Republika Hrvatska
Upravni sud u Zagrebu
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: Us I-3694/2023-7
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
I
R J E Š E NJ E
Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji toga suda Manueli Ostoić Čačinović, kao sucu pojedincu i Anđeli Hambašić, zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice GC iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenica Silvija Gnjidić, odvjetnica u Zagrebu, Praška 8, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi poništenja rješenja, nakon usmene i javne rasprave, 20. veljače 2025.,
r i j e š i o je
Odbija se prijedlog tužiteljice za prekid predmetnog postupka do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava o zahtjevu poslovni broj 8985/24, 8792/24 i 9461/24 kao neosnovan.
p r e s u d i o j e
I Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1895, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 6. lipnja 2023.
II Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora kao neosnovan u cijelosti.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem gradonačelnika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1895, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 6. lipnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/4659, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-02 od 31. ožujka 2023., kojim je usklađena novčana pomoć za roditelja odgojitelja na temelju članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (“Službeni glasnik Grada Zagreba 10/18, 20/21 i 25/22).
2. Tužiteljica podnosi tužbu zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene materijalnog prava te bitne povrede pravila postupka.
2.1 Dalje je navela kako je zaključak iz 2019. kojim je ostvarila predmetnu novčanu pomoć pravomoćan te smatra kako se ne može ukinuti niti izmijeniti novom odlukom. Dodaje kako je njezin zahtjev u potpunosti riješen, te se ne može ponovno rješavati o istoj upravnoj stvari.
2.2 Navela je i kako promjena utječe na njezina imovinska prava, te je suprotno njezinim legitimnim očekivanjima došlo do promjene, a nije se smjelo zadirati u njezina stečena prava.
2.3.Tužiteljica je istaknula kako se nije postupilo sukladno osnovnim načelima upravnog postupka i to: zakonitosti, materijalne istine, razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa, pomoći neukoj stranci i učinkovitosti i ekonomičnosti.
2.4 Smatra kako je bilo potrebno provesti ispitni postupak radi omogućavanja tužiteljici ostvarenja i zaštite njezinih prava i interesa, te kako je tužiteljici uskraćeno pravo sudjelovanja u postupku.
2.5 Tužiteljica je navela kako je mogućnost zamjene prvostupanjskog rješenja primjenjiva isključivo povodom žalbe izjavljene protiv prvostupanjskog rješenja donesenog u upravnom postupku.
Tužiteljica smatra kako se retroaktivno ukidaju njezina priznata prava a čime se ignoriraju opća načela upravnog postupka i načela vladavine prava.
2.6 Navela je i kako rješenje prvog stupnja ne sadrži argumentirano i utemeljeno rješenje, te kako sadržaj rješenja i obrazloženja predstavljaju samo citiranje navoda Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 25/22, u daljnjem tekstu Odluka). Drži kako pobijano rešenje i ono prvog stupanja ne sadrži valjano i argumentirano obrazloženje, već su arbitrarna i paušalna, a što je protivno čl.115. ZUP-a (Narodne novine, broj: 47/09 i 110/21,dalje ZUP).
2.7 Dalje je navela kako je postupano protivno načelu postupanja u dobroj vjeri, a čime su povrijeđena ustavna prava tužiteljice na jednakost pred zakonom zajamčena čl.14.st.2.Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine, broj: 56/90, 135/97, 08/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 i 05/14-dalje Ustav RH), te pravo na pravično suđenje iz č.29.st.1.Ustava RH.
2.8 Tužiteljica je navela kako se selektivnim i nepotpunim odgovorom na prigovor povrijeđena njezina ustavna prava, te odredba čl. 98.st.5.ZUP-a koja određuje što obrazloženje mora sadržavati.
2.9. Predlaže sudu da poništi osporavano drugostupanjsko rješenje i prvostupanjsko rješenje i predmet vrati na ponovni postupak.
3. Tuženik u odgovoru na tužbu u cijelosti ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. Obrazlaže da je prvostupanjsko rješenje donijeto na temelju odredbe članka 6. Odluke/22 kojom je propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove Odluke, do 31. prosinca 2022. Ističe da je navedena Odluka/22 bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (dalje u tekstu: VUSRH) , te je VUSRH dana 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku ocijenio zakonitom. Navodi da je u navedenoj presudi VUSRH, ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke/16. i Odluke/17. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Također, da je VUSRH ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. Ukazuje da je VUSRH ocijenio legitimnim pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći te je prvostupanjsko rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje odnosno modificira predmetna novčana pomoć.
