda za statistiku prije isplate novčane pomoći umanjenog za pripadajuće doprinose, porez i prirez do 31. ožujka 2023. novčana pomoć isplaćuje mjesečno do 31. ožujka 2023. do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. ove odluke, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Također, je utvrđeno da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.
8. Uvidom u drugostupanjsko rješenje od 09. ožujka 2023. utvrđeno je da je istim poništeno predmetno prvostupanjsko rješenje i predmet vraćen na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu, s obrazloženjem da je kao službena osoba koja je donijela prvostupanjsko rješenje naznačena pročelnica UA, ali da navedena pročelnica nije i potpisala pobijano rješenje već da je rješenje potpisano od strane osobe U bez navođenja svojstva i ovlasti na temelju koje potpisuje pobijano rješenje.
9. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18, 20/21 i 25/22.- 25/22) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela.
Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
10. Odredbom članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22, u daljnjem tekstu Odluka 25/22) propisano je da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove odluke, do 31. prosinca 2022.
11. Navedene odredbe članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18, 20/21 i 25/22.- 25/22) i članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22) bile su predmetom ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, povodom čega je donesena pravomoćna presuda poslovni broj Usoz-254/23 od 19. prosinca 2023., kojom su odbijeni zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba,10/18, 20/21, 29/21 i 25/22), dok je obustavljen postupak ocjene zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, 25/22). U navedenoj presudi je sud iznio stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga, da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. U odnosu na članak 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja sud je naveo da je zakonitost Odluke o izmjenama/22, uključujući i navedenu odredbu, bila predmet ocjene u objektivnom upravnom sporu pred istim sudom, koji spor je okončan presudom, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti te Odluke. Navedenu presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio je ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, broj: U- III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.). Dakle, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je sporne odredbe ocijenio zakonitima.
12. Navedena pravna shvaćanja prihvaća i ovaj sud i smatra da je za odlučivanje o prigovoru protiv predmetnog prvostupanjskog rješenja, sukladno citiranoj odredbi, koja je u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske ocijenjena zakonitom, nadležan gradonačelnik Grada Zagreba., te da je prvostupanjsko tijelo bilo ovlašteno donijeti prvostupanjsko rješenje o usklađivanju novčane pomoći na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22).
13. Naime, potrebno je napomenuti da nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, prema mišljenju ovog suda nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.
14. Nadalje, s obzirom da je prvostupanjsko rješenje sadržavalo nedostatak (potpis neovlaštene osobe) koji je sprječavao ocjenu njegove zakonitosti pravilno je tuženik poništio prvostupanjsko rješenje i vratio predmet na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu. Obzirom da tuženik u pobijanom rješenju nije posebno iznosio navode prigovora tužiteljice koji se odnose na meritum stvari (osnovanost usklađivanja iznosa novčane pomoći i prestanka novčane pomoći) niti je o istima odlučivao nisu od utjecaja prigovori tužitelja koji se odnose na meritum spora, te će tužiteljica u ponovnom postupku moći isticati sve prigovore koje bude smatrala relevantnim za ovu upravnu stvar.
15. U odnosu na prigovor izuzeća službene osobe prvostupanjskog tijela pravilno ističe tuženik da je o istom bilo bespredmetno odlučivati iz razloga jer je prvostupanjsko rješenje poništeno radi potpisa neovlaštene službene osobe.
16. U odnosu na prigovor izuzeća gradonačelnika, prema mišljenju ovog suda ne postoji zakonska osnova, za izuzeće gradonačelnika, u konkretnom slučaju čelnika drugostupanjskog tijela. budući da niti jednom zakonskom odredbom niti Zakona o općem upravnom postupku, niti Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ( „Narodne novine“, broj: 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 36/09, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 123/17, 98/19, 144/20) nije propisana niti mogućnost niti obveza izuzeća čelnika drugostupanjskog tijela. Nadalje i razlozi izuzeća koje navodi tužitelj su prema ocjeni ovog suda paušalni i neosnovani, budući da je predmetni opći akt donesen u skladu s zakonskim ovlastima predstavničkog tijela Grada Zagreba i gradonačelnika Grada Zagreba. Također je u upravnom sporu u dva stupnja suđenja osigurana sudska kontrola zakonitosti postupanja i prvostupanjskog tijela i gradonačelnika kao drugostupanjskog tijela.
17. Neosnovan je i prigovor tužiteljice da je predmetno prvostupanjsko rješenje trebalo biti doneseno do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj:25/22). Ovo stoga što se prema mišljenju ovog suda radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi u roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, te da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice ne postupanja u navedenom roku. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.
18. Prema mišljenju ovog suda prigovori je li miješanje u pravo na mirno uživanje vlasništva tužiteljice u specifičnim okolnostima konkretnog slučaja u skladu sa zakonom i predviđeno zakonom, je li ono u skladu s općim interesom i je li ono razmjerno su već prethodno razmatrani i otklonjeni u citiranim odlukama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i Ustavnog suda Republike Hrvatske u kojima je zaključeno da je tuženik uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke. Navedena pravna shvaćanja prihvaća i ovaj sud, slijedom čega ocjenjuje da se usklađivanjem novčane pomoći u skladu s Odlukom 25/22 protupravno ne zadire u stečena prava i legitimna očekivanja roditelja odgojitelja te da je postignuta pravedna ravnoteža između zahtjeva općeg ili javnog interesa (izmjene mjere roditelj odgojitelj) i zaštite pojedinačnih interesa roditelja odgojitelja.
19.Imajući u vidu sve navedeno sud je odbio predložene dokazne prijedloge tužiteljice za saslušanje tužiteljice, da se službenim putem od tuženika zatraži isprava kojima se dokazuje je li i kojem je tijelu i kada upućen zahtjev za izuzeće gradonačelnika na rješavanje, da se službenim putem od tuženika zatraži da dostavi isprave iz kojih je razvidno kamo je tuženik svaki mjesec usmjerio sredstava koja je radi provedbe odluke smanjio, odnosno uskratio tužiteljici, da se od tuženika zatraži očitovanje o tome je li se cilj koji je Visoki upravni sud Republike Hrvatske proglasio kao legitiman mogao ostvariti na drugi način, da se službenim putem od tuženika zatraži podatak može li gradonačelnik svoj politički cilj koji je od strane VUS-a ocijenjen kao legitiman ostvariti do kraja svojeg političkog mandata da se službenim putem od Z1 televizije zatraži snimka središnjih vijesti od 28. ožujka 2024. podredno izvrši uvid u navedenu snimku objavljenu na internetu, da se službenim putem od tuženika zatraži dostava prijave potpisa gradonačelnika odnosno njegov potpisni karton u vrijeme donošenja drugostupanjskog rješenja
20. Kako tužiteljica u tužbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, sud nije našao osnove za uvažavanje tužbenog zahtjeva.
18. Slijedom navedenog je sud na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima odbio tužbeni zahtjev kao neosnovan.
19. Tužiteljici je odbijen zahtjev za naknadu troška upravnog spora kao neosnovan na temelju odredbe članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima budući da je izgubila spor u cijelosti.
U Zagrebu, 20. veljače 2025.
Sutkinja
Manuela Ostoić Čačinović
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Odvjetnica Maja Topić, [adresa] Zagreb, Kralja Držislava 4
2. Grad Zagreb, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1
3. U spis