3.1 Ističe kako je VUSRH u točci 123. pravomoćne presude, broj: Usoz-8/22 od 05.srpnja 2022. naveo da pravomoćni pojedinačni akti kojima je roditeljima odgojiteljima priznato pravo novčanu pomoć proizvode pravne posljedice za njihove adresate u budućnosti. Ti pojedinačni akti poznaju pravo na novčanu pomoć u duljem vremenskom razdoblju, a koje razdoblje, u vrijeme stupanja na snagu osporavane Odluke (odluka o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelje odgojitelje (Službeni glasnik Grada Zagreba 29/21) u pravilu , nije završilo. Dakle, pojedinačnim aktima njihovi adresati su stekli pravo na novčanu pomoć, kako za razdoblje prije stupanja na snagu osporavane odluke (Odluke 29/21), tako i za razdoblje nakon toga, što znači da pravo koje im prema tim pojedinačnim odlukama pripada, još nije u cijelosti realizirano (ostvareno/konzumirano). U presudi VUSRH ističe da odluka 29/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg) već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti, te djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti.
3.2 U navedenoj presudi VUSRH se pozvao i na raniju presudu Usoz-8/22 od 05.srpnja 2022., te je u istoj jasno zaključio da Odluka nema povratno djelovanje koje je za opće akte beziznimno zabranjeno, već je riječ o kvaziretroaktivnosti, tj. pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten, a koje stajalište je primjenjivo na osporenu Odluku u sporu Usoz-143/22
3.3 Ističe da su prvostupanjskim rješenjem zamijenjene točke II i III izreke zaključka od 7. rujna 2021. samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane pomoći i razloge prestanka novčane pomoći sukladno naprijed navedenom zaključku VUSRH- a, dakle da je pojedinačni akt kojim je tužitelj stekao pravo na novčanu pomoć i dalje na snazi i pravomoćan u dijelu koji se odnosi na njegovo pravo, dok se prvostupanjsko rješenje odnosi na usklađivanje iznosa novčane pomoći i razloga prestanka novčane pomoći
Povrede odredaba članka 30. ZUP-a na koje ukazuje tužiteljica tuženik ne nalazi, pri tom se poziva na članak 49. ZUP-a o neposrednom rješavanju od strane službene osobe uz daljnje obrazloženje da tužiteljica ne konkretizira koje su to činjenice i okolnosti bitne za rješavanje upravne stvari, a da bi u konkretnom slučaju trebalo provoditi ispitni postupak.
3.4 Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev.
4. Tužbeni zahtjev je neosnovan.
5. Sud je održao usmenu i javnu raspravu u prisutnosti opunomoćenice tužiteljice i opunomoćenika tuženika, te je time strankama dana mogućnost izjasniti se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora sukladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24).
6. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja, te razmatrajući sporna činjenična i pravna pitanja, sud je izvršio uvid u sudski spis predmeta i spis tuženika dostavljenog u odgovoru na tužbu.
7. Prema odredbi članka 102. stavka 2. točke 1. i 2. Zakona o upravnim sporovima propisano je da sud rješenjem može prekinuti spor dok se ne odluči o prethodnom pitanju ako je postupak o prethodnom pitanju pokrenut pred sudom ili nadležnim javnopravnim tijelom ili dok Visoki upravni sud ne odluči o zakonitosti općeg akta koji se u konkretnom slučaju primjenjuje.
8. U konkretnom slučaju ovaj sud je odlučio odbiti prijedlog za prekid ovog postupka, budući da je o zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18, 20/21 i 25/22.- 25/22) već odlučivano te ne postoji obveza suda da utvrdi prekid u slučaju podnošenja ustavne tužbe ili zahtjeva Europskom sudu za ljudska prava.
9. Uvidom u prvostupanjsko rješenje od 31. ožujka 2023. utvrđeno je da su istim zamijenjene točke II i III izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju Grada Zagreba, KLASA: UP/I-551-06/19-013/747, URBROJ:251-21-21-1/007-19-2 od 27. rujna 2019. na način da je usklađena novčana pomoć i razlozi prestanka novčane pomoći sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj:25/22) na način da se umjesto isplaćivanja mjesečnog iznosa u visini prosječnog iznosa neto mjesečne plaće u Republici Hrvatskoj prema zadnjim objavljenim podacima Državnog zavoda za statistiku prije isplate novčane pomoći umanjenog za pripadajuće doprinose, porez i prirez do 31. ožujka 2023. novčana pomoć isplaćuje mjesečno do 31. ožujka 2023. do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. ove odluke, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Također, je utvrđeno da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.
10. Prema podacima spisa proizlazi da je tužiteljici zaključkom Grada Zagreba, Ureda za demografiju Grada Zagreba, KLASA: UP/I-551-06/19-013/747, URBROJ:251-21-21-1/007-19-2 od 27. rujna 2019. priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Predmetnim prvostupanjskim rješenjem zamijenjene su točke izreke navedenog zaključka samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane pomoći i razloge prestanka novčane pomoći, a sve sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, br. 25/22), a koja Odluka je i bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske i koja je odlukom toga suda Usoz-143/22 od 27. veljače 2023., ocijenjena zakonitom.
11. Naime, kao što je to i tuženik elaborirao u odgovoru na tužbu, a koje ovaj sud neće ponavljati, pravilno je tijelo izmijenilo rješenje samo u dijelu koji se odnosi na iznose novčane naknade i vrijeme trajanja te naknade te razloge zbog kojih prestaje isplata novčane naknade, a sve u skladu s naprijed navedenom Odlukom i pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iznesenim u svojoj odluci od 27. veljače 2023. Za napomenuti je također, da je Ustavni sud Republike Hrvatske donio odluku U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023., kojom je odbio ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-149/22-12 od 13. ožujka 2023.
12. Stoga sud samo još jednom ukazuje na točku 124. navedene presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, u kojoj taj sud ističe da Odluka 29/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Nastavno na navedeno za napomenuti je da se odredbama Odluke 25/22. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.
13. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18, 20/21 i 25/22- 25/22) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela.
Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
14. Odredbom članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22, u daljnjem tekstu Odluka 25/22) propisano je da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove odluke, do 31. prosinca 2022.
15. Navedene odredbe članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18, 20/21 i 25/22- 25/22) i članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22) bile su predmetom ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, povodom čega je donesena pravomoćna presuda poslovni broj Usoz-254/23 od 19. prosinca 2023., kojom su odbijeni zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba,10/18, 20/21, 29/21 i 25/22), dok je obustavljen postupak ocjene zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, 25/22). U navedenoj presudi je sud iznio stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Osim toga, da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. U odnosu na članak 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja sud je naveo da je zakonitost Odluke o izmjenama/22, uključujući i navedenu odredbu, bila predmet ocjene u objektivnom upravnom sporu pred istim sudom, koji spor je okončan presudom, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti te Odluke. Navedenu presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio je ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.). Dakle, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je sporne odredbe ocijenio zakonitima.
16. Navedena pravna shvaćanja prihvaća i ovaj sud i smatra da je za odlučivanje o prigovoru protiv predmetnog prvostupanjskog rješenja, sukladno citiranoj odredbi, koja je u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske ocijenjena zakonitom, nadležan gradonačelnik Grada Zagreba, te je prvostupanjsko tijelo bilo ovlašteno donijeti prvostupanjsko rješenje o usklađivanju novčane pomoći na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22).
17. Naime, potrebno je napomenuti da nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama.
18. Prema mišljenju ovog suda prigovori je li miješanje u pravo na mirno uživanje vlasništva tužitelja u specifičnim okolnostima konkretnog slučaja u skladu sa zakonom i predviđeno zakonom, je li ono u skladu s općim interesom i je li ono razmjerno su već prethodno razmatrani i otklonjeni u citiranim odlukama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i Ustavnog suda Republike Hrvatske u kojima je zaključeno da je tuženik uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke. Navedena pravna shvaćanja prihvaća i ovaj sud, slijedom čega ocjenjuje da se usklađivanjem novčane pomoći u skladu s Odlukom 25/22 protupravno ne zadire u stečena prava i legitimna očekivanja roditelja odgojitelja te da je postignuta pravedna ravnoteža između zahtjeva općeg ili javnog interesa (izmjene mjere roditelj odgojitelj) i zaštite pojedinačnih interesa roditelja odgojitelja.
19. Kako tužiteljica u tužbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, sud nije našao osnove za uvažavanje tužbenog zahtjeva. Osim toga ovaj sud prihvaća pravilnim obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari (članak 49. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj: 47/09 i 110/21), jer se činjenično stanje u ovoj konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebice u situaciji kada tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama kako Visokog upravnog suda Republike Hrvatske tako i Ustavnog suda Republike Hrvatske.
20. Slijedom navedenog je sud na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima odbio tužbeni zahtjev kao neosnovan.
21. Tužitelju je odbijen zahtjev za naknadu troška upravnog spora kao neosnovan na temelju odredbe članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima budući da je izgubio spor u cijelosti.
U Zagrebu 20. veljače 2025.
Sutkinja
Manuela Ostoić Čačinović
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Odvjetnica Silvija Gnjidić, [adresa] Zagreb, Praška 8
2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, [adresa] Zagreb, Trg Stjepana Radića 1
3. U spis
